1、應(yīng)急管理新論著第一章 應(yīng)急管理的基礎(chǔ)第一節(jié) 突發(fā)事件與災(zāi)害事故 第二節(jié) 突發(fā)事件的分級 第三節(jié) 應(yīng)急管理概述 第四節(jié) 綜合性應(yīng)急管理模式 第五節(jié) 應(yīng)急管理的原則 第六節(jié) 我國應(yīng)急管理：現(xiàn)狀與問題 第一節(jié) 突發(fā)事件與災(zāi)害事故一、突發(fā)事件概述 突發(fā)事件的性質(zhì)突發(fā)事件，“是指 突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對 的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”“突發(fā)事件”包含以下兩層含義：第一，在我國，突發(fā)事件主 要包括四大類，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件；第二， 突發(fā)事件具有突發(fā)性、公共威脅性和緊急性三大基本特征我們要避免將突發(fā)事件泛化的趨勢

2、，特別要注意以下兩個問題： 第一，我們所說的突發(fā)事件是非戰(zhàn)爭狀態(tài)下的突發(fā)事件。第二，我們一定要注意突發(fā)事件的公共性邊界。突發(fā)事件的兩個重要的附加特征：不確定性與擴散性。突發(fā)事件的社會影響美國災(zāi)害管理學(xué)家戴尼斯、庫蘭特利、克萊普斯認為，災(zāi)害會給社會帶來以下六大變化： （）不確定性。災(zāi)害發(fā)生后，相關(guān)信息匱乏。人們不知道發(fā)生了什么、為 什么發(fā)生、死傷人數(shù)、毀壞程度以及為應(yīng)對這些問題而采取的措施。 （）緊急性。由于需求增加，大多數(shù)公眾和領(lǐng)導(dǎo)者初步認識到盡快發(fā)出預(yù) 警、救治傷員、清理廢墟、打通道路的重要性。 （）緊急一致性。個人、群體、企業(yè)、政府部門和政治領(lǐng)導(dǎo)人通常會齊心 協(xié)力，共同應(yīng)對。 （）公眾角色

3、的擴張。人們不僅更愿意合作，而且可能參與到各種活動中， 如搜尋被困在廢墟下的鄰居、向醫(yī)院運送傷員、給慈善組織救災(zāi)捐贈等。 （）契約關(guān)系重要性降低。由于災(zāi)民的需求必須盡快滿足，文字性契約被 口頭約定所取代。人們在進行捐獻時，不會考慮事后的補償。 （）匯集效應(yīng)。人及物資匯集到災(zāi)害現(xiàn)場。其中也包括返回現(xiàn)場的疏散者 及需要了解災(zāi)民情況的人。年月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準國務(wù)院機構(gòu)改革 方案，決定設(shè)立應(yīng)急管理部。應(yīng)急管理部、國家衛(wèi)健委、公安部是中國應(yīng)急管理的“三駕馬車”或 “三堵承重墻”：突發(fā)事件的分類在我國，突發(fā)事件按照發(fā)生原因、機理、過程、性質(zhì)和危害對象的不同 而被分為四大類，即自然災(zāi)

4、害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。應(yīng)急管理部在描述應(yīng)對對象時使用“災(zāi)害事故”的表述，“災(zāi)害”與“事故”之間沒有頓號。災(zāi)害主要是指自然災(zāi)害，事故主要是指事故災(zāi)難。災(zāi)害事故屬于突發(fā)事件，是應(yīng)急管理部主責(zé)處置的突發(fā)事件。（1）災(zāi)害事故的第一層含義是對二者的合稱 。我們對于突發(fā)事件進行分類的主要意義在于：明確責(zé)任主體，更為便捷地 處置專業(yè)性、技術(shù)性強的突發(fā)事件。（2）災(zāi)害事故的第二層含義是自然災(zāi)害所導(dǎo)致的事故災(zāi)難 。（3）災(zāi)害事故的第三層含義是事故災(zāi)難導(dǎo)致的自然災(zāi)害，或許應(yīng)該稱為事故災(zāi)害。災(zāi)害事故的含義國外學(xué) 者在發(fā)生機理上將復(fù)雜災(zāi)害分為以下四類：復(fù)雜或復(fù)合型災(zāi)害、引致型災(zāi)害、協(xié)同型災(zāi)害和自然

5、 技術(shù)型災(zāi)害。災(zāi)害事故從發(fā)生的頻率來看可以分為兩種經(jīng)常發(fā)生，具有一定的周期性，可以按照日常程序、調(diào)動常規(guī)資源予以應(yīng)對，如火災(zāi)、洪災(zāi)；發(fā)生的概率比較小，無規(guī)律可循，不能按照日常程序、調(diào)動常規(guī)資源予以應(yīng)對。反復(fù)出現(xiàn)，可預(yù)測性較強，預(yù)案與災(zāi)害事故應(yīng)對的實際情況之間差距較小，可以循規(guī)蹈矩。發(fā)生概率較小，可預(yù)測性弱，預(yù)案與災(zāi)害事故應(yīng)對的 實際情況之間存在著較大差距，必須打破常規(guī)。二、災(zāi)害事故的非常規(guī)性現(xiàn)代災(zāi)害事故發(fā)生后，社會表現(xiàn)出快速變化、海量信息、高度不確定性等特點。這種復(fù)雜的環(huán)境偏離了確定性、可預(yù)測、可控制的狀態(tài)。在這種情況下， 災(zāi)害事故應(yīng)對需要“快速評估與適應(yīng)能力，恢復(fù)或增強受到擾動或不充分的溝通

6、，采取靈活的決策，增進應(yīng)急組織之間的協(xié)調(diào)與信任”。在后工業(yè)化社會，我們經(jīng)常面對的風(fēng)險都是不確定性極強的。為了有效應(yīng)對常規(guī)性的突發(fā)事件，我們依然需要良好的制度設(shè)計，以界定正式、嚴格、可預(yù)測的角色和行動系統(tǒng)，其目的是在高度非理性、混亂的環(huán)境中做出理性的反應(yīng)。為了有效地應(yīng)對不確 定性、復(fù)雜性、擴散性極強的現(xiàn)代災(zāi)害事故，必須學(xué)會不按常理出牌，打破既有的管理邊界，增強應(yīng)對的靈活性，以非常規(guī)的措施來應(yīng)對非常規(guī)的災(zāi)害事故。級別顏色最高響應(yīng)主體特別重大 （一級）紅色國務(wù)院重大 （二級）橙色省政府較大 （三級）黃色地級人民政府一般 （四級）藍色縣級人民政府第二節(jié) 突發(fā)事件的分級 一、突發(fā)事件分級的慣例突發(fā)事件的

7、分級與最高響應(yīng)主體分級的主要目的是科學(xué)應(yīng)急、合理應(yīng)急、適度應(yīng)急，在確保公共安全的同時，降低應(yīng)急的行政成本。在這個原則下，我們應(yīng)該按照簡單、清晰、明確、 易行的原則對待分級問題。第一，事件分級、預(yù)警分級與響應(yīng)分級應(yīng)該合而為一。第二，突發(fā)事件處于不斷的演進過程，分級是動態(tài)的。第三，按照我國應(yīng)急管理現(xiàn)行模式，不同級別的突發(fā)事件對應(yīng)不同層次的 最高響應(yīng)行政主體。第四，突發(fā)事件種類繁多、規(guī)律各異，且彼此之間相互交織、滲透。 應(yīng)急管理者應(yīng)對突發(fā)事件，尤其是社會安全事件必須要有見微知著的洞察力和防患于未然的預(yù)控力。 應(yīng)急管理改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及中央層面，也涉及地方層面。在地方應(yīng)急管理改革尚未完全

8、到位時，應(yīng)急管理部門在成立之初以“把豆腐當(dāng) 鐵打”的姿態(tài)，不斷派出工作組指導(dǎo)地方黨委和政府處置突發(fā)事件，這在“邊應(yīng)急，邊組建”時期是必要的。從長遠來看，應(yīng)急管 理部門應(yīng)該明確并壓實地方政府的責(zé)任，使其更有自主應(yīng)急的能力。二、突發(fā)事件分級的挑戰(zhàn)一、應(yīng)急管理的定義（1）應(yīng)急管理的對象是各種突發(fā)事件， 不管是自然、人為還是技術(shù)因素所導(dǎo)致的突發(fā)事件；（2）應(yīng)急管理包括對突 發(fā)事件的準備、響應(yīng)、恢復(fù)與減緩行為；（3）應(yīng)急管理的本質(zhì)是協(xié)調(diào)與整合。 應(yīng)急管理，就是為了預(yù) 防與應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，將政府、企業(yè) 和第三部門的力量有效組合起來而進行的減緩、準備、響應(yīng)與恢復(fù)活動。 應(yīng)

9、急 管理包括四個階段，即減緩（mitigation）、準備（preparedness）、響應(yīng)（response）、恢復(fù)（recovery），分別代表應(yīng)急管理中的四種活動。第三節(jié) 應(yīng)急管理概述減緩、準備、響應(yīng)與恢復(fù)是應(yīng)急管理生命周期中的四個階段或四種活動， 它們構(gòu)成一個首尾閉合的循環(huán)。這已經(jīng)成為國際通行的應(yīng)急生命周期理論。減緩:是指減少影響人類生命、財產(chǎn)的自然或人為致災(zāi)因子以及 降低脆弱性的行動。準備:是指發(fā)展應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力。響應(yīng):是指采取行動以挽救生命、減少損失。恢復(fù):既指按照最低運行標準將重要生活支持系統(tǒng)復(fù)原的短期行 為，也指推動社會生活恢復(fù)常態(tài)的長期活動。二、應(yīng)急管理的生命周期事前

10、事中事后應(yīng)急預(yù)防減緩應(yīng)急準備應(yīng)急響應(yīng)應(yīng)急恢復(fù)我們需要注意的是，應(yīng)急管理周期的四個階段并非完全按照突發(fā)事件的演進順序發(fā)展 的。它們與事前、事中、事后并不完全吻合。應(yīng)急管理生命周期四階段的時間序列在事前、事 中和事后都持續(xù)進行著應(yīng)急預(yù)防減緩和準備，響應(yīng)也絕不僅限于緊急事件爆發(fā) 的時候，而恢復(fù)包括突發(fā)事件發(fā)生后的較長時間。應(yīng)急管理的四個階段都建立在對風(fēng)險的識別、分析、評估、處 置的基礎(chǔ)之上。現(xiàn)代應(yīng)急管理突出整合性與協(xié)調(diào)性。不僅強調(diào)事后的響應(yīng)與恢復(fù)，而且強調(diào)事前的預(yù)防；不僅強調(diào)單災(zāi)種應(yīng)對，而且強調(diào)多災(zāi)種的綜合應(yīng)對；不僅要求 突顯政府的力量，而且要體現(xiàn)政府、企業(yè)與第三部門力量的組合。三、應(yīng)急管理的基本特

11、征中央與地方要完善分級響應(yīng)機制：一方面，壓實地方黨委和政府應(yīng)對突發(fā)事件的主體責(zé)任；另一方面，中央要給予地方必要的指導(dǎo)和支持，以實現(xiàn)上下聯(lián)動。 我國突發(fā)事件可以分為三大類，即災(zāi)害事故、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，這更符合現(xiàn)代社會安全風(fēng)險的系統(tǒng)性與跨界性。同時，災(zāi)害事故可以分為兩級，即特別重大和一般，這更符合現(xiàn)代突發(fā)事件演進的非線性特征。綜合性應(yīng)急管理（，）是美國 政府在應(yīng)急管理過程中摸索出來的一套行之有效的系統(tǒng)性風(fēng)險應(yīng)對模式，體現(xiàn)出整合性與協(xié)調(diào)性的特征。 應(yīng)急管理綜合性的三重含義：（1）全參與：就應(yīng)急管理的主體來說，它包括政府、軍隊、社會組織、企業(yè)和個人等，體現(xiàn)了全社會共同參與的原則；（2）全風(fēng)

12、險：就應(yīng)急管理的客體來說，它包括自然風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險與人為風(fēng)險，涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事 件四大類，體現(xiàn)了“全風(fēng)險”的原則；（3）全過程：就應(yīng)急管理的過程來說，它包括 預(yù)防、處置和恢復(fù)重建等階段，體現(xiàn)了“全階段”的原則。 第四節(jié) 綜合性應(yīng)急管理模式應(yīng)急管理的使命：第一，將突發(fā)事件消滅于萌芽狀態(tài)，即有效地預(yù)防，充分地準備；第二，突發(fā)事件發(fā)生后，實現(xiàn)影響的最小化，即快速地處置， 妥善地恢復(fù)。 在新時代，應(yīng)急管理部要擔(dān)負起做黨和人民“守夜人”的責(zé)任，有效維護公共安全與社會穩(wěn)定 第五節(jié) 應(yīng)急管理的原則應(yīng)急管理部的“三定”方案將職能轉(zhuǎn)變表述為：“應(yīng)急管理部應(yīng)加強、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)

13、急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急 能力體系，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的 中國特色應(yīng)急管理體制。一是堅持以防為主、防抗救結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一 災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，提高國家應(yīng)急管 理水平和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，防范化解重特大安全風(fēng)險。二是堅持以人為本， 把確保人民群眾生命安全放在首位，確保受災(zāi)群眾基本生活，加強應(yīng)急預(yù)案演 練，增強全民防災(zāi)減災(zāi)意識，提升公眾知識普及和自救互救技能，切實減少人 員傷亡和財產(chǎn)損失。三是樹立安全發(fā)展理念，堅持生命至上、安

14、全第一，完善 安全生產(chǎn)責(zé)任，堅決遏制重特大安全事故。” （）預(yù)防為主，防救結(jié)合。 應(yīng)急管理要遵循以下原則：（）以人為本，生命第一。（）安全發(fā)展，防范風(fēng)險。（）依靠科學(xué)，快速反應(yīng)。（）社會動員，全民參與。（）軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合。（）安全效益與經(jīng)濟效益兼顧。（）信息公開，引導(dǎo)輿論。（）國際交流，協(xié)調(diào)合作。 年月日，習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時指 出，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。 政府在應(yīng)急管理中發(fā)揮著不可替代的作用，是政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的具體體現(xiàn)。 中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨高度重視應(yīng)急管理工作，因 為它最能彰顯為民族謀復(fù)興、為人民謀福祉的初心使

15、命。 第六節(jié) 我國應(yīng)急管理：現(xiàn)狀與問題 一、我國應(yīng)急管理發(fā)展歷程三個階段的迭代：年之前單災(zāi)種的.時代； 年到年前是.時代，構(gòu)建了以綜合性為特征的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系； 年，新的應(yīng)急管理部組建后，我國應(yīng)急管理進入.時代。在“非典”疫情發(fā)生后，我國應(yīng)急管理的核心被表述為“一案三制”。所謂 的“一案”，就是指應(yīng)急預(yù)案；所謂的“三制”，就是指應(yīng)急管理的體制、機制和法制。在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面，我國形成了“橫向到邊，縱向到底”的預(yù)案體系；在體制方面，從國務(wù)院到縣級人民政府都內(nèi)設(shè)了應(yīng)急管理辦公室（簡稱應(yīng)急辦）；在機制方面，完善了各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方 法和措施；在法制方面，我國頒布實施了突發(fā)事件應(yīng)對法。“

16、一案三制”對我國現(xiàn)代應(yīng)急管理的順利起步功不可沒。 里程碑一：2003年是中國應(yīng)急管理的起步之年里程碑二：2004年是中國應(yīng)急預(yù)案編制之年里程碑三：2005年是全面推進“一案三制”工作之年里程碑四：2006年是全面加強應(yīng)急能力建設(shè)之年里程碑五：2007年是基層應(yīng)急管理工作之年里程碑六：2008年是中國應(yīng)急管理大考之年經(jīng)過上述發(fā)展歷程，以“一案三制”為核心的.版應(yīng)急管理體系至此已 經(jīng)基本定型。但是，這一應(yīng)急體系在發(fā)揮作用的同時，也暴露出一系列弊端， 如應(yīng)急協(xié)調(diào)乏力等，為后來的進一步轉(zhuǎn)型升級埋下了伏筆。 自黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視應(yīng)急管理， 提出了新思想、新理念、新方法，中

17、共中央、國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于推進安全 生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見 關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見等重要文件，大力推動我國應(yīng)急管理從. 版升級為.版。 2年，在新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革中，國家將安監(jiān)、應(yīng) 急、消防、救災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害防治、水旱災(zāi)害防治、草原防火、森林防火、震災(zāi)應(yīng)急救援等職責(zé)跨部門整合在一起，組建應(yīng)急管理部，涉及國家安監(jiān)總局、 國務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè) 局、中國地震局等。而且，此次改革將國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林草原防滅火指揮部的職責(zé)一并加以整合。自此，我國應(yīng)急管理事業(yè)邁入新的歷史

18、發(fā)展階段。二、我國應(yīng)急管理的主要問題第一，從總體來看，由于我國現(xiàn)有行政體制的特點，突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的部門分割、條塊分割問題還沒有得到徹底解決，資源整合能力與快速反應(yīng)能力有待進一步提高。第二，我國突發(fā)事件的應(yīng)對存在著“重救輕防”傾向，需要進一步突出 “風(fēng)險管理”和“綜合減災(zāi)”的理念。第三，我國政治動員能力強、社會動員能力弱，尚未建立起一個能夠有效 組合政府、企業(yè)和第三部門力量應(yīng)對突發(fā)事件的社會動員機制，沒有形成網(wǎng)絡(luò) 狀的應(yīng)急管理體系，需要進一步構(gòu)建共治、共建、共享的新格局。第四，我國突發(fā)事件的應(yīng)對合作性還需要加強。應(yīng)急管理新論著第二章 突發(fā)事件的風(fēng)險減緩第一節(jié) 風(fēng)險管理與風(fēng)險社會 第二節(jié)

19、減緩的意義與工具 第三節(jié) 減緩的主要措施 “海恩法則”：每一起嚴重事故的背后，必然有次輕微事故和起未遂先兆，而這些征兆的背后又有個事故隱患。減緩的功能有著自身不同尋常的特點：第一，減緩的使命是削減風(fēng)險，是一項長期的任務(wù)和事業(yè)；第二，減緩的實施需要專業(yè)應(yīng)急管理以外的多個部門配合與實施。減緩需要超越專業(yè)應(yīng)急管理部門的“大應(yīng)急管理理念”，必須實現(xiàn)全社會的共同參與。應(yīng)急管理是全政府、全社會的事情。應(yīng)急管理的四個階段大抵可以看作對突發(fā)事件的四道“防線”：減緩的目的在于減少突發(fā)事件發(fā)生的可能性；準備的目的在于為有效應(yīng)對 可能發(fā)生的突發(fā)事件創(chuàng)造良好的條件；響應(yīng)的目的在于采取適當(dāng)?shù)男袆樱畲?限度地減少突發(fā)事

20、件所導(dǎo)致的損失；恢復(fù)的目的在于盡快地消除突發(fā)事件的影 響，使社會、經(jīng)濟恢復(fù)到常態(tài)一、風(fēng)險的基本概念第一節(jié) 風(fēng)險管理與風(fēng)險社會 人們比較認可的關(guān)于風(fēng)險的表述有兩種： 第一，風(fēng)險是致災(zāi)因子與脆弱性共同作用的結(jié)果第二，風(fēng)險是事件發(fā)生的可能性與影響程度共同作用的結(jié)果風(fēng)險致災(zāi)因子脆弱性風(fēng)險可能性嚴重性兩個公式從不同的角度揭示了風(fēng)險的實質(zhì)：前者便于人們認識風(fēng)險形成的機理，后者則便于人們對風(fēng)險進行定量評估。二者之間只是關(guān)注 的角度不同，并沒有本質(zhì)的沖突。削減致災(zāi)因子會減小風(fēng)險發(fā)生的可能性，降低脆弱性會減小風(fēng)險的嚴重性。1、致災(zāi)因子致災(zāi)因子是指一種危險的現(xiàn)象、物質(zhì)、人的活動或局面，它們可能造成人員傷亡，或?qū)?/p>

21、康產(chǎn)生影響，造成財產(chǎn)損失，生計或服務(wù)設(shè)施喪失，社會和經(jīng)濟被搞亂，或環(huán)境被破壞。通俗地講，致災(zāi)因子就是一個自然、技術(shù)或社會現(xiàn)象。它對人們及 其周圍的環(huán)境構(gòu)成了威脅。因此，有人又將致災(zāi)因子稱為危險源或風(fēng)險源。西方國家根據(jù)誘致風(fēng)險的因素，將致災(zāi)因子分為以下四類：（）自然致災(zāi)因子。它們存在于自然環(huán)境之中， 并對人類構(gòu)成威脅，包括洪水、地震、颶風(fēng)、海嘯、龍卷風(fēng)、山火、滑坡、干旱、雷暴、雪崩等。（）技術(shù)致災(zāi)因子。它們主要產(chǎn)生于技術(shù)背景或工業(yè)背景之下，如事故、危險程序、基礎(chǔ)設(shè)施崩潰或人類的某些活動，如核輻射、工業(yè) 污染、有害物質(zhì)泄漏、工廠爆炸、交通事故等。（）生物致災(zāi)因子。它們主要 起源于有機體或通過生物媒

22、介傳遞，包括暴露的微病原體、毒素和生物活性物 質(zhì)。生物致災(zāi)因子可能導(dǎo)致傳染病暴發(fā)、動植物疫情等。（）人為致災(zāi)因子。 它們主要來源于人的故意行為，包括恐怖襲擊、破壞、動亂等。致災(zāi)因子重要特征第一，致災(zāi)因子發(fā)生作用的速度。這決定著人們是否有足夠的時間發(fā)出警報。地震發(fā)生突然，可瞬間導(dǎo)致人員傷亡和財產(chǎn)損失，應(yīng)對起來極為困難。第二，致災(zāi)因子發(fā)生作用的可預(yù)見性。相比之下，無先兆的突發(fā)比有先兆的突發(fā)更令人措手不及。第三，致災(zāi)因子的強度。在很 大程度上，它取決于所釋放的能量或者有害物質(zhì)的數(shù)量。第四，致災(zāi)因子影響的范圍，即所涉及地理區(qū)域大小以及人員、財產(chǎn)的數(shù)量。第五，致災(zāi)因子影響持續(xù)的時間。第六，引發(fā)災(zāi)害的可能

23、性。 重大風(fēng)險通常表現(xiàn)為多種致災(zāi)因子的復(fù)雜互動。 面對現(xiàn)代社會風(fēng)險的日趨復(fù)雜化，應(yīng)急管理研究者根據(jù)致災(zāi)因子之間的關(guān)系，將其分為三類：（）原生致災(zāi)因子（）， 即最初與脆弱性互動而引發(fā)災(zāi)害的致災(zāi)因子，如東日本大地震；（）連帶致災(zāi)因子（），即與原生致災(zāi)因子同時發(fā)生的致災(zāi)因子，如地震引 發(fā)的海嘯；（）二次致災(zāi)因子（），即由原生致災(zāi)因子而引起的致災(zāi)因子，如地震、海嘯導(dǎo)致福島核電站泄漏。致災(zāi)因子的比較如表 所示。 致災(zāi)因子是導(dǎo)致災(zāi)害的必要條件，但并非充分條件。也就是說，災(zāi)害的發(fā) 生一定要有致災(zāi)因子，但致災(zāi)因子發(fā)揮作用卻不一定導(dǎo)致災(zāi)害。致災(zāi)因子的比較原生致災(zāi)因子連帶致災(zāi)因子二次致災(zāi)因子火山噴發(fā)地震山火、火災(zāi)

24、、洪水、泥石流地震滑坡建筑 坍 塌、火 災(zāi)、化學(xué)品泄漏或爆炸、 海嘯 颶風(fēng) 龍卷風(fēng)和洪水 建筑坍塌閃電雷暴城市、鄉(xiāng)村火災(zāi)洪水颶風(fēng)、龍卷風(fēng)和其他天氣事件建筑坍塌、傳染病 冰雪交通事故因取暖而發(fā)生的火災(zāi)及雪崩龍卷風(fēng)颶風(fēng)、冰雹和其他天氣事件 建筑坍塌山火雷暴、閃電植被損失而導(dǎo)致的滑坡脆弱性脆弱性主要是指人或事物相對于致災(zāi)因子的易損性。物理脆弱性：主要衡量在既有物理空間環(huán)境中人與物相對于致災(zāi)因子的易損性。社會脆弱性：由個人、社會、政治、文化等因素所決定的相對于某一致災(zāi)因子的易損性。經(jīng)濟脆弱性：一個國家、城市、社區(qū)的財政狀況所決定的其相對于致災(zāi)因子的易損性。環(huán)境脆弱性：由一個地區(qū)環(huán)境狀況所決定的該地區(qū)相

25、對于致災(zāi)因子的易損性。脆弱性風(fēng)險取決于致災(zāi)因子與脆弱性的共同作用。如果風(fēng)險超越了社會系統(tǒng)的承受力，災(zāi)害就會發(fā)生。相對于致災(zāi)因子，脆弱性是一個人更可認知、更有作為的領(lǐng)域。我們或許不能預(yù)判致災(zāi)因子何時發(fā)生作用，也不能限制致災(zāi)因子的發(fā)生，但是，我們可以降低致災(zāi)因子所作用的社會系統(tǒng)的脆弱性。多年來， 世界上許多國家都在倡導(dǎo)綜合性防災(zāi)、減災(zāi)政策，其主要目的就在于同時降低 物理、社會、經(jīng)濟與環(huán)境的脆弱性，提高全社會抵御和應(yīng)對突發(fā)事件風(fēng)險的能力。研究風(fēng)險的形成還必須關(guān)注暴露性（）和社會系統(tǒng)的應(yīng)對能力（）。二、風(fēng)險管理風(fēng)險管理是一個過程，其目的是應(yīng)對可能對社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全造成影響的風(fēng)險。風(fēng)險管理

26、也是一個系統(tǒng)的方法，包括確立風(fēng)險背景、識別風(fēng)險、評估風(fēng)險、處置風(fēng)險等步驟。第一步確立風(fēng)險背景第二步識別風(fēng)險第三步評估風(fēng)險第四步處置風(fēng)險1、確立風(fēng)險背景通過確立風(fēng)險背景，相關(guān)部門形成一種共識，確定必須管理的風(fēng)險及其基本參數(shù)，明確工作任務(wù)，建立風(fēng)險管理的基本框架及風(fēng)險評估的標準。主要內(nèi)容包括：（）明確工作任務(wù)就是要劃定將應(yīng)對風(fēng)險的范圍， 即哪些風(fēng)險需要應(yīng)對。（）建立風(fēng)險管理的基本框架：利益相關(guān)者有哪些？可 以執(zhí)行的法律及政策有哪些？可以借助的管理制度安排是什么？與哪些政治、 社會及文化環(huán)境相關(guān)？（）確定風(fēng)險評估的標準。例如，就城市的生命線系統(tǒng) 而言，水、電、氣、熱、交通、通信等基本服務(wù)中斷的最長時

27、數(shù)就是其風(fēng)險容忍的邊界。2、識別風(fēng)險識別風(fēng)險的主要功能在于認識和描述風(fēng)險的性質(zhì)，即可能發(fā)生什么？何時將會發(fā)生？發(fā)生在哪里？為什么會發(fā)生？首先，在識別風(fēng)險的過程中，我們要借助以往的科學(xué)研究數(shù)據(jù)或突發(fā)事件的記錄，對致災(zāi)因子或風(fēng)險源進行描述。描述的內(nèi)容包括強度（風(fēng)險有多大）、 可能性（事件發(fā)生的頻率）、程度（事件影響的范圍）、時間（發(fā)生、持續(xù)時 段）、措施（可采取何種手段應(yīng)對）。其次，在識別風(fēng)險的過程中，我們也要對可能處于風(fēng)險之中的事物進行描述。它主要包括暴露于風(fēng)險源之下的人口、建筑、民用工程設(shè)施、經(jīng)濟活動、 公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等。最后，我們還要在以上兩個步驟的基礎(chǔ)上，建立一個風(fēng)險關(guān)系矩陣，對風(fēng)險關(guān)

28、系進行識別。它描述的是特定的風(fēng)險源作用于可能受影響因素之后所產(chǎn)生的結(jié)果。3、評估風(fēng)險在對突發(fā)事件進行風(fēng)險評估時，我們要遵循以下基本原則：（）客觀性原則。（）系統(tǒng)性原則。（）規(guī)范化原則。（）動態(tài)性原則。在實踐中，應(yīng)急管理及相關(guān)部門通過先進的監(jiān)測技術(shù)裝備，對危險要素進行持續(xù)的跟蹤，不斷地獲取、處理數(shù)據(jù)，為進行風(fēng)險評估奠定堅實的基礎(chǔ)。 在風(fēng)險評估的過程中，（，）評估法比較科學(xué)，即將可能導(dǎo)致突發(fā)事件的危險要素、社會的脆弱性和社會的承受能力綜合起來加以考量。 具體做法是：先對可能導(dǎo)致突發(fā)事件的危險要素和社會的脆弱性進行評估，并根據(jù)風(fēng)險矩陣，得出突發(fā)事件風(fēng)險總體水平；再對社會的承受能力進行評估，將突發(fā)事件

29、風(fēng)險與社會能力進行比較。項目評估內(nèi)容 危險要素 類型、征兆、頻度 （可能性）及持續(xù)時間等 社會的脆弱性影響程度、地理位置、人的防范能力、發(fā)生的原因、公眾意識等 社會的承受能力 城市可利用的資源、響應(yīng)能力等突發(fā)事件風(fēng)險 評估內(nèi)容突發(fā)事件風(fēng)險的可能性因素分值描述幾乎確定 發(fā)生概率幾乎為，一年或幾年發(fā)生一次很可能 發(fā)生概率為以上，近年來經(jīng)常發(fā)生，頻率較高可能3發(fā)生概率為，在年內(nèi)會發(fā)生，偶爾會遇到不確定2發(fā)生概率為，近年未發(fā)生過，但年以后有可能發(fā)生 可能性小 1發(fā)生概率小于，幾乎不會發(fā)生，或者在極端條件下才可能發(fā)生對突發(fā)事件風(fēng)險的危險要素與社會的脆弱性進行評估，其重點內(nèi)容包括兩 個方面：一是對可能性進

30、行評估，二是對風(fēng)險幅度進行評估。 突發(fā)事件風(fēng)險的幅度幅度分值描述特別重大 5社會運行完全中斷 重大 4社會運行受到嚴重影響，可能會使社會運行中斷較大3社會運行受到較為嚴重的影響，但不會造成社會運行中斷 一般2社會運行的效率受到一定的影響，但不會對社會運行體系造成威脅 較小1社會運行受到的影響可以忽略不計，風(fēng)險可以用常規(guī)手段加以排除在此基礎(chǔ)上，我們可以使用風(fēng)險矩陣判斷突發(fā)事件的風(fēng)險總體水平。突發(fā)事件風(fēng)險矩陣表可能性小不確定可能 很可能幾乎確定12345特別重大 5 （低） （中） （高） （高） （高）重大4 （低） （中） （高） （高） （高）較大3 （低） （中） （中） （高） （高）一

31、般2 （低） （低） （中） （中） （高）較小1 （低） （低） （低） （中） （高）可能性分值幅度在此基礎(chǔ)上，我們可以使用風(fēng)險矩陣來判斷突發(fā)事件的風(fēng)險總體水平。我們認為，可以從以下維度進行初步的考查：控制能力、制度能力、 技術(shù)能力與公眾能力突發(fā)事件風(fēng)險應(yīng)對能力指標項目主要指標 控制能力 經(jīng)濟、社會發(fā)展水平，可調(diào)度的人力、物力、醫(yī)療資源，城市恢復(fù)潛力，基 礎(chǔ)設(shè)施情況，等等 制度能力 相關(guān)法律、規(guī)章，城市預(yù)防措施，響應(yīng)計劃，有關(guān)城市組織機構(gòu)建設(shè)，部門合作、整體協(xié)調(diào)及聯(lián)動情況，等等 技術(shù)能力 技術(shù)水平，信息共享情況，裝備、設(shè)備的配置，等等 公眾能力風(fēng)險意識，承受心理，基本技能，人口密度，等等結(jié)

32、合社會對突發(fā)事件風(fēng)險應(yīng)對能力及風(fēng)險評估的標準，我們將風(fēng)險進行排序，并劃分為三個等級：第三個等級，不可容忍風(fēng)險，社會受到嚴重影響， 需要采取特別手段，進行緊急處置。在這種情況下，預(yù)警系統(tǒng)就要做出決策， 發(fā)出警報。第一個等級，可接受風(fēng)險，基本不會對社會造成安全威脅，需要預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)持續(xù)監(jiān)測；第二個等級，可容忍風(fēng)險，社會受到一定程度的擾動，但可以依靠自身的能力加以修補和矯正；4、處置風(fēng)險處置風(fēng)險，也就是根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果進行處置，包括制定、演練、實施或修改應(yīng)急預(yù)案。風(fēng)險管理是有效應(yīng)急規(guī)劃的基礎(chǔ)。如果應(yīng)急規(guī)劃不以風(fēng)險管理為前提，勢必會缺少針對性和實用性。同時，風(fēng)險管理應(yīng)該是一個動態(tài)的持續(xù)過程，應(yīng)急預(yù)案

33、也必須不斷變化。三、風(fēng)險社會的基本特征風(fēng)險社會，就是指20世紀50 年代以來的后工業(yè)社會。在后工業(yè)社會里，各種自然與人為的事故與災(zāi)難頻繁發(fā)生，自然災(zāi)害、核事故、傳染病、恐怖主義襲擊等使世界各國面臨著公共危 機高發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)的局面。第一，風(fēng)險具有延展性與全球性。第二，風(fēng)險具有不可感知性。第三，風(fēng)險具有人為性。第四，風(fēng)險具有平等性。烏列爾羅森塔爾（）將當(dāng)今世界特征描述為：不可預(yù)測的（）、不可規(guī)劃的（）、前所未有的（）、 不可控制的（）。在經(jīng)濟全球化時代，風(fēng)險也被全球化了，并對人類的生存構(gòu)成了前所未有的威脅。在經(jīng)濟全球化時代，世界各國之間的經(jīng)濟社會聯(lián)系越發(fā)密切，在應(yīng)對公共危機方面，必須同舟共濟、彼

34、此合作、共擔(dān)風(fēng)險。第二節(jié) 減緩的意義與工具 美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署認為，減緩是“旨在減輕重大災(zāi)害或緊急事件影響的 活動或最大限度減輕未來災(zāi)害的負面影響的活動”。 學(xué)者戴尼斯說：“減緩的社會目的是減少災(zāi)害的發(fā)生，削減某些人口的脆弱性，在全社會范圍內(nèi)更為均衡地分擔(dān)災(zāi) 害成本。 加拿大的國家災(zāi)害減緩戰(zhàn)略提出，減緩為應(yīng)急管理奠定了重要的基礎(chǔ)。災(zāi)害預(yù)防或減緩措施是指在突發(fā)事件或災(zāi)害發(fā)生之前采取積極主動的措施，消除或削減致災(zāi)因子的影響與風(fēng)險。一、減緩的定義“減緩”是指減少影響人類生命、財產(chǎn)的自然或人為風(fēng)險，其目的主要是減少突發(fā)事件發(fā)生的可能性或限制突發(fā)事件的影響。減緩措施結(jié)構(gòu)性減緩非結(jié)構(gòu)性減緩“硬措施”，涉及

35、減輕突發(fā)事件影響的物理設(shè)施，如興建防洪堤壩、排水系統(tǒng)等。“軟措施”，涉及減輕突發(fā) 事件影響的制度建設(shè)，如土地利用規(guī)劃、保險政策、建筑安全法規(guī)等減緩的途徑：削減致災(zāi)因子或降低脆弱性。作用于致災(zāi)因子使致災(zāi)因子改向與致災(zāi)因子互動規(guī)避致災(zāi)因子削減致災(zāi)因子例如，在黃河冬季可能發(fā)生凌汛的情況下，我們經(jīng)常炸開下游結(jié)冰區(qū)域。 例如，我們加固海堤，減少脆弱性區(qū)域受臺風(fēng)的影響。例如，我們可以推行建筑法規(guī)，執(zhí)行建筑物的 抗震標準，提高承受地震影響的能力。例如，我們可 以將易遭受洪災(zāi)地帶的社會公眾移民到更加安全的地帶。世界各國經(jīng)常的減緩措施：開展公共安全教育，減少突發(fā)事件所造成的生命、財產(chǎn)損失；執(zhí)行與公共安全有關(guān)的法

36、律、法規(guī)，降低脆弱性，如推行建筑標準、進行土地使用管理等；進行建筑物的結(jié)構(gòu)性改造，減少生命、財產(chǎn)損失和環(huán)境影響。二、減緩的意義與障礙減緩的意義首先，減緩可以降低突發(fā)事件的發(fā)生概率。其次，降低突發(fā)事件的影響與損失。最后，減緩可促進人類的可持續(xù)發(fā)展。減緩的障礙 盡管減緩具有毋庸置疑的意義，但是，減緩措施的實施在實踐中卻阻力重重。減緩是一項需要計算長期收益的活動，短期內(nèi)很難見到效果。在短期行為的支配下，減緩?fù)艿胶鲆暋p緩會占用大量的經(jīng)濟資源，甚至短期內(nèi)對經(jīng)濟發(fā)展具有阻滯的作用。我們應(yīng)該在應(yīng)急績效評估中加大突發(fā)事件減緩的權(quán)重，考核相關(guān)部門是否采取了有效的減緩措施。風(fēng)險減緩是應(yīng)急管理部唱“獨角戲”，

37、風(fēng)險防控是全政府、全社會共同的責(zé)任。三、減緩的工具減緩一般要借助以下工具進行：致災(zāi)因子識別與繪圖設(shè)計、建筑法規(guī)與標準土地使用規(guī)劃經(jīng)濟刺激保險結(jié)構(gòu)控制第三節(jié) 減緩的主要措施一、實施減緩工程（）制訂致災(zāi)因子減緩計劃。政府組織減緩團隊，并與社會各方的利益相關(guān)者合作，識別風(fēng)險，采取行動，應(yīng)對風(fēng)險。（）對發(fā)展進行管理。政府根據(jù)土地使用規(guī)劃及發(fā)展安排， 不在危險地帶修建建筑，并將危險地帶的人口轉(zhuǎn)移到安全地帶。（）保護建筑物及公共設(shè)施。新建的建筑及設(shè)施必須符合防災(zāi)標準及法規(guī)，在役建筑應(yīng)參照 防災(zāi)標準及法規(guī)進行改造。（）保護自然。保護濕地、沙丘、森林，保留開闊地帶，限制在危險地帶進行開發(fā)。（）控制風(fēng)險。采用技

38、術(shù)手段，控制風(fēng)險。（）限制公共支出。政府不支持在高風(fēng)險地區(qū)興建道路、橋梁、污水處理設(shè)施等。（）風(fēng)險溝通與公眾教育。建筑施工單位要進行安全教育、掌握減緩技術(shù)， 居民要知道疏散計劃和避難場所。2018年10月10日，在中央財經(jīng)委員會第三次會議上，習(xí)近平總書記對提 升我國自然災(zāi)害防治能力提出“九個堅持”與“九個實施”。 “九個堅持” （）堅持以人民為中心的發(fā)展思想；（）堅持以防為主、防抗 救相結(jié)合；（）堅持常態(tài)救災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，強化綜合減災(zāi)、統(tǒng)籌抵御各種自然災(zāi)害；（）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成各方齊抓共管、協(xié)同配合的自然事故 防治格局；（）堅持以人為本，切實保護人民群眾生命財產(chǎn)安全；（）堅持生態(tài)優(yōu)先，

39、建立人與自然和諧相處的關(guān)系；（）堅持預(yù)防為主，努力把自然災(zāi)害風(fēng)險和損失降至最低；（）堅持改革創(chuàng)新，推進自然災(zāi)害防治體系和防治能力現(xiàn)代化；（）堅持國際合作，協(xié)力推動自然災(zāi)害防治。這些是新時代我國提升自然災(zāi)害防治能力的原則。九個實施（）實施災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查和重點隱患排查工程， 掌握風(fēng)險隱患底數(shù)；（）實施重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復(fù)工程，恢復(fù)森林、草原、河湖、濕地、荒漠、海洋生態(tài)系統(tǒng)功能；（）實施海岸帶保護修復(fù)工程，建設(shè)生態(tài)海堤，提升抵御臺風(fēng)、風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害能力；（）實施地震易發(fā)區(qū)房屋 設(shè)施加固工程，提高抗震防災(zāi)能力；（）實施防汛抗旱水利提升工程，完善防洪抗旱工程體系；（）實施地質(zhì)災(zāi)害綜合治理和避險移民搬遷

40、工程，落實好 “十三五”地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷任務(wù)；（）實施應(yīng)急救援中心建設(shè)工程，建設(shè)若干區(qū)域性應(yīng)急救援中心；（）實施自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息化工程，提高多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測、風(fēng)險早期識別和預(yù)報預(yù)警能力；（）實施自然災(zāi)害防治技術(shù)裝備現(xiàn)代化工程，加大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)力度，提高我國救援隊伍專業(yè)化技術(shù)裝備水平。這些都是新時代我國提升自然災(zāi)害防治能力的路徑。二、降低社會脆弱性我國社會相對于災(zāi)害事故的脆弱性主要體現(xiàn)第一，農(nóng)村防災(zāi)能力薄弱，一些地方處于不設(shè)防狀態(tài)。第二，城市越發(fā)精致化、復(fù)雜化，相對于災(zāi)害事故越發(fā)脆弱。第三，老齡化帶來社會人口的脆弱性。有效防止自然災(zāi)害需要在以下兩個方面開展減緩工作：一是規(guī)避風(fēng)險，要對致

41、災(zāi)因子進行監(jiān)督、分析、控制；二是尋求安全，降低社會系統(tǒng)的脆弱性。 后者比前者更能凸顯人的作為。如果我們能夠降低脆弱性，就能夠避免許多突發(fā)事件帶來的不必要的損失。三、提高社會韌性在社會與組織中，“韌性”意味著“抵制擾動的能力”。 韌性是脆弱性的對立面，強調(diào)的是一個系統(tǒng)應(yīng)對致災(zāi)因子的能力。阿倫威爾達夫斯基（）最早將“韌性”的概念應(yīng)用于社 會科學(xué)領(lǐng)域。他提倡韌性理論，反對預(yù)期（）理論，認為預(yù)期理論 描述的是一種中心控制模式，試圖在損害發(fā)生之前對潛在的威脅進行預(yù)防。年“非典”事件發(fā)生后，我國應(yīng)急管理學(xué)者提出要預(yù)防為主、關(guān)口前 移，加強風(fēng)險管理能力。這對改變我國“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊端是有所 助益的

42、。但是，風(fēng)險管理的前提是風(fēng)險預(yù)測，而風(fēng)險預(yù)測的基礎(chǔ)是預(yù)期，因而 風(fēng)險管理實際上也存在著局限性。西方災(zāi)害管理學(xué)者積極倡導(dǎo)“韌性”的構(gòu)建。維爾達斯基主張在不同的情形下采取不同的戰(zhàn)略，要求實現(xiàn)“預(yù)期”與“韌性”之間的平衡。我們也必須注重韌性建設(shè)，以應(yīng)對不可預(yù)測的災(zāi)害。在今天，我們構(gòu)建韌性特別要調(diào)動全社會的積極參與，增強全 社會防災(zāi)減災(zāi)的能力。應(yīng)急管理新論著第三章 突發(fā)事件的準備第一節(jié) 應(yīng)急規(guī)劃的作用與流程 第二節(jié) 應(yīng)急規(guī)劃的重要問題 第三節(jié) 應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)與管理 第四節(jié) 應(yīng)急保障 在應(yīng)急管理過程中，應(yīng)急準備活動主要包括應(yīng)急規(guī)劃、應(yīng)急保障體系建設(shè)等內(nèi)容。應(yīng)急準備雖然重要，但經(jīng)常受到人們的忽視。美國

43、學(xué)者德拉貝克認為， 應(yīng)急準備有以下特征：“準備是一個持續(xù)性的過程；準備可減少緊急狀態(tài)下的不 確定性；準備是一項教育活動；準備建立在知識的基礎(chǔ)上；準備會引發(fā)適當(dāng)?shù)?行動；抵制準備應(yīng)被視為假定的前提。”應(yīng)急規(guī)劃（ ）既是應(yīng)急準備活動的重要組成部分，也是應(yīng)急準備活動的基礎(chǔ)。第一節(jié) 應(yīng)急規(guī)劃的作用與流程 應(yīng)急規(guī)劃雖然是應(yīng)急準備的重要基礎(chǔ)，但絕非應(yīng)急準備的全部。應(yīng)急規(guī)劃是一個過程，而應(yīng)急預(yù)案是這個過程輸出的產(chǎn)品。我們應(yīng)該更加注重“過程”， 而不是它的產(chǎn)出。不僅如此，如果應(yīng)急預(yù)案缺少實用性和針對性，它甚至可以 對應(yīng)急管理者產(chǎn)生麻醉效應(yīng)，使其誤以為做好了應(yīng)急準備。因此，我們必須正確認識應(yīng)急規(guī)劃的作用，按照應(yīng)

44、急規(guī)劃的流程，認真完成其中的各個步驟。一、應(yīng)急規(guī)劃的作用 應(yīng)急規(guī)劃是相關(guān)利益主體做出承諾、分擔(dān)責(zé)任與角色的活動，而應(yīng)急預(yù)案則是其承諾的記錄。從這個意義上說，應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急規(guī)劃的輸出與結(jié)果。應(yīng)急規(guī)劃可以理解為制定、管理、修正預(yù)案的動態(tài)過程。 應(yīng)急準備就是要努力協(xié)調(diào)與調(diào)度區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外的資源，減少或降低脆弱性的過程。實現(xiàn)對于突發(fā)事件的有備無患，需要我們理解自身的脆弱性及所面臨的 外部威脅，組織團隊制定預(yù)案。 應(yīng)急規(guī)劃是應(yīng)急準備的一項重要內(nèi)容。 應(yīng)急預(yù)案又稱應(yīng)急計劃，是針對可能的重大事故（件）或災(zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動、降低事故損失而預(yù)先制定的有關(guān)計劃或方案。它是在辨識和評估

45、潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急機構(gòu)職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施 （備）、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排。編制應(yīng)急預(yù)案的目的在現(xiàn)有的應(yīng)急管理體制下，明確突發(fā)事件預(yù)防與處置的具體措施，使突發(fā)事件的應(yīng)對規(guī)范化、制度化。編制應(yīng)急預(yù)案的主要意義： 第一，明確應(yīng)急管理相關(guān)利益主體的責(zé)任范圍和角色期待與分工，保證應(yīng)急管理工作有條不紊地進行。我們提倡突發(fā)事件應(yīng)急管理的社會動員，主張應(yīng) 急管理主體多元化。如果沒有預(yù)案，各相關(guān)利益主體就可能發(fā)生角色沖突或推 諉扯皮，貽誤戰(zhàn)機。 第二，有助于我們辨識潛在風(fēng)險，避免或防止突發(fā)事件擴大或升級

46、，從而 最大限度地減少突發(fā)事件給社會公眾的生命、健康和財產(chǎn)造成的損失。 第三，有助于將突發(fā)事件處置與響應(yīng)的步驟與措施“格式化”，提高應(yīng)對效率。 第四，有利于培養(yǎng)全社會居安思危的憂患意識，營造預(yù)防為主的安全文化氛圍。當(dāng)然，其前提是讓社會公眾參與預(yù)案的制定或向社會公眾廣泛宣傳預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案建設(shè)是突發(fā)事件應(yīng)急準備的一項重要內(nèi)容。二、應(yīng)急規(guī)劃的流程我國國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的工作原則為：以人為本， 減少危害；居安思危， 預(yù)防為主；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 分級負責(zé)；依法規(guī)范， 加強管理；快速反應(yīng)， 協(xié)同應(yīng)對；依靠科技， 提高素質(zhì)。應(yīng)急規(guī)劃的流程在應(yīng)急規(guī)劃的起始階段，應(yīng)急規(guī)劃者必須為利益相關(guān)者制訂一 個溝通

47、計劃。應(yīng)急預(yù)案要經(jīng)常性地得到監(jiān)督與評估。（）指定或建立應(yīng)急規(guī)劃委員會（）進行應(yīng)急管理風(fēng)險研究（）確定相關(guān)利益主體的責(zé)任與角色（）確定所需資源與服務(wù)（）確立應(yīng)急管理安排和制度（）形成預(yù)案文件（）指定或建立應(yīng)急規(guī)劃委員會。該委員會應(yīng)由相關(guān)部門的權(quán)威人士組成， 確定預(yù)案編制的目的，并在風(fēng)險管理的基礎(chǔ)上，制定應(yīng)急預(yù)案。 （）進行應(yīng)急管理風(fēng)險研究。其主要作用如下：建立風(fēng)險管理的框架，確定問題的性質(zhì)、范圍與社會可接受風(fēng)險的水平；識別風(fēng)險，描述危險源的性質(zhì) 與范疇及社會環(huán)境；分析風(fēng)險，確定社會及環(huán)境的脆弱性；評估風(fēng)險，將風(fēng)險進行排序，確定風(fēng)險是否可以接收；處置風(fēng)險，確定減輕風(fēng)險的措施。 （）確定相關(guān)利益主體

48、的責(zé)任與角色。在應(yīng)急管理過程中，多部門之間要形成協(xié)調(diào)聯(lián)動的態(tài)勢。理順控制與協(xié)調(diào)關(guān)系至關(guān)重要。這要求預(yù)案中要體現(xiàn)相關(guān)主體的責(zé)任與角色。對于一個組織而言，其在一場突發(fā)事件的應(yīng)急管理中可 能會扮演以下兩種角色中的一種：承擔(dān)主要責(zé)任，起主導(dǎo)作用；承擔(dān)次要責(zé)任， 起輔助作用。確定相關(guān)利益主體的責(zé)任與角色的方式也有兩種：一是列出相關(guān)組織，描述其角色；二是列出突發(fā)事件情況，并確定承擔(dān)主要責(zé)任和次要責(zé)任的組織。（）確定所需資源與服務(wù)。應(yīng)急資源與服務(wù)主要取決于突發(fā)事件的性質(zhì)，很難在事件發(fā)生前做出精確的預(yù)測。而且，資源與服務(wù)分布于多個組織之中。但是， 對那些發(fā)生概率和頻度高的突發(fā)事件進行準備是有必要的，主要內(nèi)容包

49、括如下方 面：確定資源與服務(wù)的類型；確定可調(diào)度資源與服務(wù)的來源；分析重點資源與服 務(wù)的缺口；指定具體部門提供資源與服務(wù)，與它們簽訂協(xié)議，并進行財政支持； 經(jīng)常性地監(jiān)督資源與服務(wù)采購協(xié)議的執(zhí)行；應(yīng)急評估要涉及資源管理問題。（）確立應(yīng)急管理安排和制度。其主要內(nèi)容涉及公共教育、機構(gòu)間的溝通、 應(yīng)急指揮中心的管理、準備與發(fā)布預(yù)警信息、疏散管理、財政管理、響應(yīng)管理、 恢復(fù)管理。（）形成預(yù)案文件。預(yù)案的使用者包括兩類：一是需要一般了解預(yù)案者， 二是需要實施預(yù)案者。所有的預(yù)案都應(yīng)該能向預(yù)案使用者說明風(fēng)險的概況，闡釋相關(guān)部門的責(zé)任及其相互關(guān)系。預(yù)案要清晰地闡明預(yù)案編制的目的，描述預(yù) 案相關(guān)的制度安排。主預(yù)案還

50、可以有附件，附帶特殊功能預(yù)案及特定風(fēng)險預(yù)案。 實用的預(yù)案應(yīng)該是開放的，可隨時修訂與補充；附有發(fā)放記錄和補充總結(jié)。應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)表部分內(nèi)容標題頁目錄介紹授權(quán)、目的、范圍、評估安排風(fēng)險登記 提供重大風(fēng)險及一般風(fēng)險處理的信息 預(yù)案的激活 說明激活預(yù)案的具體事件及手段 管理結(jié)構(gòu) 指揮、控制與協(xié)調(diào)，溝通，每個組織的響應(yīng)、恢復(fù)責(zé)任，每種突發(fā) 事件的響應(yīng)與恢復(fù)責(zé)任 響應(yīng) 與 恢 復(fù) 的 管 理 系統(tǒng) 警報、指揮中心管理、信息管理、財政管理、公共教育、公共信 息、資源管理 功能性計劃 主要涉及溝通、運輸?shù)绒D(zhuǎn)型功能的預(yù)案 特殊威脅計劃 主要涉及如何應(yīng)對主預(yù)案中未納入的威脅 附件發(fā)布歷史與修改清單、發(fā)放清單、術(shù)語、

51、規(guī)劃委員會組成、地理詳 情、地圖、組織圖標、通訊錄、重要資源清單、標準運行程序三、“預(yù)案綜合征”預(yù)案綜合征就是指將應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急準備工作的全部。實際上，應(yīng)急預(yù)案只是應(yīng)急準備中的一部分。而且，如果應(yīng)急預(yù)案不進行演練與培訓(xùn)、缺少必要的資源支持， 其作用與意義將非常有限。許多預(yù)案在突發(fā)事件發(fā)生后不能發(fā)揮任何作用，其主要原因之一就是缺少人、財、物等資源的支撐。根據(jù)美國學(xué)者的觀點，認識應(yīng)急規(guī)劃，我們應(yīng)注意以下幾點：規(guī)劃是一個 持續(xù)的過程；規(guī)劃包括試圖在棘手情境下減少未知因素的努力；規(guī)劃的目的是 激發(fā)適當(dāng)?shù)男袆樱灰?guī)劃應(yīng)當(dāng)建立在未來將會發(fā)生什么的基礎(chǔ)上；規(guī)劃必須以知 識為基礎(chǔ)；規(guī)劃應(yīng)該以原則為核心；規(guī)劃是

52、教育活動的一部分。我們可以這樣認識應(yīng)急規(guī)劃：應(yīng)急規(guī)劃是一個不斷校正與完善的過程，不能一蹴而就；應(yīng)急規(guī)劃有助于減少突發(fā)事件的不確定性，使得決策更加 科學(xué)、合理；應(yīng)急規(guī)劃要具有可操作性，是正確行動的藍圖，紙上談兵無任何 意義；應(yīng)急規(guī)劃應(yīng)該以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，以對風(fēng)險未來走勢的正確研判為前提； 應(yīng)急規(guī)劃是有科技含量的，對工作技能要求比較高；應(yīng)急規(guī)劃可以發(fā)揮對社會公眾進行公共安全教育的作用，有助于培養(yǎng)公眾居安思危的意識、形成公共安全文化。第二節(jié) 應(yīng)急規(guī)劃的重要問題應(yīng)急管理者必須重視應(yīng)急疏散和應(yīng)急演練兩個環(huán)節(jié)。一、應(yīng)急疏散準備應(yīng)急疏散的目的是減緩?fù)话l(fā)事件對社會的影響。在應(yīng)急疏散過程中，可能受突發(fā)事件影響的

53、社會公眾會被轉(zhuǎn)移到更加安全的地方。在應(yīng)急疏散問題上，我們 必須注意疏散安全，做出正確的選擇： 是否疏散？ 何時疏散？ 疏散的最佳路徑是什么？應(yīng)急疏散的類型即時疏散（）指突發(fā)事件偶發(fā)性非常強，情勢特別緊迫，有關(guān)部門來不及發(fā)出警報，受影響地區(qū)的公眾沒有時間進行準備， 必須馬上進行疏散。比如，地震或有害氣體泄漏發(fā)生后，社會公眾必須進行即時疏散。 預(yù)警疏散（）指突發(fā)事件具有一定的先兆，有關(guān)部門已經(jīng)發(fā)出預(yù)警信息， 社會公眾據(jù)此進行疏散。比如，在洪水發(fā)生后，社會公眾根據(jù)預(yù)警信息進行 疏散應(yīng)急疏散的五個階段決定進行疏散發(fā)出警報撤離進入避難場所返回住所應(yīng)急疏散必須具備的條件（）確定決定疏散的法定權(quán)威機構(gòu)； （

54、）確定應(yīng)急疏散的管理體系；（）明確有關(guān)各方的角色與責(zé)任；（）制定適 當(dāng)、靈活的疏散預(yù)案；（）具備有效的警報與信息系統(tǒng)；（）確保公眾具備轉(zhuǎn)移能力；（）獲得、維系災(zāi)區(qū)的信任與合作；（）從始至終提供物質(zhì)保障； （）對疏散預(yù)案進行演練。二、應(yīng)急預(yù)案的演練應(yīng)急演練的過程可以分為六個階段：需求確定、分析、設(shè)計、實施、總結(jié)、 改進。第一，所有的演練都源于需求，包括檢驗、評估應(yīng)急規(guī)劃、程序或體系。 應(yīng)急演練的動因也可能是評估應(yīng)急組織的績效或者檢驗應(yīng)急技術(shù)、裝備的性能。 演練管理者必須盡早與其他管理人員及利益相關(guān)者商討，以獲取更多的支持。 第二，在應(yīng)急演練需求確定之后，有關(guān)部門要對需求進行分析，并據(jù)此確 定演練

55、的目標及預(yù)期的結(jié)果。演練的目的與動機確定后，應(yīng)急管理部門應(yīng)考慮 的因素包括場景（演練的故事情節(jié)）、時間、規(guī)模、地點、參演人員與機構(gòu)、費 用、裝備、參演部門的備勤情況、天氣情況、后勤保障、法律規(guī)范等。 第三，所謂的“設(shè)計”，就是要決定應(yīng)急演練的類型與規(guī)模，并制訂、編寫 演練計劃。設(shè)計的內(nèi)容包括確定適當(dāng)?shù)难菥毞绞剑_定演練場景，選擇、任命導(dǎo)演人員，確定演練控制需求，決定協(xié)調(diào)制度，確定管理及后勤需求，等等。第四，在實施階段，參演人員要根據(jù)演練計劃的規(guī)定，階段地完成演練的各項任務(wù)。在演習(xí)開始之前，應(yīng)急管理部門要向參演人員簡要、準確地通報演練的目的及預(yù)期結(jié)果、安全問題及制度安排、溝通程序與政策、突發(fā)情況

56、的處理、事后總結(jié)的地點等。導(dǎo)演在確認溝通系統(tǒng)良好、參演人員就位后，宣布演 習(xí)開始。在演練過程中，導(dǎo)演按照計劃控制演習(xí)過程。當(dāng)然，導(dǎo)演也可以根據(jù)實際需要，臨時改變演習(xí)進程，確保預(yù)期目標得以實現(xiàn)。在演練任務(wù)完成后， 導(dǎo)演宣布演習(xí)結(jié)束。 第五，演練結(jié)束后，在總結(jié)階段，參演人員應(yīng)聚集在一起，討論演練的過程，向演練管理部門提出問題和建議。這是一個演練評估的過程，內(nèi)容包括分析演練過程、查找差距、解決問題、提出改善性建議等。在此基礎(chǔ)上，導(dǎo)演或?qū)а葜付ㄈ藛T完成演練報告。 第六，演練管理人員根據(jù)參演人員的建議，采取相應(yīng)的措施，矯正演練所暴露出來的問題。這包括修正應(yīng)急預(yù)案，也包括未來舉行新的演練，檢驗改進的結(jié)果。

57、 演練要有指定的管理者或管理團隊。其主要責(zé)任是確定演練的目標及預(yù)期結(jié)果，確定演練的范圍，進行演練規(guī)劃，準備演練文件，任命導(dǎo)演人員，監(jiān)督演練的過程，促進或監(jiān)督演練總結(jié)，編寫演練報告，落實演練結(jié)果。從形式上看，應(yīng)急演練可以分為討論演練、功能演練、實地演練。在實踐中，應(yīng)急管理部門選擇哪一種演練方式，主要取決于演練管理團隊的技能或經(jīng)驗、培訓(xùn)需求、地點、參演者、時間、資源等因素。應(yīng)急演練涉及的重要問題問題事務(wù)理念 確定需求，指定演練管理團隊，明確目標，爭取社會支持，制訂演練計 劃，等等 時間演練起始時間，持續(xù)的時段，白天或夜間，等等 地點演練在哪里舉行，占據(jù)多大空間，等等 規(guī)模多少人及機構(gòu)參加演練及管理

58、，等等 人員誰參加演練，誰控制演練進程，等等 機構(gòu)哪些機構(gòu)參與，是否需要支持機構(gòu)，組織限制是什么，等等 費用準備預(yù)算裝備 如特殊效果裝備等備勤狀態(tài) 確保所有參演單位處于備勤狀態(tài)，有能力處置演練期間發(fā)生的突發(fā)事件等 天氣狀況 制定預(yù)備方案，以防天氣狀況不佳應(yīng)急演練涉及的重要問題（續(xù)表）問題事務(wù)管理提供管理支持，提供公共信息，考慮保險問題，等等 后勤食宿、交通、衛(wèi)生間、消費品等 法律法律要求 設(shè)計 確定演練類型、場景，選擇導(dǎo)演人員，等等 傷亡模擬 確定傷亡人數(shù)、傷者類型、道具、材料等 文件導(dǎo)演須知、手機使用政策、媒體發(fā)布消息、會議記錄等 演練實施 溝通監(jiān)察，跟蹤演練進程，等等 演練結(jié)束 損失控制監(jiān)

59、察，進行簡短總結(jié)，等等 評估詳細評估演練 后續(xù)根據(jù)演練結(jié)果，對應(yīng)急管理進行改進三、應(yīng)急預(yù)案工作的轉(zhuǎn)型在應(yīng)急管理中，協(xié)調(diào)至關(guān)重要。它既是一種行動，也是一種結(jié)果。應(yīng)急協(xié)調(diào)應(yīng)從應(yīng)急預(yù)案開始。應(yīng)急管理部內(nèi)設(shè)救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局，其職能之一是統(tǒng)籌應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，組織編制國家總體應(yīng)急預(yù)案和安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害 類專項預(yù)案以及各類預(yù)案的銜接協(xié)調(diào)，并承擔(dān)預(yù)案演練的組織實施和指導(dǎo)工作。未來，應(yīng)急管理部應(yīng)該針對我國應(yīng)急預(yù)案工作的頑瘴痼疾，精準發(fā)力，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要作用。自年以來，我國對突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案給予了高度的重視，認為它是應(yīng) 急管理體系建設(shè)的“龍頭”和各級政府應(yīng)急管理工作的抓手。我國各級各類應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)基

60、本形成一個“橫向到邊，縱向到底”的框架。這個框架主要由六大類預(yù)案組成：突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案專項應(yīng)急預(yù)案部門應(yīng)急預(yù)案地方應(yīng)急預(yù)案企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案重大活動應(yīng)急預(yù)案我國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)尚存在一些問題，表現(xiàn)出“預(yù)案綜合征”的某些癥狀：一是應(yīng)急預(yù)案的針對性不強。二是應(yīng)急預(yù)案的具體性不強。三是應(yīng)急預(yù)案的實操性不強。四是應(yīng)急預(yù)案的兼容性不強。五是應(yīng)急預(yù)案的公眾參與度不強。各級政府必須明確應(yīng)急預(yù)案不是“應(yīng)付預(yù)案”，更不是“免責(zé)條款”。 我們要以對社會公眾高度負責(zé)的精神，認真落實好應(yīng)急預(yù)案的制定工作，使應(yīng) 急預(yù)案真正成為我們應(yīng)對突發(fā)事件的有力武器和得心應(yīng)手的工具。 多年來的應(yīng)急實踐證明，我國應(yīng)急管理在應(yīng)