1、公共債務第十一章 政府或有負債第一節 政府或有負債概述一、財政風險矩陣與政府債務分類表111政府財政風險矩陣（一）按有無法律依據，政府負債分為顯性負債和隱性負債顯性負債 是指建立在某一法律或者合同基礎之上的政府負債，當債務到期時，政府具有清償債務的法定義務。隱性負債是指政府的一種道義上的債務。（二）按不確定性程度，政府負債分為直接負債和或有負債直接負債是指在任何情況下都會產生的支出責任，相對比較確定。或有負債是指基于某些特定事件的發生而帶來的支出責任。對上述兩個不同角度的分類進行交叉組合，便可得到四種不同類型的政府債務：1直接顯性負債，顯示在表111中的左上方部分。這種類型的債務是基本確定的，

2、而且有明確的法律規定，包括每年通過的預算法案、其他成文法及以政策形式體現的政府的各種公開承諾。2直接隱性負債，顯示在表111中的左下方部分。這種類型的債務通常與政府的一些中長期政策有關，這是中長期的支出責任。3或有顯性負債，顯示在表111的右上方部分。它是指在未來某一特定事件發生的情況下，政府需要承擔的法定支出責任，它并不反映在一年一度的政府預算中。4或有隱性負債，顯示在表111的右下方部分。在任何一個國家，或有隱性負債都不被納入政府預算。這類負債往往是由于經濟、社會形勢的變化所帶來的社會壓力和政治壓力，特別是一些利益集團的壓力而導致的。為了便于理解各類政府債務之間的邏輯關系，我們把白海娜對政

3、府債務的劃分進行提煉，如圖111和圖112所示圖111政府債務的兩個層次圖112兩個層次政府債務的四種類型二、政府或有負債的含義（一）從會計學角度解釋中國2000年7月1日起開始實施的會計法第十九條規定：“單位提供的擔保，未決訴訟等事項應當按照國家統一的會計制度的規定，在財務會計報告中予以說明。”2006年2月15日財政部頒布的企業會計準則第13號將或有事項定義為：“過去的交易或事項形成的潛在義務，其存在必須通過未來不確定事項的發生或不發生予以證實；或過去的交易或事項形成的現實義務，履行該義務不是很可能導致經濟利益流出企業或該義務的金額不能可靠計量。”據此，我們不難發現，作為一個理性的決策者不

4、僅要考慮現實的確定的經濟因素，還要關注各種不確定因素。在市場經濟條件下，政府作為一個經濟主體，與企業等主體在法律上是平等的，從這個角度來觀察，政府或有負債與企業的或有負債在法律性質上是相同的，因而理性的政府決策者要在決策時充分反映政府財務運行狀況，就必須引入“或有負債”這個新概念，以測度與規避不確定的風險。（二）從經濟學角度解釋作為一個經濟主體，政府的或有負債與企業一樣，都是法定的，即政府通過政策、法規或合同的形式事先予以認可，當或有事項轉變為“壞事件”（轉化為政府責任和義務的事件）時，政府即承擔相應的支出責任。除此之外，政府不承擔法律以外的責任和義務。政府依法行政，通常是以一個法律主體的身份

5、行事，不但以法律來約束自己的行為，也以法律來界定自己的責任和義務但政府與企業不同，它同時還是一個公共主體。作為公共主體的職責是化解公共風險，維護公共利益。因此，作為公共主體，政府面臨兩種類型的或有負債：一是法定的或有負債（或稱之為顯性或有負債），二是推定的或有負債（或稱之為隱性或有負債）。三、政府或有負債的效應（一）正面效應首先，由地方政府或有負債的形成機理可以清楚地看到，政府或有負債的發生有其必然性和合理性，在某種意義上，它是衡量經濟運行狀況及政府與市場協調程度的一個綜合指標。其次，隨著政府駕馭市場能力的提高，政府可以通過利用或有負債、控制或有負債來實現既定政策目標。這是主動的安排，一般表現

6、為法定（顯性）或有負債。如果規模適度，使用得當，可以對財政、經濟的良性運轉產生積極作用。或有負債可以成為政府干預經濟的一種有效方式（手段），它本身是中性的，無所謂“好”與“壞”，關鍵是看如何運用。（二）負面效應主要表現在三個方面： 1 擴大地方政府財政運行的不確定性 2 影響地方財政可持續發展能力 3 加大中央政府的財政壓力第二節 政府或有負債的特征一、政府或有負債與直接負債的比較不同之處： 1 政府債務是確定的義務，而政府或有負債則是不確定的潛在義務。 2 政府債務將導致經濟資源的流出，是確定性事件，而政府或有負債不一定導致經濟資源的流出，是不確定性事件。 3 可控性不同。 4 直接負債與或

7、有負債兩者的形成機理不同。從上面的分析可以看出，政府或有負債具有如下基本特征：（一）主觀評價性（二）不確定性（三）時效性二、政府或有負債與企業或有負債的比較共同之處：1 都是“或有”的，都是一種潛在責任和義務，是否在將來導致經濟資源的流出，以及流出多少，則取決于某一項或多項未來事件的發生狀況。2 都是立足于謹慎性原則，旨在更完整地反映企業財務狀況或政府財政狀況。不同：第一，企業或有負債純粹是由企業自身經營行為引起的，政府或有負債往往不是由政府自身行為引起的。第二，企業或有負債一般都是顯性的，而政府或有負債大量表現為推定（隱性）或有負債。第三節 政府或有負債的形成機制一、政府或有負債形成的制度基

8、礎（一）政府或有負債的形成是財政制度的安排作為“制度”的財政，是一種組織結構，或者說是社會進化過程中形成的一種制度安排，是整個社會制度重要的有機組成部分。財政承擔最終公共風險的制度安排，決定了政府或有負債的內容和形式。政府充當最后支付人的角色，這本身就表明財政制度本身就是政府干預經濟的一種方式化解公共風險。 財政充當最后支付人，是一種質的規定性。至于最終承擔多少，則與整個社會制度結構相關。進一步分析，可以得到如下兩個結論：第一，政府或有負債的規模與財政制度乃至整個社會的制度結構密切相關。第二，政府或有負債與一定的社會經濟發展階段相聯系。（二）政府或有負債實質上是政府充當最后支付人所提供的擔保和

9、保證政府或有負債實質上是政府（或公共部門）對企業、居民、下級政府乃至整個社會經濟提供的顯性和隱性的擔保和保證。從法定或有負債角度考察，它是指如果某一特定事項發生，政府需要承擔某項法定的支出責任，它與現存的預算項目沒有直接關系。從法定或有負債的形成過程看，其規模與擔保（或保證）項目的風險、擔保（或保證）規模成正比。以債務擔保為例，政府承擔的風險是由政策選擇、提供支持的形式、擔保合同的設計確定的。從推定（隱性）或有負債角度考察，它并不由政府作為法定責任予以明確承諾。只有當政府面臨公共風險時，或者認為不這樣做風險成本更高時，才會接受這些負債。圖113法定的或有負債：一種隱性補助機制圖114推定（隱性

10、）或有負債：一種最后支付人機制二、政府或有負債形成的“財政機會主義”動因（一）財政調整與財政機會主義面對國內外的各種壓力，世界上各個國家的政府都在力圖降低財政赤字、控制財政風險，而降低財政赤字和控制財政風險的行為必然會導致各個國家財政政策調整的過程。白海娜曾對財政機會主義行為進行過詳盡的描述和分析。她認為當政府在短期內面臨財政赤字和政治壓力的環境時，政策制定者往往更偏好一些預算外的政策，即政府可能對帶來了更多財政風險但是要求較少的即時融資的預算外政策情有獨鐘。財政機會主義定義為“過度積累或有財政風險的偏好”（二）財政機會主義的根源和作用領域 在財政機會主義行為產生根源問題的研究上，現有的文獻主

11、要是集中在兩個領域：一是收付實現制的財政預算制度，這是財政機會主義行為得以依存的制度基礎，也可以視為決定財政機會主義行為的內生因素。二是外在的財政約束，這是財政機會主義行為的外生誘發因素。財政機會主義行為的主要作用領域是：（1）財政機會主義最主要的作用領域是金融部門政府可以把金融部門作為一種推進政府各項日程的便捷工具和渠道，這不會增加預算內的財政負擔。，（2）政府利用國有企業提供一些準財政性質的項目和服務，這也是財政機會主義的一種依存手段。（3）公共養老金和衛生健康體系是另外一種普遍且可預測的財政風險源泉。（4）由于中央政府往往為地方政府的債務和責任提供隱性擔保，因此地方政府也同樣具有財政機會

12、主義和轉移風險的傾向。（5）有些國家的基礎設施產業私有化進程中也經常會包含有財政機會主義的因素。三、政府或有負債形成的客觀必然性或有負債的產生在客觀上首先是由于政府承擔的一項政治經濟職能穩定。對于發展中國家而言，或有負債的產生還有一個原因發展。而對轉軌國家而言，政府或有負債的產生除了穩定和發展兩個因素外，還有一個因素，這就是在從計劃經濟向市場經濟過渡中，國有企業改革積累了大量的體制轉軌成本，形成了政府的或有負債。第四節 中國政府或有負債一、中央政府的或有負債我們根據政府或有負債的概念與特征，概略性地列出了中國中央政府的債務矩陣，見表113。債務直接負債或有負債顯性負債1國債2政府主權外債3借款

13、1政府擔保的外債2政府擔保的國內債務（公共部門發行的債券、國債投資配套資金等）3政策性銀行和擔保公司的不良資產4資產管理公司的不良資產5國有糧棉流通企業的虧損掛賬隱性負債1隱性負債1政府的社會保障計劃2公共項目未來的支出3國債投資項目資金缺口1國有銀行不良資產2為深化國有銀行改革而需要繼續付出的成本，如對國有銀行改制的注資等3國有企業未彌補的虧損4政府未擔保的外債（金融機構、國內企業等）5對地方政府財政危機的救助表113中央政府的債務矩陣對表113所列示的中央政府主要或有負債的主要事項進行分析。1中央政府債務擔保。2為進一步深化國有銀行改革而需要繼續付出的成本。3為國有企業改革所支付的一些相關

14、成本。4政府未擔保的外債。5地方政府發生財政危機時的救助需求。二、地方政府的或有負債表114是借鑒債務風險矩陣，參考財政部統一制定的地方債務統計項目，結合一些學者的調研資料，對中國目前地方政府的各種負債所作的歸類。這些債務有地方政府直接舉借的債務，也有地方政府行為引致的債務，還有地方政府承擔的社會性債務，而后兩者正是地方政府的隱性和或有負債。下面就對地方政府主要的負債事項做一說明。債務直接負債或有負債顯性負債1政府的主權外債2國債轉貸資金3從中央借的專項借款4向國內金融組織、單位和個人的借款5各種拖欠 其中：拖欠工資和離退休費 拖欠工程款 拖欠上級財政周轉轉金1政府擔保的外債2政府擔保的國內債

15、務3國債轉貸配套資金4政府部門金融機構不良資產5社會保障資金收支缺口6糧食企業經營性虧損掛賬隱性負債1地方公共項目未來的支出其中：教育支出欠賬 改善基礎設施的欠賬2政府的社會保障計劃3地方財政承擔的糧食企業虧損補貼掛賬1為國有企業改革所支付的一些相關成本2未根據國家有關規定提供擔保或允諾承擔償還責任的債務3政策性投融資公司的呆壞賬損失4政府直接干預下形成的國有企業、國有政策性投融資機構債務5地方金融機構的不良資產及支付缺口6對下級政府財政危機的救助表114地方政府的債務矩陣1地方政府的債務擔保。2社會保障計劃及資金收支缺口。3糧食企業虧損掛賬。4國企改革的相關成本、下級財政發生財政危機時的救助

16、。5未根據國家有關規定超越權限提供擔保。6地方政策性投融資公司呆壞賬損失和投資損失。7政府直接干預下形成的國有企業、國有政策性投融資機構債務。8地方金融機構的不良資產及支付缺口。三、中國政府或有負債的特點（一）地方政府或有負債的規模特征： 1透明度低 2數額龐大 3項目眾多 4涉及面廣 5轉化率高（二）地方政府或有負債的結構特征1不同級次的政府債務差異較大。2不同地區的政府債務構成不盡相同。四、中國政府或有負債的成因（一）財政體制因素首先，政府間事權與支出職責劃分的不明晰和不對稱是導致地方政府債務負擔加劇的重要因素之一。其次，地方政府財政收入的主要來源不足，難以滿足履行支出職責的需要，這是導致

17、地方政府債務增加的又一重要因素。最后，均等化轉移支付制度的實施規模偏小，這是造成部分欠發達地區政府債務負擔加重的重要因素之一。此外，由于預算法明確規定地方財政不準發行公債，這使得地方政府的融資渠道非常狹窄。（二）經濟發展因素地方政府大規模的直接和或有負債與中國加速工業化和城市化發展的巨大資金需求缺口有著重要關系。與成熟市場經濟國家相比，許多在西方可以通過市場解決的事務，在中國還需要由政府來推動，通過大量增加公共基礎設施投入來引導競爭性領域投資的高增長。（三）債務管理因素1 風險意識淡薄。2 缺乏一種靈敏的、有效地反映和控制債務風險的預算約束機制。3 沒有一套對財政風險進行確認、量化、評估、報告

18、和信息披露的制度，難以盡早鑒別和有效防范財政運行中的各種風險。最后，政府債務管理體制存在問題。五、防范和化解政府或有負債風險的對策（一）轉變政府的經濟職能，減輕財政債務融資壓力在處理政府與市場的關系中要堅持：凡是市場能夠辦好的事情，政府就要堅決地退出來，政府應集中精力解決那些市場辦不了、市場不愿辦和市場辦不好的事情。在市場經濟條件下，要按照科學發展觀和公共財政的要求，把各級政府的活動范圍調整到提供公共服務上來。（二）完善分稅制財政體制，增強地方政府的償債能力1明晰政府間事權劃分，分清償債責任2完善地方稅收體系，培植地方穩定財源3完善轉移支付制度，提高均等化轉移支付的比重（三）加強政府債務管理，建立防范和化解或有債務風險的制度體系1健全政府債務的統計體系，形成基礎數據庫2適時披露政府債務信息，增強財