1、環(huán)境問題的制度根源與對策 內容摘要：本文通過新制度主義的進路分析指出，環(huán)境問題的根 源在于制度的失敗，即市場失靈和政府失敗；環(huán)境問題的出路在于在 可持續(xù)發(fā)展思想的指導下進行制度創(chuàng)新，構建綠色市場機制與可持續(xù) 的政府政策。關鍵詞：環(huán)境問題，制度失敗，制度創(chuàng)新一、環(huán)境問題與制度（一）制度的重要性 兒時尚未走四方的我，對祖國大好河山的最初認識是來自李白那 壯麗的詩篇。尤其是那句氣勢磅礴的“黃河之水天上來，奔流到海不 復回，”每每讀及總有一種難以言說的激動。但當我親臨黃河古老的 堤岸，看到的卻只是一條緩緩流淌的隘窄水帶，心頭不禁涌起了一種 莫名的愁悵，就像一個浪跡天涯的游子終歸故鄉(xiāng)，而昔日的田園已是

2、一片荒涼。我想如果李白復生，一定會比我更加憂傷，那曾給他激蕩 詩情的壯美山川如今已被踐踏得滿目瘡痍。他最衷愛的黃河斷流了， 曾給他無限遐想的瀑布消失了，山禿了，水臭了，天灰了，還有酸 雨，荒漠化，溫室效應，臭氧層破壞等層出不窮的環(huán)境問題，正一步 步將我們曾美麗的家園變成墳墓。更可悲的是，這種威脅不是來自人 類的敵對勢力，也不是來自自然條件的自然轉變，而是來自我們自 己，來自我們自己的狂妄與無知。痛定思痛，廣大有識之士做為社會 的良知開始嘗試拷問人類那貪婪的靈魂，試圖找出環(huán)境問題 1 的根源 并糾正之。伴隨著人們的努力，環(huán)境問題的眾多病因被逐漸地發(fā)現(xiàn)， 有政治因素、經濟因素、技術因素、倫理因素、

3、歷史因素等等。這些 因素無疑都是存在的，它們的發(fā)現(xiàn)對“治療”環(huán)境問題也起到了很大 的作用。但本文認為這些病因都不是主要的，因為現(xiàn)代法治社會是 “通過法律控制的社會”，這些因素對人們的行為只有有限的影響， 起決定性作用的是國家制定的法律制度。環(huán)境問題之所以產生，源于 人們不合理的生產和消費行為，而人的不合理行為之所以產生，根源 于我們的制度沒有很好地履行其規(guī)范人類行為之職責。因此，本文認 為，環(huán)境問題的根源在于制度 2 的失敗。法律制度之所以重要，并成為現(xiàn)代社會的最主要控制工具，在于 制度首要的并且始終具備的一項功能：即“塑造人們的思維與行為方 式，提供并在某種程度上創(chuàng)造和擴散信息，”促成“社會

4、共識或一般 性的認識基礎，減少了不確定性和風險，幫助人們估計其他人可能的 行為進而矯正自己的行為。” 3 制度通過提供與行為有關的信息來塑 造人們的行為，一種好的制度應勸人行善，抑人為惡；一種壞的制度 效果可能恰恰相反，會使好人做不成好事，讓壞人為所欲為。在一個 社會中，當人們的行為普遍偏頗乃至錯誤時，我們首先應追問的是這 個社會的制度是否為人們的行為提供了適當?shù)募钆c正確的引導，而 不應去追問行為人的道德倫理水平或政治經濟狀況等因素。沒有不合 理的行為，只有不合理的制度。對于當今層出不窮的環(huán)境問題也一 樣，我們不應只停留在研究造成環(huán)境問題的政治、經濟、技術、習 俗，倫理等因素，而應著重研究我

5、們的制度是否為人們的環(huán)境行為提 供了適當?shù)募罴罢_的引導。而問題恰恰在于此，我們的制度沒有 為人們的行為提供有利于環(huán)境的激勵，反而在很大程度上助長了危害 環(huán)境的行為。這正是我國環(huán)境問題愈演愈烈的根本原因，本文將嘗試 著從制度的角度來找尋我國環(huán)境問題的根源及其對策。（二）環(huán)境的外部性與制度外部性是經濟學中一個重要而常用的概念，但人們在闡述和使用 這一概念時常常忽略其制度內涵。事實上外部性與制度的關系非常密 切，不僅外部性本身是現(xiàn)有制度安排下的結果，更重要的是外部性還 指引著制度變遷的正確方向。在考慮了制度因素之后，我們可以這樣 表述外部性的含義，即指在現(xiàn)有的制度安排之下有些成本或收益對于 決策

6、單位是外在的一種事實。外部性有正外部性與負外部性之分，正 外部性指存在外在收益的情況，負外部性指存在外在成本的情況。由 于決策單位在做出行為決策時，總是基于自身利益的考量，而在有外 部性時，決策單位的利益與社會利益之間出現(xiàn)了偏差，其結果必將是 社會利益的損失。這些損失常被稱為“外部利潤”，即在現(xiàn)有的制度 安排狀態(tài)給定的情況下社會所無法獲得的那部分利潤。 4 外部利潤不 僅來源于外部性，交易費用、規(guī)模經濟等也是外部利潤眾多源泉中比 較重要的來源。外部利潤是社會進行制度創(chuàng)新的動力，制度創(chuàng)新的目 的就是盡可能地將這些外部利潤內部化，以增加社會總體福利。環(huán)境問題之所以產生并愈演愈烈，其根本的制度原因就

7、在于在現(xiàn) 有的制度安排下環(huán)境存在著強烈的外部性。環(huán)境污染與破壞具有很強 的負外部性，污染者及破壞者所承擔的成本遠小于社會承擔的成本， 僅受自身成本約束的污染者及破壞者終將會使環(huán)境污染與破壞超出社 會最優(yōu)量，即超過環(huán)境的耐受值。而環(huán)境保護則具有很強的正外部 性，保護者所獲得的利益小于社會的收益，僅受自身利益激勵的保護 者不會有足夠的動力去提供社會所需要的環(huán)境保護。如是在環(huán)境污染 與破壞泛濫，環(huán)境保護嚴重不足的情況下，不出現(xiàn)環(huán)境問題倒是怪事 了。在環(huán)境問題上，我們的制度最根本的失敗就在于沒有將這些外部 性合理地內部化。當制度將這些外部性合理內部化之后，決策單位的 私人收益率將等于社會收益率，進而其

8、行為必將與社會利益一致，諸 如環(huán)境污染及破壞等與社會利益相背的行為將受到控制，環(huán)境問題也 將逐漸被解決。本文將主要遵循這一進路來展開分析。但這不是本文 的唯一分析進路，制度在降低交易成本方面的作用與它將外部性內部 化的作用同等的重要，關于交易成本的分析也是本文的分析進路之 一。另外，關于制度效率的分析也是本文的分析進路之一，這里的制 度效率有兩種含義：一是制度本身的運行效率；二是制度對社會經濟 活動效率的影響。這三種進路的統(tǒng)一之處在于它們都是關于外部利潤 及其內部化的討論。本文將通過上述進路分析我國主要現(xiàn)行制度在環(huán) 境問題上的失敗之處，并就相應的制度創(chuàng)新提出本文的建議。二、失靈的市場 - 環(huán)境

9、問題制度根源之一在傳統(tǒng)的經濟學中，市場僅被看作是經濟人基于個人理性追逐自 身利益最大化的交易場所，對市場的研究也大都停留在對經濟人個體 的行為分析，而很少涉及市場制度安排對經濟人行為的塑造作用。但 從制度的觀念來看，市場是一套社會制度。市場的建立和良性發(fā)展需 要豐富的制度基礎，“包括法律與秩序、一種穩(wěn)定的貨幣、財產法與 財產權利合同法、支配交換的法律、公共品的提供，人力資本的提供 和控制、風險的分擔等等。” 5 這些制度決定著交易成本的高低、利 益及風險的分配，聚集成對人們的制度約束，這種約束與傳統(tǒng)經濟學 中的標準約束（預算約束、成本約束等）一起規(guī)定著人們面對的選擇 集和可能做出的決策。因此，

10、在研究市場在環(huán)境問題上的異化及失靈 時，我們不應僅僅停留在對經濟人的譴責上，而應著重審視我們的市 場制度安排本身是否為人們提供了適當?shù)募睢＃ㄒ唬┊a權的模糊與殘缺產權是指“由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互 認可的行為關系。” 6 是市場制度的核心及靈魂，其重要性在于事實 上它們能幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期，從而塑 造一個人的行為。產權要有效地發(fā)揮作用的前提，其必須是確定的和 完整的。但是要精確描述產權的完整意義是不可能的，不過，“一個 有用的方式是考慮權約束的兩個重要成份：排他性和可讓渡 性。”“排他性是指決定誰在一個特定的方式下使用一種稀缺資源的 權利”。可讓

11、渡性則是指將產權再度安排給其他人的權利。 7 排他性 給人們提供了自我效用最大化的激勵，可讓渡性則使得將產權配置到 最有價值的地方成為可能。任何的模糊及殘缺都會導致產權的削弱， “會影響所有者對他所投入的使用的預期，也會影響資產對所有者及 其他人的價值，以及作為其結果的交易形成”， 8 從而影響整個社會 的資源配置效率。但反觀我國的資源產權制度與環(huán)境產權制度，卻到 處充斥著模糊與殘缺。我國自然資源產權制度現(xiàn)狀。我國的自然資源產權制度創(chuàng)設于 80 年代，當時我國經濟體制仍處于計劃經濟的羈絆之下，作為那個時代 的自然資源法律也僅僅是對計劃經濟時代對自然資源行政化管理的法 制化而已。在建設社會主義市

12、場經濟的今天，使得大部分自然資源法 律處在一種尷尬境地，在產權的排他性與可讓渡性暴露出了一些嚴重 的缺陷。（ 1）資源產權的作排他性。根據(jù)我國憲法及自然資源法律的 規(guī)定，所有自然資源均歸國家及集體所有。以理論上講，這種公有產 權也具有排他性。但由于缺乏具體的資源產權主體代表，在制度上沒 有明確中央政府、地方政府、部門以及所在地居民的權利義務，因 此，在實際上國家和集體的所有權已被部門所有、地方所有、社會所 有和個人所有這樣一種非正規(guī)的資源所有權體系所取代。 9 結果形成 了眾多資源利用利益分配上的矛盾，從而導致各種開發(fā)者，包括部 門、地方、團體及個人，為爭奪資源開發(fā)權益而不顧自然資源的持續(xù) 利

13、用的掠奪式開發(fā)局面，導致了嚴重的資源浪費及生態(tài)破壞。（2）在資源產權的可讓渡性方面我國的自然資源法也是弊端多 多。由于資源的公有性及所有權與使用權的分離，資源使用權的初次 分配掌握在各類資源的行政管理部門手中，成了行政權的附庸，喪失 了產權應有的經濟激勵作用，淪為資源行政部門設租和尋租的工具， 嚴重扭曲了資源的配置。我國的資源使用權大多被限制或禁止流轉， 從而封鎖了一條通向資源有效利用的道路。少數(shù)可以讓渡的產權（如 土地使用權、探礦權、采礦權）又由于缺乏相應的保障措施及不合理 的價格體系，而導致了資源的濫用和過度開采，引發(fā)了眾多的生態(tài)問 題。我國的環(huán)境產權狀況。隨著經濟的高度發(fā)展及人的經濟價值

14、的提 高，環(huán)境的凈化能力及優(yōu)美的環(huán)境已成了一種稀缺的資源，需要相應 的產權制度來約束和引導人們的相關行為，以促進環(huán)境資源的有效利 用。但我國至今還沒有國家一級的環(huán)境產權立法。環(huán)境在我國是一種 共有物，任何人都可以任意地取用，不具有排他性。在人們貪婪的逐 利心理的驅使下，出現(xiàn)了環(huán)境版的“公地悲劇”，環(huán)境為短視的人類 所踐踏，藍天白云，碧水青山，逐漸淡出人們的視線。（二）價格的 扭曲1、價格的作用及運作機理 價格是因產權的可讓渡性而產生的反映資源交易價值的經濟尺 度。價格以價值為基礎，但其一經產生便具備了其獨特的作用及運作 機理。具作用主要在于資源配置功能。價格的資源配置功能是指價格 以其所攜帶的

15、信息引導人們合理利用資源，進而達到資源的優(yōu)化配 置，這是價格最重要的作用。在資源及環(huán)境有限而不能充分滿足經濟 活動需要的條件下，為了有效地開發(fā)、利用及保護，有必要對資源及 環(huán)境進行合理的定價。顯然，要使資源達到優(yōu)化配置，價格必須充分 反映資源的價值。那么，價格是怎樣反映價值的呢？這便涉及到價格 的運作機理。在傳統(tǒng)的理論中，價格僅被視為供求關系的作用結果。 “但是更重要的是，供求作用是通過制度來媒介的，因此，選擇正 確的價格以減少稀缺或實現(xiàn)其他一些目標，其實質是選擇正確的 制度。換言之，矯正價格不僅是個調控問題，而且是個制度問 題，即是如何建立一套規(guī)則和權利以支配個人選擇過程，以及在一個 不斷變

16、化的、交互作用的世界中決定每個人可以做些什么的問 題。” 10 市場經濟越不發(fā)達，制度越不完善，價格就越容易扭曲。2、我國現(xiàn)在的價格格局及其危害 我國目前的價格格局可以這樣加以概括：“產品高價，資源低 價，環(huán)境無價”。這樣的概括或許不夠精確也不夠全面，但它的精煉 與形象性遠遠勝過那些繁雜的描述。事實已經證明這種價格格局是不 合理的。這種不合理的價格格局很大程度上是現(xiàn)行制度安排的結果， 產權的模糊及后面將論及的市場的缺位都難辭其咎，但此處則主要論 述一些更直接的原因。（ 1）資源低價的原因。價格的基礎是價值，要 為自然資源確定恰當?shù)膬r格，必須認清其價值構成。在論證資源及環(huán) 境的價值時，效用價值論

17、顯然更具解釋能力。價值源于對人的有用 性，正是資源及環(huán)境對人的有用性決定了其價值的存在。資源在人類 社會中以兩種方式發(fā)生著作用，一是作為直接的生產資料，二是維系 人類活動的必要外部條件 - 環(huán)境的構成要素。 11 故資源的價值包括兩 部分，即經濟價值和生態(tài)價值。作為以價值為基礎的價格必須全面反 映資源的這兩部分價值，才能使自然資源的配置達到帕累托最優(yōu)狀 態(tài)。自然資源的經濟價值包括兩個部分，一是自然資源自身的經濟價 值，二是自然資源的開采成本。而我國的價格制度是在勞動價值論的 指導下制定的，只承認自然資源的開發(fā)、利用成本，不承認自然資源 天然的自身經濟價值及生態(tài)價值。這是我國資源低價的最直接原因

18、。（2）排污收費制的局限。按勞動價值論環(huán)境是無價的，但由于排 污收費制的存在，客觀上我國的環(huán)境具有了一定的價格。但是，排污 收費制創(chuàng)設的初衷并不是出于對環(huán)境生態(tài)價值的承認，而是為了補償 治污資金的需要。同時，盡管排污收費制度對污染防治工作做出了巨 大的貢獻，但其眾多的局限仍是我們所不能忽視的。首先，排污收費 實行的是欠量的環(huán)境補償形式，無法將外部性完全內在化。其次，排 污費實行補助原則，環(huán)保部門征收后的排污費的 80%要返回原企業(yè)治理 污染，但由于沒有相應的約束機制，排污費被挪作他用的問題時有發(fā) 生。最后，造成污染的原因有生產方面的，也有消費方面的，而排污 收費制忽視了消費活動對環(huán)境的污染。

19、12 綜上所述，無論是資源的 價格還是環(huán)境的價格都大的低于應達到的水平，無法將外部性完全內 在化，使價格這一社會財富配置導航器偏離了其正確的方向。再加之 資源及環(huán)境的核算制度尚未建立，為了追求短期經濟增長，人們加速 把資源儲備轉化為大量有價的產品以求產值的增加，加速環(huán)境的污染 以求經濟的增長，而在國民經濟總值核算中卻沒有一個補償資源耗損 及環(huán)境污染的項目。這一切都大大加劇了資源的浪費，生態(tài)的破壞及 環(huán)境的污染。（三）市場的不缺位由于產權的模糊及價格的扭曲，注定了資源及環(huán)境市場難以發(fā)育 起來或根本不存在。如生態(tài)功能在流域上、中、下游中的合理配置市 場缺乏，自然資源市場雖然存在卻很不發(fā)達，交易規(guī)則

20、很不健全，交 易費用高昂。難以達到合理配置資源的效果。從廣義上來講，前面所 述的產權制度及價格制度也屬而完善的市場是資源達到優(yōu)化配置的最 佳場所，市場的缺位必將損害資源的配置效率，市場制度的范疇，只 是為了討論的方便才將它們單列出來，這里所討論的市場僅限于其交 易規(guī)則、中介制度及監(jiān)管制度等。模糊的產權限制了交易規(guī)則等制度 的完善，而不完善的交易規(guī)則又加劇了價格的扭曲，進而導致了資源 配置的劣化。由此可見，市場的完善是一個系統(tǒng)的工程。三、失敗的政府 - 環(huán)境問題的另一種制度根源一個市場，無論它有多么地完善，其功能總是有限的，既使我們 前文所述的那些問題都得到了很好地解決，我們也決不可指望僅靠市

21、場去解決環(huán)境問題。當市場不能或不能有效地發(fā)揮作用時，政府便需 伸出其“有形之手”與市場之“無形之手”合力促進社會整體福利的 最大化。但政府與市場的聯(lián)姻僅是實現(xiàn)社會福利最大化的必要條件， 而非充分條件。在環(huán)境問題的處理上也同樣。由于其特殊的偏好及有 限理性，政府的干預有時未必能有效遏制環(huán)境的污染與破壞，甚至有 時會適得其反，這種狀況常被稱為政府失敗。就環(huán)境問題而言，政府 的失敗主要表現(xiàn)在以下幾個方面。（一）政府環(huán)境制度的失敗 政府環(huán)境制度的失敗主要表現(xiàn)為以下四點：1、重污染防治，輕生態(tài)保護。與污染防治法規(guī)的紛繁復雜相反， 生態(tài)保護方面的法規(guī)寥寥無幾，且很少得到認真地執(zhí)行。環(huán)境污染由 于就發(fā)生在我

22、們的身邊，比較受民眾及政府的重視。生態(tài)破壞則由于 遠離人們的生活而被忽視。事實上由于生態(tài)破壞在時間上的深遠性、 空間上的廣廷性以及后果的綜合性、不可逆性，其危害要比環(huán)境污染 嚴重、深遠的多。對生態(tài)保護的忽視將造成難以挽回的損失。2、重點源治理，輕區(qū)域治理。這是我國環(huán)保政策的另一個失敗之 處，它忽視了自然界中物物相關性及環(huán)境的整體性，將各環(huán)境要素看 作是孤立的，違背了自然界的規(guī)律，屬頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的盲目短 視之舉，導致我國環(huán)保工作出現(xiàn)防不勝防的局面。同時，這一政策在 具體執(zhí)行中極易導致環(huán)境保護的“囚犯困境”，引發(fā)各治理主體之間 的不合作。原因是環(huán)境具有強烈的外部性，環(huán)境污染與破壞的成本很 容

23、易轉移，也即其消極影響只是部分在當前由當?shù)爻惺埽邢喈斨?要的部分或轉移給其他地區(qū)，或轉移給未來社會。長江流域的生態(tài)破 壞和淮河流域的環(huán)境污染，便是這一政策之失敗的鮮活例證。3、重濃度控制，輕總量控制。這是一種失敗的污染控制政策，它 忽視了環(huán)境容量的有限性，造成資源的浪費和破壞，忽視了污染程度 是由污染物總量決定的這一事實，忽視了污染的積累效應。結果非但 沒有有效地控制污染的擴散，反而造成了污染狀況的惡化。4、重末端控制，輕全過程控制。末端控制是一種污染控制戰(zhàn)略， 因其將控制的重點放在污染物產生后的排放限制或廢物產生后的處置 方面而名之。 13 在此，我們將末端控制作擴大解釋，使其涵蓋類似

24、的生態(tài)保護策略。我國雖在法律上確立了預防為主原則，規(guī)定了環(huán)境 影響評價、三同時等一些預防性制度，但這些制度都不甚完善，且缺 乏必要的支持系統(tǒng)，淪為軟約束性制度。而直接體現(xiàn)末端控制的一些 制度卻有良好的執(zhí)法依據(jù)和實施基礎，具有很強的約束力，這種立法 狀況充分表明了立法者的末端控制思維模式。 14 末端控制戰(zhàn)略的實 施，雖然對改善環(huán)境發(fā)揮過并且將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用，但經過多年 的實踐，也暴露出了一系列弊端。末端控制模式與工業(yè)生產及資源開 發(fā)過程相割裂，只是對經濟活動的不良后果作被動式的處理，這種處 理又往往不能從根本上消除污染及生態(tài)破壞，且一般處理設施投資較 大，運行費用高，造成了資源的額外浪費，

25、同時對生產及開發(fā)過程之 外環(huán)境危害考慮不周，更重要的是對環(huán)境污染與破壞對整個生態(tài)系統(tǒng) 可能產生的長期的積累性的不可逆的潛在影響估計不足。基于此，我 們有必要改革這種環(huán)保戰(zhàn)略。（二）相關政府政策的失敗 政府的各種政策之間絕不是孤立的，而是相互影響和制約的，相 關政策的失敗，會影響環(huán)境政策的效率，使其難以達到預期目的。因 此，相關政府政策也應引起我們的注意。1、主體制度不健全。決策主體的行為總是為其利益所引導，沒有 利益的激勵就不會有行為的積極性。我國現(xiàn)行主體制度的缺陷恰恰在 于經濟利益的軟約束，即許多國有企業(yè)尚未成為真正的利益主體。盡 管我國的國企改革已取得了很大進展，但仍有眾多的企業(yè)難以真正地

26、 自負盈虧，資源開發(fā)領域內的國企尤為突出。為了使企業(yè)的行為符合 環(huán)境保護的目標，政府常采取一些經濟調節(jié)措施，包括鼓勵性的措施 （如給予各種優(yōu)惠和補貼）和限制性的措施（如征收較高的稅費，處 以罰款）。要使這些措施生效的前提條件便是企業(yè)成為真正的利益主 體，即企業(yè)能根據(jù)自己的利益所在來適應政府經濟調節(jié)措施實行后所 發(fā)生的供求狀況的變化和利潤率的變化，相應地進行資源配置和使用 方式的調整。而當企業(yè)不自負盈虧時，對這些措施的反映必定是遲鈍 乃至麻木的。正如有人評論的那樣，“企業(yè)不負盈虧，奈何以罰款懼 之！” 2、中介制度的缺乏。我國的環(huán)境政策總體而言是行政主導型 的，忽視了市場及社會中間層（即中介組織

27、）的作用。這種狀況不僅 滋生了腐敗，而且造成了環(huán)境政策運行的低效率。為了提高環(huán)境政策 的效率，發(fā)達的中介組織是必不可少的，環(huán)保政策執(zhí)行的比較好的發(fā) 達國家都有完善的中介制度，這恰是我所缺乏的。3、社會保障制度的不健全。一國中眾多的社會發(fā)展目標之間難免 會發(fā)生沖突，有時乃至會引起社會的動蕩，而社會保障制度則是緩解 這些沖突的社會安全閥。環(huán)境保護的目標與其他社會發(fā)展目標之間難 免會發(fā)生矛盾，在沒有良好的社會保障制度的情況下，環(huán)保目標往往 會被犧牲。一些污染嚴重的企業(yè)之所以無法關閉（或破產），原因之 一就在于我國社會保障制度不健全，待業(yè)人員的增加將影響社會的穩(wěn) 定。四、制度失敗的總結與反思（一）關于

28、制度失敗的總結 通過前面的分析，對我國環(huán)境制度可以總結出如下兩個特征： 1、過分強調行政機制的作用，忽視市場及社會的力量 現(xiàn)行環(huán)境制度帶有計劃經濟時代政府萬能觀念的濃重印跡，過分 強調行政強制機制的作用，懷疑并忽視了市場及社會的力量。“在污 染防治立法領域，基本原則和制度都是建立在行政管制的基礎上，即 使是經濟刺激措施也是依賴行政實施，具有行政制度的性質。環(huán)境保 護的產業(yè)化和環(huán)境資源產權只是處在研究階段，尚未形成制度性安 排。資源立法領域也是貫穿著行政主導的思想，法律規(guī)范的安排與實 施都是圍繞著政府供給與行政分配進行，市場供給沒有進入法律制度 規(guī)定中。” 15 這種制度安排的運行成本高昂，效率

29、低下，難以達到 其預期的目標。2、個體化責任突出，社會化責任強調不足 我國的環(huán)境責任從最初的“誰污染，誰治理”到今天的“污染者 付費，利用者補償，開發(fā)者養(yǎng)護、破壞者恢復”，盡管有了很大進 步，但只是沿著個體化責任的發(fā)展。以點源控制，濃度控制，末端控 制為特征的制度都是基于個體化責任而創(chuàng)設的，本來可以在更廣范圍 內適用的限期治理制度，環(huán)境影響評價制度等也僅被限于個體化責任 的范圍。然而，環(huán)境的公共物品特征要求在強調個體化責任的同時， 將環(huán)境責任社會化。我國反映社會化責任的區(qū)域控制、總量控制等制 度卻很不完善且未得到認真地實施，使環(huán)境的外部性未得到有效地分 配，造成了環(huán)境問題治不勝治、防不勝防的局

30、面。根據(jù)前面的兩點小結以及此前的論述，我們可以這樣概括我國環(huán) 境政策之失敗：在現(xiàn)行制度安排下存在著（ 1）外部性（ 2）高昂的交 易成本（ 3）制度的低效率。這些同時也是“外部利潤”的源泉，是進 行制度創(chuàng)新的動力。（二）關于制度失敗的反思 導致制度失敗的原因有很多，比較重要的有“統(tǒng)治者的偏好和有 界理性，意識形態(tài)剛性，官僚政治，集團利益的沖突和社會科學知識 的局限性。” 16 但本文認為，在這些具體的原因背后還有更深刻的 思想根源。環(huán)境制度失敗的思想根源在于狹隘的經濟增長主義。“以 經濟建設為中心”這一我國新時期的基本路線做為對“以階級斗爭為 綱”的反動無疑是正確。但我們的政府政策及政府官員卻

31、將其做了狹 隘而僻頗的理解，將經濟建設與環(huán)境保護對立起來，并以此來否認環(huán) 境保護的重要性，而沒有認識到環(huán)境與經濟發(fā)展是息息相關、相輔相 成的。經濟增長中很大一部分是靠消耗自然資源的“本全”，靠損害 人類的全面的可持續(xù)發(fā)展為代價而取得并維持。我們之所以對制度失敗的思想根源進行反思，原因在于思想（制 度學派文獻一般稱為意識形態(tài)）具有重要的制度性作用。主要表現(xiàn)在 其具有確認現(xiàn)行制度結構或制度變遷的合乎義理性的功能，能減少消 費虔誠的影子價格，淡化機會主義行為，減少“搭便車”問題的困 擾，從而降低維持現(xiàn)行制度或進行制度變遷的成本。 17 一種正確的 指導思想可以較好地克服前文所述的制度失敗的諸種原因，

32、增強人們 對制度變遷的認同感，將制度變遷的成本降到盡可能低的程度。這一 重任現(xiàn)在只有可持續(xù)發(fā)展思想可以擔當，其理應成為我國環(huán)境法律制 度的持導性思想。關于可持續(xù)發(fā)展的含義，人們常采用 1987 年世界環(huán)境與發(fā)展委員 會（WCED提出的一份綱領性文件我們共同的未來中的定義，即 “既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的 發(fā)展。”但這只是一個非常一般性的定義，實際上只是為環(huán)境與發(fā)展 的統(tǒng)一提供了一個基本框架。具體而言，可持續(xù)發(fā)展要求我們在處理 發(fā)展問題時應遵循以下三項原則：第一，可持續(xù)性，即使人類社會發(fā) 展具有一種長久維持的過程及狀態(tài)，是可持續(xù)發(fā)展的核心原則。這一 原則一般被描述

33、為生態(tài)持續(xù)性、經濟持續(xù)性和社會持續(xù)性三個方面。 第二，公平性，即強調人類需求和欲望的滿足是發(fā)展的主要目標，應 給所有人平等的機會，實現(xiàn)他們過較好生活的愿望。這里的公平具有 兩層含義：即同代人之間的橫向公平及代際之間的縱向公平。第三， 系統(tǒng)性原則，即把人類及其賴以生存的地球看成一個以人為中心，以 自然環(huán)境為基礎的系統(tǒng)，系統(tǒng)內自然、經濟、社會和政治因素是相互 聯(lián)系的。系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展有賴于人口的控制能力，資源的承載能 力，環(huán)境的自凈能力，經濟的增長能力，社會的需求能力，管理的調 控能力的提高，以及各種能力建設的相互協(xié)調。 18 可持續(xù)發(fā)展的核 心思想可以概括為：健康的經濟發(fā)展，應建立在生態(tài)可持續(xù)能

34、力、社 會公正和人民積極參與自身發(fā)展決策的基礎之上；可持續(xù)發(fā)展所追求 的目標是，既使人類的各種需要得到滿足，個人得到充分發(fā)展，又要 保護資源和生態(tài)環(huán)境，不對后代人的生存和發(fā)展構成威脅；衡量可持 續(xù)發(fā)展主要有經濟、環(huán)境和社會三方面的指標，缺一不可。 19 這是 一種新的發(fā)展觀，是對單純追求經濟增長的“經濟增長癖”的否定， 能使經濟沿著健康的軌道長期持續(xù)地發(fā)展。下面我們將提出的對環(huán)境 制度創(chuàng)新的具體建議，便是以可持續(xù)發(fā)展為指導性思想的。在完善行 政機制的同時，突出和強調市場及社會的作用；在強調個體化責任的 同時，完善環(huán)境責任的社會化。通過這些措施將外部性內部化，降低 交易成本，提高制度效率，將外部

35、利潤內部化，促進環(huán)境問題的解決 及社會福利的增進。五、制度創(chuàng)新之一：構建綠色市場制度體系 我們所將構建的綠色市場制度體系，目的是在可持續(xù)發(fā)展思想的 指導下，以完善的產權制度、價格機制及交易規(guī)則，將環(huán)境的外部性 合理地內部化，降低交易成本，以使市場機制對人們的行為能形成合 理的激勵，引導人們合理地使用有限的資源及環(huán)境。一）強化產權約束我們構建綠色市場制度的第一步是強化產權約束，因為完善的產 權制度是市場良性運作的前提。如前文所述，完整的產權至少應具備 兩個重要的屬性：排他性和可讓渡性，下文將遵循這個思路對完善我 國的資源及環(huán)境產權提出相應的建議。首先，完善自然資源所有權的 排他性。我國的自然資源

36、所有權是公有的，由于體制的原因，這種所 有權不可能具有可讓渡性，但這一遺憾我們可以通過強化資源的使用 權來彌補。目前我國資源所有權的主要問題在于它的非排他性，即所 有者及其代理人之間的權責不明。我們所應努力的方向是明晰和強化 資源的所有者及其各級代理人之間的權利與義務，以使他們各司其 職，避免所有權主體的虛設。其次，完善資源使用權的初次分配。在 資源所有權不可讓渡的情況下，我們以資源使用權制度來彌補這一缺 憾，以打開通向資源有效配置之門。據(jù)科斯定理，在不考慮交易費用 及收入效應的情況下，只要可以自由交易，產權的初始分配并不影響 資源的配置效率。但我們所處的是一個資源交易管制較嚴，交易費用 高昂

37、的社會，產權的初始配置對資源的配置效率具有很大的影響，為 此，我們應盡快建立和完善資源使用權的初級配置市場，嚴格按市場 化運作，將資源產權從資源管理部門行政權的束縛中解放出來，恢復 其經濟激勵作用，以使資源達到優(yōu)化配置。再次，完善資源的使用權 制度。我國資源使用權制度的主要缺陷在于缺乏讓渡性，許多資源的 使用權是不可轉讓的，少數(shù)可讓的使用權又多有不得以謀利為目的等 限制，這顯然有違產權制度的創(chuàng)設初衷。產權創(chuàng)設的初衷是為了促進 物的有效利用及流轉，是“由物質存在及關于它們的使用所引起的人 們之間相互認可的行為關系”，而不是僅僅為了規(guī)定物的歸屬。使用 權作為用益物權更是為了物盡其用而設的，而物找到

38、其最佳位置的前 提便是產權的可讓渡性。為此，我們必須開放和完善資源的二級市 場，解除資源產權流轉的限制，讓資源在自由的市場上找尋自己的位 子。最后，盡快創(chuàng)設、完善環(huán)境產權制度。我們目前國家一級的環(huán)境 產權立法仍是一片空白，而環(huán)境的稀缺性越來越大，供需嚴重失衡， 急需相應的產權制度來引導人們的行為。環(huán)境產權主要有兩類，一是 環(huán)境容量的使用權，也即排污權，二是享受優(yōu)美環(huán)境的權利。我國雖 然普遍實行排污收費制度，卻沒有建立真正意義上的排污權制度，只 有少數(shù)地方，如上海用地方法規(guī)的形式確定了這種制度。排污權是與 總量控制、區(qū)域治理相聯(lián)系的一套制度，其表現(xiàn)形式一般是可轉讓的 排污許可證。同時，也應盡快從

39、法律上確認私人享受優(yōu)美環(huán)境的權 利，使環(huán)境保護工作具有深厚的民眾基礎及動力。權利是歷史發(fā)展的 產物，在優(yōu)美的環(huán)境日益稀缺的今天，基于人的尊嚴及福利之考慮， 對私人環(huán)境權的確認已屬必要。（二）矯正制度，為環(huán)境付費 如前文所述，資源及環(huán)境價格的扭曲主要是現(xiàn)行制度安排的結 果，因此，價格的矯正歸根結底是制度的矯正問題，也即通過制度創(chuàng) 新將外部性內在化，使資源及環(huán)境的價格等于其影子價格。 20 ？本 文認為，環(huán)境稅的創(chuàng)設將有助我們矯正目前嚴重扭曲的價格。所謂環(huán) 境稅，是指對一切開發(fā)、利用自然資源（環(huán)境要素）及環(huán)境的單位及 個人按其開發(fā)、利用程度征收的一種稅。大體分為兩類：即資源生態(tài) 稅和污染控制稅。（

40、 1）資源生態(tài)稅對自然資源價格的矯正作用。如前 所述，自然資源價值包括兩部分：即經濟價值和生態(tài)價值。經濟價值 相對于決策單位而言是內在化的，可以通過供求關系表現(xiàn)為價格，即 只要有完善的資源市場（后文將論及），自然資源的價格便可以充分 地反映其經濟價值。而生態(tài)價值相對決策單位而言則具有很強的外部 性，無法通過市場供求關系充分反映為價格，也就無法通過市場使自 然資源的生態(tài)價值得到補償。但要達到自然資源的優(yōu)化配置，其生態(tài) 價值必須得到充分的補償。這便要求我們通過市場之外的途徑補償自 然資源的生態(tài)價值，使其內在化。當然這種市場之外的途徑有很多， 但公開而公正的稅收手段理當是我們的首選。可以通過向一切開

41、發(fā)、 利用自然資源的單位及個人征收資源生態(tài)稅，使其生態(tài)價值內在化。 這里所講的資源生態(tài)稅并不等同于我國現(xiàn)行的資源稅。現(xiàn)行的資源稅 以自然資源的經濟價值為計稅依據(jù)，屬財產稅的范疇，其主要目的是 調節(jié)資源的級差收入，為資源開采企業(yè)之間展開公平競爭創(chuàng)造條件。 21 而資源生態(tài)稅則以資源的生態(tài)價值為計稅依據(jù)，目的是補償資源 開發(fā)、利用過程中生態(tài)價值的損失，為生態(tài)保護籌集資金。由于生態(tài) 價值難以確定，做為替代的方法，一般按生態(tài)的恢復成本確定資源生 態(tài)稅的征收額度。如是，在稅收及市場力量的共同作用下，自然資源 的經濟價值及生態(tài)價值將得到充分的補償，其配置效率將得到優(yōu)化。（2）污染控制稅對排污費的替代。針對

42、前文所述的排污收費制度 個體化責任的局限性，本文認為應以污染控制稅替代排污費，實現(xiàn)環(huán) 境責任的社會化。這樣做的優(yōu)點如下：首先，增加了財政收入，實現(xiàn) 環(huán)保資金的集中和更有效的利用；其次，同時具備約束和激勵的雙重 功能，能更有效地引導企業(yè)以有利環(huán)境的方式生產；最后，既可以涵 蓋生產活動，也可以涵蓋消費活動。所以，污染控制稅可以有效克服 排污費的局限，更好地為環(huán)境付費，將環(huán)境污染的外部性內部化。同 時，以稅收的形式為環(huán)境付費，也符合環(huán)境做為公共物品的屬性，稅 收其實就是民眾因享用政府提供的公共物品（如環(huán)境）而向國家支付 的對價。（三）完善交易規(guī)則及相應的制度 在建立了完善的產權制度及合理的價格機制之

43、后，交易規(guī)則及相 應制度的完善必然被提上日程，因為這些制度是產權制度和價格機制 有效發(fā)揮作用的前提。對于自然資源市場而言，其規(guī)范體系除了產權 和價格制度以外還應包括以下內容：關于交易主體及客體的規(guī)范，交 易規(guī)則，市場中介制度，關于市場管理組織的規(guī)范，監(jiān)管規(guī)范，國家 相關宏觀調控規(guī)范，法律責任及糾紛處理規(guī)范。 22 排污權交易體系 則應包括以下主要內容：1、技術要點：（1）福裕排放指標的儲備；（ 2）互補政策；（ 3）監(jiān)測方法； （ 4）交易價格的確立；（ 5）排污指標的時空折算。2、交易的主體及客體。3、交易原則：（1）總量控制原則（ 2）有償交易原則（ 3）分類交易原則。4、排污交易的類型。

44、5、交易的步驟及方法。6、交易管理。 23 這些制度的具體內容相當繁雜，限于篇幅這里 只是加以簡單地列舉，以提請對它們的注意。這些制度的完善將可以 降低交易費用并保障交易安全，保障產權制度與價格機制有效地發(fā)揮 作用，引導出優(yōu)化的資源配置。六、制度創(chuàng)新之二：確立可持續(xù)的政 府政策為了更好地解決環(huán)境問題，我們不僅需要綠色的市場制度，也需 要良好的可持續(xù)的政府政策，正是這兩者共同構成了對經濟人行為的 制度性約束，正是這些制度約束與傳統(tǒng)經濟學中的標準約束一起規(guī)定 著人們面對的選擇集和可能做出的決策。根據(jù)前文對政府失敗的論 述，我國建立可持續(xù)的環(huán)境政策，必須在可持續(xù)發(fā)展思想指導下實現(xiàn) 以下制度創(chuàng)新。（一

45、）環(huán)境制度的創(chuàng)新 為了創(chuàng)設可持續(xù)的環(huán)境制度，必須實現(xiàn)以下四個方面的轉變。1、由偏重污染防治，轉向全面環(huán)境保護。由于生態(tài)破壞的嚴重性 及深遠性，我們應變現(xiàn)在偏重污染防治的環(huán)境政策，轉向全面的環(huán)境 保護政策。在完善污染防治法的同時更要加強生態(tài)保護方面的法律， 尤其應加強自然資源法的生態(tài)化。改變目前自然資源法以資源權屬制 度為核心，以充分實現(xiàn)自然資源的經濟價值為目標的物權立法模式， 對自然資源的生態(tài)價值給予應有的關注，在自然資源法中嚴格貫徹自 然保護思想，將開發(fā)與保護統(tǒng)一起來。改變目前自然資源法分散立法 模式，制定一部綜合的資源法典，以便遵循生態(tài)規(guī)律對自然資源進行 統(tǒng)一的管理。2、由點源防治，到區(qū)域

46、綜合治理。區(qū)域控制著眼于區(qū)域系統(tǒng)整 體，從區(qū)域系統(tǒng)的整體目標出發(fā)，以區(qū)域環(huán)境容量及資源承載能力合 分析區(qū)域環(huán)境、人類環(huán)境行為及兩者之間的相互作用、相互影響，采 取多種措施并合理組合以最經濟最有效地控制污染與生態(tài)破壞。區(qū)域 控制并不排斥點源控制，而是將其作為區(qū)域控制的一部分并使之服從 于區(qū)域控制。區(qū)域控制的核心是維護整個區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性并維 持和提高整個區(qū)域的環(huán)境質量。 24 它以總量控制及區(qū)域環(huán)境補償機 制等制度為支撐。3、由濃度控制，到總量控制。總量控制以建立污染物排放量與環(huán) 境目標之間的定量關系為基礎，以便控制并逐步改善區(qū)域環(huán)境狀況， 是區(qū)域綜合治理的一項重要措施。4、由末端治理，到全

47、過程控制。針對末端治理的缺陷，出現(xiàn)了一 種以可持續(xù)發(fā)展思想為指導的環(huán)境治理新機制 - 全過程控制。這種新機 制強調在工業(yè)生產、資源開發(fā)的各個方面、各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)能源、原材 料配置最優(yōu)化、廢物量最小化、環(huán)境效益最大化，這理應是我國環(huán)境 治理機制的發(fā)展方向。 25 全過程控制機制產生于污染防治領域，其 集中體現(xiàn)是清潔生產及相關制度。 21 世紀議程所提出的全過程控 制機制實際上便是指清潔生產制度，包括以下三個方面的內容：采清 潔的能源，少廢或無廢的清潔生產過程，以及對環(huán)境無害的清潔產 品。它是對生產過程和產品持續(xù)運用整體預防的境保戰(zhàn)略，但其著眼 點主要是環(huán)境污染的防治，對資源開發(fā)中的環(huán)境破壞問題沒有

48、給予必 要的關注。我們在采納清潔生產制度的同時，還應將全過程控制機制 擴展到資源開發(fā)領域，建立可持續(xù)的綠色開發(fā)制度，即將自然保護始 終貫徹于資源開發(fā)的各個環(huán)節(jié)，將資源的開發(fā)與保護統(tǒng)一起來。（二）相關制度的矯正 為了保障環(huán)境制度的高效運行，降低制度運行成本，必須同時完 善相關的制度。1、完善主體制度，使決策單位成為真正的利益主體。除了繼續(xù)大 力推進國企改革外，應設立企業(yè)性的資源管理公司，使自然資源的所 有權及使用權從行政權的約束中解放出來。2、完善中介制度，大力發(fā)展社會中介組織。社會中介組織的功能 可以概括為三大方面： 26 一是服務功能，如環(huán)境工程咨詢公司，技 術轉讓公司，環(huán)境法律事務所，環(huán)保

49、投資公司。二是監(jiān)督管理功能， 這類中介組織通過被授權，被委托后，主要承擔由政府轉移出來的執(zhí) 行性職能，作為溝通政府與企業(yè)的中間層次去承載環(huán)境監(jiān)督和管理如 環(huán)境執(zhí)法監(jiān)理大隊、排污收費監(jiān)理所。三是公正鑒定功能，這類中介 組織超然于政府與企業(yè)之間，以獨立性、客觀性、技術性為其特征。 如環(huán)境工程招投標公司，環(huán)境影響評價工作室，環(huán)境監(jiān)測站。3、完善社會保障制度，緩解環(huán)境保護與其他社會發(fā)展目標的沖 突，減輕社會動蕩，以促進環(huán)境政策的有效實施。從積極的意義上 說，將社會保障制度與勞動力培訓結合起來會起到更好的效果。七、結束語在我國學術界對環(huán)境問題有著這樣的一種分類，即制度性環(huán)境問 題和技術性環(huán)境問題。并認為制度性環(huán)境問題的成因是制度的缺陷， 其解決有賴于制度的完善；而技術性環(huán)境問題的成因是生產、開發(fā)技 術及環(huán)保技術的落后，與制度無關，其解決有賴于技術的進步。這種 分類方法的可取之處在于它注意到了環(huán)境問題的制度根源，其不足是 將制度做了過于狹隘的理解，沒有認識到技術性環(huán)境問題的根源仍是 制度性的。所謂的技術性環(huán)境問題實際是由環(huán)保領域中技術的不對稱 性引起的，即技術主要流向工業(yè)生產、資源開發(fā)領域，而歧視環(huán)境保 護領域。 27 這種技術不對稱本質上是人們行為的不對稱，其原因在 于有缺陷的市場力量。因此，本文認為，所有的環(huán)境問題都是制