1、第三講事業單位及其改革第1頁，共49頁。事業單位及其改革事業單位及其特征事業單位的管理體制事業單位的改革事業單位改革的目標和趨勢第2頁，共49頁。事業單位的概念 計劃經濟體制下，整個社會組織被劃分為行政單位、事業單位與企業單位等三大基本類型。外國沒有可以直接與“事業單位”對應的詞，一般被翻譯為Institution 或 Institution Unit。“事業法人”是民法通則規定的四種法人（機關法人、事業法人、企業法人、社團法人）之一。 第3頁，共49頁。不同體制下國民經濟組成比較個人家庭部門政府部門私人企業部門公共企業非政府組織私人部門公共部門市場經濟條件下國民經濟組成計劃經濟條件下國民經濟

2、組成國有企業事業單位政府機關第4頁，共49頁。計劃經濟時期的事業單位概念：“事業”特指沒有生產收入，所需經費由國庫（財政）支出的社會工作。“事業單位”就是指受國家行政機關領導，沒有生產收入，由國家經費開支，不實行經濟核算，提供非物質生產和勞務服務的社會組織。第5頁，共49頁。現在事業單位的定義： 國家為了社會公益的目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。 事業單位登記管理暫行條例 （1998年10月）第6頁，共49頁。事業單位的特征 事業單位定義中體現的特征：是社會公益性組織；舉辦主體是國家機關或其他機構；經費來源是國有資產；組織的目

3、的是從事社會服務；主要活動領域是教育、科技、文化、衛生等。各級黨委、各級黨委部門、各級人大、各政府部門、各級法院、檢察院、各級政協、各民主黨派機關等政府直屬事業單位、使用財政經費的社團、國有企業、登記管理的事業單位等第7頁，共49頁。事業單位的職能 本細則所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科研、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災、統計調查、技術推廣與實驗、公用設施管理、物資倉儲、監測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務、資源管理事務、質量技術監督事務、經濟監督事務、知識產權事務、公證與認證、信息與咨詢、

4、人才交流、就業服務、機關后勤服務等活動的社會服務組織。 事業單位登記管理暫行條例實施細則 （2005年5月）第8頁，共49頁。事業單位的分類按照社會功能的差別可分為：公益型事業單位；福利型事業單位；開發型事業單位；生產經營型事業單位。按照服務對象的不同進行分類：為社會服務；為企業服務；為黨政機關服務。第9頁，共49頁。按照資金來源不同可分為：國家財政全額撥款的事業單位；差額補貼的事業單位；自收自支的事業單位。第10頁，共49頁。事業單位是知識密集型組織事業單位的主要產出是知識和精神產品，各類事業單位集中了全國：70%以上的科技人員95%以上的教師、醫生80-90%的專業技術人員因此知識密集和腦

5、力勞動為主，是事業單位的主要特征之一。第11頁，共49頁。事業單位在國家的地位承擔重要的經濟發展、社會服務職能；利用國有資產舉辦，所占國有凈資產占全國總額的2/3以上，超過行政資產總額一倍以上。人員納入事業編制，占全國財政供養人數的近80，是國家公務員的4.3倍。縣、鄉兩級的事業單位數占全部事業單位數的83%，人數占全部事業單位人數的65%。第12頁，共49頁。截止到2007年底，全國有獨立核算事業單位約126萬個，涉及教科文衛、農林水、廣播電視、新聞出版等27個領域 。截止到2007年底，全國納入事業單位編制的人員超過3000萬，占全國勞動力總量的4%；是國家公務員的4.3倍，占全國財政供養

6、人數的近80。隸屬于縣、鄉兩級政府的事業單位人數，占全部事業單位人數的65%，這兩級所屬的事業單位數，占全部事業單位數的83%。第13頁，共49頁。事業單位的管理體制主管部門的行政級別決定事業單位的級別，這種行政隸屬關系可分為6個層級：國務院直屬事業單位，如新華社；中央部委所屬事業單位，如部屬高校；省級政府下屬事業單位，如省屬高校；地級政府下屬事業單位，如市屬高校；縣級政府下屬事業單位，如縣屬學校；鄉鎮政府下屬事業單位，如鄉廣播站。第14頁，共49頁。事業單位實行黨委領導下的行政首長負責制。在事業單位里，黨委擁有最高決策權，書記是最高領導，行政主管是法人代表。行政主管部門對事業單位的決策具有重

7、大影響。事業單位的行政主管部門主要負責：任命事業單位的管理層；審核批準事業單位的預算、財務、人事計劃；評估事業單位的業績。政府部門對事業單位的管理第15頁，共49頁。具體的管理方式：準入管理，實行申報制度。數量管理，限制規模和數量。活動管理，制定資質標準和活動制度；建立活動內容申報制度；建立并強化活動質量的專門檢查和監督制度。設備管理，制定有關活動的設施標準體系；關鍵設備的登記和審核制度；統一有關設備的規格和性能標準。價格管理，嚴格收費及收費項目審查。第16頁，共49頁。事業單位實行登記管理事業單位的登記管理實行統一登記、分級管理體制。事業單位的統一登記管理機關是各級政府的機構編制管理機關。事

8、業單位的登記管理機關分國務院登記管理機關和縣及縣以上地方登記管理機關。登記管理機關的職責由相關法規規定。第17頁，共49頁。事業單位登記管理的內容事業單位法人的設立登記或備案。事業單位法人變更登記。事業單位法人注銷登記或注銷備案。事業單位登記管轄：登記管轄的基本形式是級別管轄，即分級登記指定管轄委托管轄第18頁，共49頁。事業單位的人事制度事業單位的人事制度與政府機關的人事制度基本相同：雖然實行聘用制，但是事實上享受終身雇傭制；雖然實行績效工資，但是職工的正式工資與公務員工資大體相同；養老及醫療保險待遇與公務員大體相同；最大的不同是，非正式工資和獎金的發放比政府機關更靈活。第19頁，共49頁。

9、事業單位的人事管理事業單位按照科學合理、精簡效能的原則進行崗位設置，堅持按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。事業單位實行“凡進必考”事業單位實行全員聘用制事業單位實行崗位管理事業單位實行崗位績效工資聘用制為實現崗位管理提供了平臺和制度基礎。第20頁，共49頁。事業單位的崗位能級一般機構的能級從高到低分為四級：決策層崗位管理層崗位執行層崗位操作層崗位由于各地方改革進度不同，上述內容可能還沒有完全做到。第21頁，共49頁。事業單位的崗位類別和等級事業單位崗位分為：管理崗位專業技術崗位工勤技能崗位特設崗位（根據需要設置的崗位）不同類型事業單位三類崗位的結構比例不同，但主業崗位要占到崗位總量的50

10、%以上。第22頁，共49頁。事業單位崗位聘用事業單位崗位聘用是指事業單位在崗位空缺的前提下，根據崗位工作或任務需要，依據一定的程序和權限，招收、選拔有關人員充實崗位，實現崗位與人員相匹配的活動。事業單位崗位聘用要按照政府有關規定以及核準的崗位設置方案，確定具體崗位，明確崗位等級，簽訂聘用合同聘用工作人員。第23頁，共49頁。事業單位崗位考核及工資事業單位各個崗位的人員按照德、能、勤、績四個方面進行崗位考核。考核結果分為優秀、合格、基本合格、不合格四個等級。其中優秀等級一般為10%，最多不超過15%。事業單位實行崗位績效工資，由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分組成，前兩項為基本工資。

11、第24頁，共49頁。事業單位的財務管理事業單位一般由財政預算提供部分資金，不足部分由事業單位收取費用補足。事業單位收取的費用包括事業收入和經營收入，其中前者是主要收入來源。一般中央和省級事業單位可以籌集到更多的資金，縣鄉事業單位主要依賴預算撥款。縣、鄉兩級事業單位的總支出中，人員支出分別是中央級事業單位的2倍、3倍。第25頁，共49頁。國家對事業單位實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結余留用的預算管理辦法。事業單位的各項收入全部納入單位預算，統一核算，統一管理。事業單位的支出嚴格按照國家有關財務規章規定執行。第26頁，共49頁。事業單位改革的必要性傳統的事業單位管理體制建立在計劃經濟體

12、制之上，其基本特征是：國家包辦政府部門分工統管財政統包供給事業單位在成立時，對政府部門的隸屬和主管關系就已經確定，成立后按照“誰主辦、誰主管、誰負責”的原則管理。第27頁，共49頁。傳統的事業管理體制傳統事業單位管理體制的特征是：行政化。即政府直接舉辦各項事業，同時由國家財政提供各項事業經費。 國有化。即國家是舉辦事業單位的唯一主體。非經濟性。即事業單位活動被排斥在經濟活動之外。第28頁，共49頁。傳統管理體制的主要弊端“行政化”混淆了政府和事業單位的職能界限，使事業單位職能無限擴大化。“國有化”加重了財政負擔，降低了事業經費的效率，阻礙了事業資源的社會化配置。“非經濟性”，實際上脫離了社會經

13、濟需要，不能實現其社會生產、生活的輔助功能。第29頁，共49頁。事業單位改革的歷程 30年的改革大致分為四個階段.第一階段是1979-1991年，這事業單位改革的初始階段。這一階段的最主要的特點是，國家和政府對事業單位全面下放管理權力，擴大事業單位的自主權：普遍實行了與績效掛鉤的包干制 ；引進競爭機制，實行人員的優化組合；實行事業單位財務的獨立核算、自我積累、自我約束。 第30頁，共49頁。第二階段是1992-2002年。這一階段的最顯著特點是明確提出并開始了以政事分開和事業單位社會化為主要內容的事業單位改革。 改革的主要內容有：事業單位按照經費的不同來源分為三類：經費自收自支的，享受企業的各

14、項自主權，實行企業化管理；由國家實行差額補助的，政府在管理上適當放活；國家全額撥款的，其數量和規模從嚴控制。第31頁，共49頁。這期間，事業單位的改革，結合黨政機構改革同步進行:以下放權力為主要形式，改革事業單位的管理體制。調整事業單位的結構，促進人員結構合理化和機構的重新組合。推動事業單位的社會化進程。 在確保社會效益的前提下，推進事業單位的企業化改革。 第32頁，共49頁。第三階段是2002-2007年，這是改革深化和各事業領域多元化發展的階段。這一階段明確了改革的指導思想：遵循政事分開、推進事業單位社會化的方向，建立起適應社會主義市場經濟體制需要和符合事業單位自身發展規律、充滿生機與活力

15、的事業單位管理體制、運行機制和自我約束機制。第33頁，共49頁。改革的主要內容是：推行多元化的分類管理模式；聘任制為事業單位的基本用人制度；以崗位業績為基本分配依據，打破人才單位所有制，鼓勵人才自由流動；將民辦非企業單位的作為對國家興辦事業的一個重要補充；在分配、社會保障、考核等方面進行綜合配套改革試點。第34頁，共49頁。事業單位改革取得的成效事業單位種類多，從業人員多，情況復雜，涉及面廣，在推動行業事業單位改革的同時，各地進行事業單位改革的試點教育事業單位的布局結構趨于合理。衛生事業單位形成覆蓋城鄉的綜合體系。文化事業單位調整結構創新體制。開發應用型科研事業單位轉企改制走向市場。第35頁，

16、共49頁。第四階段是2007-今，深化事業單位的分類改革階段。2007年關于深化行政管理體制改革的意見對深化事業單位改革提出了具體要求：按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現有事業單位分三類進行改革。第36頁，共49頁。主要政策是實行分類改革事業單位分類承擔行政職能類 從事公益服務類 從事生產經營活動類*完全行使行政職能的，轉為行政機構；*承擔部分行政職能的，分拆整合其行 政職能和公益服務職能；*不再新設立承擔行政職能的事業單位。*不能或不宜由市場配置資源的，所需經 費由同級財政予以保障，不得開展經營 活動，不得收取服務費用；*可部分實現由市場配置資源的，所需經 費由財政按照不同方式給予

17、不同程度的 投入，鼓勵社會力量投入；*可實現由市場配置資源的，實行經費自 理，財政通過政府購買服務方式給予相 應的經費補助，具備條件的應逐步轉為 企業；*今后這類單位主要由社會力量舉辦。*逐步轉為企業，進行企業注冊，并注 銷事業單位，核銷事業編制。*今后不再新設立從事生產經營活動的 事業單位。第37頁，共49頁。事業單位改革取得的成就開發應用型科研事業單位轉企改制走向市場。教育事業單位布局結構趨于合理。衛生事業單位形成覆蓋城鄉的綜合體系。文化事業單位調整結構創新體制。第38頁，共49頁。事業單位改革仍然存在的問題社會公共服務類事業發展水平低、不均衡和缺乏競爭，優質服務稀缺。事業單位代行政府的行

18、政執法和監督管理職權，直接影響著政府社會性規制的效果。一些從事生產經營性活動的事業單位，偏離公益宗旨，追求自身利益最大化。事業單位知識創新能力不足，專業化、職業化程度不高，為社會管理提供的智力支持、技術支持和人才支持力度不夠。第39頁，共49頁。事業單位改革困難的原因分析各類事業單位的職責定位模糊不清、體制不順。事業經費投入嚴重不足，撥款方式不合理，導致事業單位處于“有錢養兵，無錢打仗”的局面。社會組織不發展，事業單位缺少有力的競爭者，改革的壓力和動力不足，效率不高。內部行政化、官僚化的治理機制削弱了事業單位提供公共服務的能力。第40頁，共49頁。事業單位部門所有，條塊分割，相互封閉，重復建設

19、，資源無法共享和整合，難以形成參與社會管理的合力。事業單位與黨政機關在經費保障、收入待遇、社會保障、職務職稱晉升等方面形成的嚴重反差，削弱了事業單位參與社會管理的積極性。事業單位監管體制不合理，事業單位缺乏必要的獨立性和自主權，同時對其偏離公益屬性的營利行為又缺乏必要的外部監管。第41頁，共49頁。下一步改革的主要思路按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業發展為目的，以科學分類為基礎，以深化機制體制改革為核心，總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩步推進，進一步增強事業單位活力，不斷滿足人民群眾和經濟社會發展對公益服務的需求。第42頁，共49頁。事業單位改革的“時間表”2011年4月，中央明確了事業單位分類改革的時間表：到2015年，中國將在清理規范基礎上完成事業單位分類；到2020年，中國將形成新的事業單位管理體制和運行機制。第43頁，共49頁。到2015年的階段性改革目標在清理規范基礎上完成事業單位分類，承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位的改革基本完成，從事公益服務事業單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得明顯進展，管辦分離、完善治理結構等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業的制度環境進一步優化。第44頁，共49頁。到2020年分類改革的總體目標建立起功能明確、運行高效、治理完