1、解決我國食用農產品監管難題的立法建議2009年我國食品安全法正式提出了食用農產品的概念（供食用的源于農業的初級產品）。執法實踐中，農業部門和食藥監部門原本存在的銜接不清問題，開始集中表現在食用農產品的界定與監管難題上。之所以說是難題，首先因為無論是農產品質量安全法，還是食品安全法，都沒有對食用農產品給出一個范圍明確的定義，農業部也沒有一個清楚明白的“食用農產品目錄”。而且，農產品的自然屬性和生產加工過程千差萬別，實踐中食用農產品往往難以清楚界定。為解決食用農產品的界定與監管難題，筆者現提出以下三點立法建議：一、食品安全法上的“食品”應是廣義概念國外食品安全領域的基本法，無論是歐盟一般食品法，還

2、是日本的食品安全基本法或食品衛生法，或者是美國的聯邦食品、藥品和化妝品法，食品都是個廣義概念，理所當然包括農產品在內，普遍沒有將食用農產品單獨作為一類特殊食品進行定義。這就意味著，食用農產品作為一種普通食品當然要遵守食品安全領域基本法的規定。我國2009年食品安全法中“食品”也是個廣義概念，“食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品”。當然可以理解為包括食用農產品在內。但實際上并非如此，食品安全法第二十九條規定了食品生產經營的許可制度，但第二款規定“農民個人銷售其自產的食用農產品，不需要取得食品流通的許可”。言外之意是說，不是農民

3、個人銷售其自產的食用農產品的，銷售食用農產品需要獲得食品流通許可證。而這一流通許可制度在農產品質量安全法上并沒有規定，顯然立法者在這一條具體管理制度上透露出自己的本意是說，食用農產品進入流通領域需要按照食品流通許可證進行嚴格管理，僅僅對農民個人銷售自產的食用農產品時可以考慮放松要求。可以看出，食品安全法第二十九條的內在含義與第二條對食用農產品的總要求不一致。那么修訂食品安全法時應當如何處理這兩條的自相矛盾呢？建議回歸到食品安全法的立法初衷。在食用農產品多次出現食品安全事故，尤其乳產品發生三聚富胺事件后，食品安全法的立法初衷是強調食用農產品也是食品，理應屬于全程監管的重要一環，至少在流通領域是要

4、按照食品嚴格監管的。因此，本次修法應當堅持“食品”是個廣義概念、食用農產品也是食品的基本認識，明確進入或將要進入流通領域的食用農產品原則上適用食品安全法，僅僅是生產環節的監督管理要遵守農產品質量安全法的規定，而且即使是生產環節，也要在制定食品安全標準、進行食品安全風險評估和公布食品安全信息方面遵守食品安全法的規定。二、食品安全法應作為食品安全領域基本法縱觀世界各國立法，社會民生領域的基本法發揮著越來越重要的作用，例如日本的食品安全基本法、歐盟的一般食品法、美國的聯邦食品、藥品和化妝品法。而在食品安全形勢嚴峻的今天，我國一說起食品安全方面的法律，很多人只會想起食品安全法或者農產品質量安全法。而且

5、農產品質量安全法的理念、制度與食品安全法存在很大差異，卻被放在與食品安全法并駕齊驅的位置上，整個食品安全的立法規制體系遠不能說是完整、清晰或高效的。由于食品安全法的全程監管理念，涉及從農田到餐桌的整個食物鏈，借著這次修改食品安全法的機會，應當明確食品安全法作為食品安全領域的基本法，然后本著食品安全法確立的最新理念和基本原則去修改農產品質量安全法。如果能夠明確食品安全法的基本法地位，并盡快啟動農產品質量安全法的配套修改，可以不用考慮通過廢除農產品質量安全法來解決兩部法律的沖突和失衡問題。三、現有監管部門應當明確分工、精誠合作從美國、歐盟、日本的經驗來看，也有像美國那樣把獨立統一監管改為聯合多部門

6、監管的經歷，也有像日本主要由農林水產省和厚生勞動省分段監管獲得成功的例子。關鍵還是得看監管體制確立以后，具體承擔監管職能的部門或機構如何明確細化分工、精誠合作的問題。隨著國務院機構改革和職能轉變，我國實踐中已經改變了2009年食品安全法確立的多部門分段監管體制。目前，在中央層面承擔食品安全監管職能的主要是農業部和食藥監總局兩家，食品安全領域的執法主體已經大幅減少。盡管目前農業部門和食藥監部門兩家的監管如何實現“無縫銜接”方面也還存在不少問題，但我國目前由農業部門和食藥監部門分兩段監管的模式在世界上是主流，現實中有較多的成功經驗可供借鑒。目前，食品安全法修訂之際，無需再討論如何統一到一個部門監管的問題，當務之