1、關于全省法院案件質量與效率評估考核辦法（試行）運行情況的分析報告【發布時間：2007-12-28 01:58:41 點擊數：2305】廈門市思明區人民法院課題組科學、合理地界定公正與效率的評判標準，確定審判、執行質量和效率的具體考核指標進行量化管 理，從而建立案件質量評估體系，對促進案件質量和效率的提高、推進審判管理工作的規范化和制度化具 有重要意義，也是目前全國各地法院正在積極探索的方向。2004年7月，福建省高級人民法院公布全 省法院案件質量與效率評估考核辦法（試行）（以下簡稱十率考評體系），全面推行以上訴、抗訴率， 申訴上訪率，改判、發回率，案件未結率，審限內結案率，調解、撤訴率，執結率

2、，執行標的到位率，人 均結案數，已結案件歸檔率等十個指標為評判依據的十率評估考核系統。該評估體系試運行一年多來， 省高院每月對各地市中院進行評分排名，使各地法院的審判工作通過十項數據指標直觀地顯示出來，對衡 量法院審判工作質量起到了十分重要的作用，也為如何科學地評價法院的審判工作提供了重要依據。同時， 作為一根無形的指揮棒，該考評機制也促進了各地法院積極抓好審判管理，特別是抓好與考評機制相關的 十率指標，從整體上推動審判質量與效率的共同提高。為了考察、十率”運行過程中的特點，分析總結、十率”考評體系試運行以來的情況，探討如何完善考 核指標的設置和評估體系的構建，思明區人民法院成立了關于十率運行

3、情況的評估分析司法統計分析 課題小組，自2005年7月起，對2004年7月以來全市法院以及全省各地法院十率指標完成和排名情 況開展調查研究。在調研中，課題組搜集了各地法院的相關數據資料，深入思明法院各部門以及集美、同 安等兄弟法院實地調查，并組織了四場專題座談會，獲取了第一手的資料和信息。在此基礎上形成了分析 報告。關于十率指標運行情況的特點為了更好、更有針對性地分析十率指標運行情況的特點，我們把考評體系中的十個指標分成了三 組，第一組包含主要反映審判質量的四個指標-上訴、抗訴率，申訴上訪率，改判、發回率，調解、撤 訴率；第二組包含主要反映審判效率的四個指標-審限內結案率，案件未結率，人均結案

4、數，已結案件歸 檔率；第三組包含反映執行工作的兩個指標-執結率，執行標的到位率。在統計分析的過程中，我們發現， 雖然在十率中沒有結案率”這一指標，但實際上由于結案率”是長期以來法院展現審判業績的習慣性指 標，目前仍然是主導法院審判工作的重要風向標之一，因此在結案率”的影響下，十率”指標大多出現了 周期性的變化規律，有些工作甚至陷入惡性循環。上訴、抗訴率，申訴上訪率，改判、發回率，調解、撤訴率是相互之間關聯性較強的四個指標，并且與長 期以來各級法院通常使用的結案率具有密切的關系。1、上訴、抗訴率：上訴、抗訴率指統計期間上訴、抗訴案件數與同期一審、二審案件結案數之比。分析思明區法院2004 年7月

5、一2005年8月的數據，我們發現上訴、抗訴率具有明顯的周期性。（見表一、二）表一：思明區法院2004年7月一2005年8月上訴、抗訴案件情況表月份上訴抗訴案件數一審結案數上訴率、抗訴率（%）二。四年七月 80 296 27.02%二。四年八月 224 618 36.25%二。四年九月 106 719 14.74%二。四年十月 126 653 19.29%二。四年-一月 120 919 13.06%二。四年十二月 52 1592 3.37%二。五年一月 308 306 101.65%二。五年二月 175 348 50.29%二。五年三月 297 602 49.34%二。五年四月 95 643 1

6、4.77%二。五年五月 109 660 16.52%二。五年六月 79 1212 6.52%二。五年七月 146 417 35.01%二。五年八月 103 681 15.12%通過上述二表可見，思明區法院一年中結案的高峰期在6月和12月，上訴、抗訴的高峰期則在7、 8月和1、2月，特別是1月份的上訴抗訴率更高達101.65%。產生這種情況的主要原因是：為了達到半年和年終結案率目標，法院全力以赴清案。在有限的時間 下，案件能判則判，法官無法在案件的調解上花時間，很多案件都以判決形式結案，案件的服判率難以保 證。而判決的案件大多在隨后的7月和1月生效，生效后，當事人對判決不服提起上訴，從而導致的上

7、訴 案件數量大增。同時，經過年底高強度的清案活動后，法官辦案能動力下降，7、8月和1、2月的結案數 也相應大幅下降，兩方面的因素必然導致該期間成為上訴、抗訴率的高峰期。因此，要避免這種周期性的上訴抗訴高峰，就必須尊重審判規律，以人為本，摒棄以結案率為中 心的審判業績評判標準，這一點將在下文詳細論述。2、調解、撤訴率：調解、撤訴率指統計期間一審、二審、再審民事案件中以調解或撤訴方式結案數與同期一審、二審、 再審民事案件結案總數比。設置該率的目的是鼓勵、引導法官盡最大可能爭取調解結案，消除當事人之間 的對抗情緒，化解社會矛盾，促進社會的和諧。但同樣由于結案率”的影響，調解、撤訴率也出現了明顯 的變

8、化周期。（見表三、四）2004年7月至11月調解撤訴案件數與結案數呈同步緩慢上升趨勢，2004年12月和2005年6 月結案數最高，調解撤訴案件數也最高，但相應這兩個月的調解撤訴率在2004年7-12月和2005年1 -8月這兩個期間內卻都是最低的。訴訟調解工作需要時間和耐心，需要雙方當事人的充分溝通，需要法官居中主持雙方互相讓步。但在巨大 的案件壓力面前，在高結案率的壓力下，法官的精力是有限的，選擇了提高結案數，就必須犧牲調解的時 間和精力。因此，超乎尋常的高結案數必然導致低調解率。我們還從廈門各基層法院調撤率圖表中發現，思明區法院基本上一直處于最低點，這除了案件量的 因素外，還與每個法院的

9、地域特色有關。思明區地處廈門市中心區，民商事糾紛多，新類型和疑難復雜案 件多，案件難度相對較大。例如，2004年7月一2005年8月，該院受理的人身權糾紛、股票證券糾紛、 股東權益糾紛、居間合同、行紀合同等疑難復雜和新類型案件達到823件，占民商事案件的11.8%。3、申訴、上訪率：申訴、上訪率指統計期間向本院或上級法院、有關部門申訴、上訪案件數與同期裁判生效案件總數 之比。申訴、上訪案件數指統計期間向本院或上級法院、有關部門申訴、上訪的案件數。申訴、上訪案件 數在本年度內一案多投的，不重復計算；隔年再投訴的，可重新計算；向不同層級法院投訴的，則分別計 算。信訪問題的實質是案件質量問題，因辦案

10、人員的責任引發的信訪案件，要追究原辦案人員的責任。 把辦案的社會效果作為審判質量考評的重要內容，目的是引導法官在辦案中自覺將法治意識與大局意識機 結合起來，將法律條文的準確適用和司法目的的實現結合起來，既要嚴格司法，又要善于司法，講求司法 藝術，注重辦案的法律效果與政治效果、社會效果相統一，做到定紛止爭，化干戈為玉帛”，促進構建和 諧社會。我們節選了 2004年12月及2005年1月結案數有較大反差的兩個月份比較（表六），全省申訴 上訪率的走勢相似，表明結案數的多少并未對申訴上訪率造成影響，而且，調撤率高低也與申訴上訪率沒 有關聯。福州地區一直處于較高態勢，廈門一直保持相對較為平緩的態勢，這可

11、能與每個法院對申訴上訪 案件數的統計口徑理解不一有關，也可能與每個地方的民風民俗有關。因此，申訴、上訪率對考量法官司 法能力、審判業績、業務水平的作用并不明顯。4、改判、發回率：改判、發回率指統計期間經二審、再審改判及發回重審案件數與同期二審、再審結案總數之比。它 仍然是衡量一個單位、部門和法官個人審判質量的重要指標。體現著案件實體裁判的公正程度。設立實體 裁判公正率這項指標，旨在引導法官正確行使自由裁量權，嚴格依照實體法作出裁判，確保案件裁判結果 處理公正，最大限度降低發回改判率。從表七、八分析，改判發回率并沒有明顯的規律。有些法院在個別月份的改判發回率達到100 %， 而他們的改判發回案件

12、數僅僅為個位數。全市的改判發回案件主要集中在思明、湖里兩個基層法院，顯然 與受理案件量成正比。針對發改案件量居高不下的現狀，思明法院在今年第二季度組織了發改案件質量評查工作，對今年以來被 二審發改案件進行了全面的評查。評查結果表明，發改案件中存在大量的系列案件。而除了少數案件確實 存在程序或實體上的問題外，絕大多數的案件屬于一、二審法院對同一問題的觀點分歧。為了有效地控制 發改率，提高一審法院司法的公信度，我們認為，有必要充分加強上級法院對下級法院的業務指導和上下 級法院的溝通交流，并努力提高司法的統一性。5、審限內結案率審限內結案率，是指統計期間一審、二審、再審案件在法定審理期限內結案數與同

13、期一審、二審、再審案件結案總數之比。統計2004年下半年的數據，全省除福州、泉州、廈門三地兩級法院在個別月份 審限內結案率未達100%外，其余地市兩級法院的審限內結案率均達100%。進一步分析這三個地市兩級 法院關于該率的具體情況，我們發現僅僅是個別法院因個別案件未能結案，而導致該率未達100%。特別 需要說明的一點是，所有超審限結案的案件數量僅為個位數，所占的比例達不到一個百分點。以廈門為例， 2004年下半年廈門市兩級法院中，僅湖里法院四件案件超審限（見表九）。表九：湖里法院審限內未結案件情況審理月份各類案件在法定審理期間內結案數各類案件結案總數審限內結案率2004 年 7 月 304 3

14、05 99.67%2004 年 8 月 324 327 99.08%統計全省2005年14月的數據，僅泉州兩級法院1、2月，莆田兩級法院4月該率未達100%。 因此，可以說各級法院基本上均能于審限內結案，超過審限結案僅是例外情況。關于各類案件的審限，三大訴訟法均作了相應的規定，在司法解釋中對審限的期間計算也作了進一 步明確規定。相對于審判質量而言，審判效率更偏向于定量范疇，更容易通過數字統計加以考查，且現行 法律對審限在期間上均有明文規定，為這樣的考查提供了充分的法律依據。審判效率的考量即應在現行法 律規定的前提下進行。審限內結案率基本達100%說明訴訟法上關于期間的規定在目前的審判工作中是合

15、 理的。能否在審限內結案，是評判效率的參考標準之一。將審限內結案率作為審判效率的一項數據具有合 法性、科學性、可操作性，該率應作為評價審判效率的主要依據之一。有意見認為該率基本上為100%無 須統計即可得出，意義不大，可予省略?；谇笆龅睦碛桑覀冋J為，恰恰相反，該率體現了法定時間內 完成審判工作的情況，是規范司法的一項重要體現，是辦案法官追求效率的體現。統計數據的價值關鍵在 于是否反映質量或效率而不在于因數據穩定、變化不大而不予考慮。在審限期間內結案依法體現了法定的 效率，這是最基本的要求，如果在審限內能用更短的時間結案且能保證案件質量，則是更為理想的情況。6、案件未結率案件未結率指統計期間

16、各類未結案件數與新收及舊存案件數總數之比。從圖表十、十一中我們發現這個V字的兩翼平緩，在中間突然向下深入，形成角度極小的銳角。V 字的底部正是12月，是全省各地法院未結率最低的月份，也就是（新收及舊存）案件數總數的結案率最 高的，其余月份的未結率相差不大，相對穩定。在通常的語境中，結案與未結案，是一個問題的兩個方面，案件未結數與結案數總和即是案件的總 數（指統計期間的各類案件含新收、舊存），相應的結案率與未結率總和為100%。因此，在十率中雖 無案件結案率，但從本率中則可簡便地、反面計算出案件結案率。正如前文所述，多年來案件結案率作為 基本效率指標體現在對外的信息中，在習慣地將該率視為重要指標

17、后，該率反過來影響著法院工作，成了 一根無形的、指揮棒氣近年來，這一指標的科學性受到質疑，因為案件的質量、案件的公正性難以量化， 而即便可以量化僅單純的以某項數據為標準是難以保證準確性的。因此，相應地、拔亂反正”的措施是淡化 該數據甚至不體現案件結案率，各地法院用其它數據取而代之。從表十、十一以及前表三可見，各級法院至12月時集中力量清理當年未審結所有案件，并未考慮 到訴訟案件的各種實際情況和法律的規定。首先，司法是消極地被動地，法院不能主動上門攬案，各種案 件的起訴均由當事人主動提起，法院被動立案受理。受理案件的類型、數量，特別是何時提起訴訟均不能 由法院主動控制，按照訴訟法的規定也不能主動

18、控制。從概率學的角度而言，每月平均受理的案件數量應 該是接近的。但從這幾年來看，法院受理的案件總量是逐年遞增的。而因為拖欠工資、企業年終結算等原 因，往往到12月時案件激增。要求在該年度審結案件包括對12月份新收的案件亦予以結案，在這樣的工 作量下，是難以完成的。其次，司法具有嚴格的訴訟程序及訴訟期間要求。不管是哪一類型的案件，訴訟 法上均有相應的送達、期間、期日等規定以保障當事人訴訟權利，即便案件適用簡易程序，也僅是相對普 通程序縮短了時間，所以也難以做到在當年對所有案件及時結案。為了提高年中和年底的結案率，在每年 的5、6月份和11、12月份，法院往往采取集中清案的方法以減少未結案件數，并

19、且在6月和12月上 旬就截止收案。這造成了每年年底新收案件數暴跌，結案率大幅提高，第二年1、2月份上訴案件數猛增 的現象。更嚴重的是，這種一味追求結案率的做法對廣大法官產生了錯誤導向，挫傷了法官嚴格依照法律 辦案的積極性。從前文數據分析中可見，審判工作的許多方面甚至陷入了惡性循環。因此，應當改變對案件未結率的認識，如果繼續以提高該率指導法院的工作，讓指揮棒”的反作用 繼續存在，對內則自加壓力，使法官違背審限規定、程序規定，加班加點地爭取于12月份審理案件，如 此提速、加速辦案，勢必難以保證案件質量。以12月1日立案的民事案件為例，依民事訴訟法之規定審 理期限至下一年度的5月結案，而強調年度結案

20、率即該年度所收案于當年度結案，則把有六個月法定辦案 期限的案件要求于一個月內辦結，審判質量令人擔憂。片面強調效率，質量將可能下降。而對于審判工作 而言，公正的價值是優于效率價值的。7、人均結案數人均結案數指統計期間本院辦結各類案件總數與該院上年底全部正式在編人員總數之比。表十二：2004年下半年福建省各地法院人均結案排名表：名次地區案件數1廈門32.92莆田30.53泉州284福州21.35龍巖15.46漳州14.77南平13.38寧德12.59三明12.2上表顯示各地法院人均辦案20件，假設上半年的收案同下半年一致，則全省各地法院人均年辦案 數為40件。這個數據與全國的數據幾乎一致。中國20

21、01年平均每位法官審結訴訟案件27件，加上執 行等案件，平均每位法官審結39.8件。以全國20.44萬的法官為基數，按照最高院公布的2003年全 國審結的各類案件和執行案件共8138944件 計算，我國法官的人均結案數仍然是39.8件。那么，讓我們與美國法官的人均辦案數進行比較。美國法官的年結案數：在2002年，聯邦巡回法 院法官的人均辦案數為485件，而作為初審的地區法院則達到人均518件。當然，這是直接數據的比較， 不能僅據此驚嘆兩國審判效率的懸殊，除了審判程序等因素的不同外，還應詳細分析數據統計的差別，因 為如此差距的原因之一即在于、人均結案數中的這個人所指對象不同，美國指正式任命并實際

22、審理案件 的法官（甚至因法律程序規定的不同，主要由輔助人員完成工作量的案件亦統計為法官審理的案件），而 我國則指所有具有法官職稱的人員（其中包括行使領導職務、行政職務、司法研究而未審理案件的法官， 甚至包括后勤等無法官職稱的工作人員）。這種關于主體（審理案件人員）統計的差別，可從如下關于全 省人均結案率的統計中更為詳細分析中得出。在全省關于該率的統計是以全部正式在編人員為基數計算人均結案數。當前法院在編人員主要由法 官（包括審判員和助理審判員）、書記員、法警、后勤人員組成。我們認為，以這樣人員作為統計基數利 弊各半。有利的是：以全部在編人員作為基數計算人均結案數，有利于促進法院領導合理地調配審

23、判資源， 將審判人員與其他人員的比例調整到最合理、最利于審判工作的限度，同時可以考察一個法院是否善于利 用資源、是否具備能夠根據實際情況適時進行調整改革的能力，即司法能力氣另一方面也便于統計口徑 的統一性。而不利的是：由于不具備審判職稱的人員依法不得審理案件、一部分具備審判職稱的法官（如 院長、副院長、紀委監察室）因從事領導職務而無法審理案件或極少審理案件，因此，將未辦理案件的人 員也列入辦案法官之列統計人均辦案數，則混同了不同的主體，得到僅是籠統的總體人員 、生產力狀況”的 數據，是一種行政管理與司法審判等同的粗略統計數據，這樣的數據并未進行職業區分，無法體現專業分 工，難以準確體現審判效率

24、。雖然脫離后勤和其他輔助人員單純依靠法官則無法從事審判工作，但這種計 算方法與目前對法官職業化的要求和科學設立內設機構的趨勢尚存在一定矛盾。8、已結案件歸檔率已結案件歸檔率指統計期間各類歸檔案件總數與全部生效案件總數之比。之所以強調該率，與有些 法院對案件歸檔工作重視不夠，案件卷宗管理混亂甚至發生卷宗丟失事件有關。案件及時歸檔有利于查閱、 參考、保密等重要意義，卷宗的歸檔會影響到審判工作?；诟鞯胤ㄔ簹w檔工作十分混亂的現狀，該項指 標在有效地引導法院加強歸檔工作方面起到了十分重要的作用。從2004年7月起，僅思明區法院累計清 理多年來積欠未歸檔案卷就達6000余件。因此，雖然已結案件歸檔率更多

25、地體現了法院行政管理的效率， 與案件的質量和效率沒有直接聯系，但對于實際工作卻有著事半功倍的效果。9、執結率執結率是指統計期間執行案件結案數與同期新收及舊存的執行案件總數之比。、執行案件數指自動 履行完畢、強制執行完畢、和解履行完畢及依法終結實體執行的案件總數。從表十三我們看到這個圖形的頂部正是12月，是全省各地法院執結率最高的月份，其他月份的執 結率普遍偏低，特別是第一季度的執結率基本上在10%左右徘徊。產生這種情況的原因在前述結案率的弊 端時已經闡述，執結率實際上就是執行案件的結案率。目前采用的執結率統計的是每月執行結案的數據指 標，一定程度的避免在某段時間內刻意追求數據的提高，影響執行工

26、作的正常運行規律，配合其他各項綜 合指標就更能準確體現各個法院執行工作的數量和質量。10、執行標的到位率執行標的到位率是指統計期間所結執行案件中實際執結標的總額與同期申請執行標的、上期未執行 標的總額之比。執行標的到位率和執結率實際上是一對攣生兄弟，兩者不可分離。執結率高，執行標的 到位率就相應的高，相反執結率降低，執行標的到位率要提高也就無從談起。從表十四可見執行標的到位 率普遍較低，在全省各地市中廈門地區的執行標的到位率排名第一，2004年下半年的執行標的到位率為 78.56%，其他地區就更低了。造成執行標的到位率低下的原因十分復雜，除了執行法官的不懈努力外， 還有其他諸多因素，廈門地區作

27、為經濟較發達地區執行標的到位率高一些說明了該率與地區經濟息息相關。 應該說執結率是完成案件數量的指標，執行標的到位率就是執行案件的執行工作效率指標，執行標的到位 率的高低在一定的程度上說明了執行工作效率的高低。值得一提的是執行標的到位率的計算具有很強的連 續性，不能單獨取某一小段時間內的執行標的到位率進行考核。對該率的統計期間可以按月或按季，但考 核期間應該更長，這樣才更科學合理反映法院執行工作。此外，執行標的到位率也僅僅是法院各項工作指 標的一項指標，因此評判執行工作不能僅根據執行標的到位率，而應當全面的考核各項綜合指標。關于對十率考評體系的意見和建議案件質量考評體系是一項綜合性評估指標，目

28、的是通過制度性有效管理，建立起各單位、各部門較 為客觀、全面的檔案資料，實現對審判工作管理考核的科學性、公正性與客觀性。長期以來，人民法院大 都采用以年結案率為基本效率指標，以案件的改判發回率為基本質量指標的評估模式，很難準確評價案件審 判的總體情況和個案審判的質量和效率，對法官更缺乏客觀具體的考核標準。通過實際運行，可以說十率 指標的設置對法院內部長期的考核制度帶來了沖擊力和革命性的影響。考評指標為法院審判業績考核、對 法院黨組管理法院工作、調配審判資源等方面提供了量化的數據，有力地促進了法院審判工作質量和效率 的提高，促進了法院法官綜合素質的提高。但是，十率指標的設置具體細化到每一項指標上

29、，仍然具有 一定的局限性。根據第一部分的數據分析，我們提出以下意見和建議：一、十率考評體系的作用一是十率把法院的日常審判工作分解為10項具體工作目標，明確了各項工作的主管領導、責任 人和完成時限，并將工作任務和量化目標分解到每個法官，做到了管理有確定的程序和完善的規范，考核 有科學的方法和客觀的標準。二是通過通報存在的問題對每一位法官都起到警示作用。有的法院還對每個 法官的工作業績逐月統計，定期通報計入法官的業績檔案，作為晉職、晉級的重要依據，使承辦案件的法 官有壓力和動力。通過工作績效和個人利益的結合，把監督檢查結果納入到崗位目標考核中，從而使每一 位法官對自己的工作成果的質量和效率給予的極

30、大關注。三是各級法院通過對十率指標的關注和研究， 針對審判工作的薄弱環節制定了相應的應對措施，同時，通過總結審判工作經驗，對一些好的經驗和做法 及時進行推廣，有效地促進了與之相關的各項審判工作的發展。例如，為了縮短辦案周期并提高調解率， 思明區法院成立了小額民事訴訟調裁庭，專門負責審理標的5萬元以下的簡單民商事案件，今年上半年調 裁庭人均結案326.5件，調解率達到63%，高于全院大約10個百分點。十率考評指標對審判工作發揮了積極的作用，我們認為，作為審判質量和效率的考核體系，它應 當作為領導決策的參考，可以通過數據指標的變化發現問題，適時調整工作重心和決策，而不應當作為評 價法院工作的絕對標

31、準。作為被絕對化的統計數據，其將喪失客觀性，而且極易滋生為了數據而工作的錯 誤觀點，使這一考評體系偏離原意。二、對完善十率指標的建議1、取消上訴抗訴率、案件未結率。上訴抗訴率雖然能夠在一定程度上體現息訴服判方面的工作情況，但上訴和抗訴是訴訟當事人所享 有的法定權利，案件質量的高低并不必然導致上訴抗訴率的高低，當事人行使上訴抗訴的權利也并不能夠 必然推定案件質量的問題，因為這里還包含有訴訟技巧、規避法律等其他因素。因此，上訴抗訴率在反映 審判質量方面并不具有代表性。在考評體系中已經有調解撤訴率這一指標可以直觀地反映法官息訴工作的 成效，上訴抗訴率指標建議予以取消。案件未結率與結案率屬于攣生兄弟。如前文所述，由于結案率的影響，人為地分割了正常的審判期間， 使上訴抗訴率、改判發回率、調解撤訴率這些反映案件質量的指標都產生了明顯的周期性變化，實際上就 是在一定期間內不正常波動的現象。目前，結案率已經演變成評判法院審判工作成績的重要指標，左右著 一切工作決策。根據指標決定辦案數的現象比比皆是，嚴重背離了審判工作的客觀規律，其弊病影響了法 院及其法官正常的工作秩序，使多項工作陷入了惡性循環。我們認為，審判效率可以通過人為因素進行合 理調整和提高，但如何提高效率，是一個綜合的體系，包括如何促進法官提高辦案的主觀能動性、如何建 立科學、合理的審判機制等等，