1、從“運動型治理到“可持續型治理中國公共治理模式嬗變的邏輯與路徑作者:王洛忠X金發2012-7-3來源:?未來與開展?2007年第5期【摘要】“運動型治理的邏輯根源在于對中國傳統治理模式的依賴、對自上而下行政運行體制的遵循以及將短期政績作為政府治理目標的錯位,最終表現出治理效果不明顯、公共權力異化、政府公信力下降等弊端。“可持續型治理作為一種替代性的治理模式,遵循既定的制度、規那么和程序,涵蓋了制度治理、依法治理、參與治理和長效治理等理念。實現“運動型治理向“可持續型治理轉變,確保公共治理績效的可持續改良,是轉型期中國公共治理模式嬗變的路徑與方向。【關鍵詞】運動型治理;可持續型治理;路徑轉換隨著

2、中國改革開放的逐步深入和傳統社會向現代社會的全面轉型,各種利益矛盾和社會沖突不斷涌現并積聚。傳統的“運動型治理已經無法對復雜多變、日益專業化的公共事務作出快速反響和有效處置,在理論上逐漸出現了“公共治理X式危機,在實踐中亦無法形成一套公共治理的長效機制。“可持續型治理作為一種全新的治理模式,在理論上將實現公共治理理念與X式的轉換,在實踐中將增強政府對公共事務的治理能力和公共效勞的供應能力,并在此根底上真正推動中國公共治理模式的嬗變與創新。一、“運動型治理的邏輯根源與主要弊端（一）“運動型治理是政府公共事務治理的傳統模式從名稱上來看,“運動型治理稱謂繁多。從經濟建立領域到刑事（行政）執法領域,再

3、到社會治理領域,各種口號式、運動式的“突擊檢查、“行業整頓、“集中整治、“統一行動、“嚴打等“專項治理行動層出不窮。從過程上來看,“運動型治理的大體程序如下1:首先,有重大社會問題發生,引起有關部門和領導的高度重視;然后,上級領導作出重要指示,下級主管部門召開緊急會議,出臺“從重、從嚴、從快處理特定事件的專門文件,部署專項整治行動;進而,政府相關職能部門聯合在一起,在全行業、全系統、全地區X圍內進展聲勢浩大的政治發動,掀起一場轟轟烈烈的行政檢查和行政處分行動,雷厲風行地對不法行為進展集中清剿;同時,為了確保治理的成效,上級領導以督導、檢查或驗收者的身份對下級主管部門的治理成果進展驗收;最后,開

4、會總結表彰,撰寫成果報告,向全社會公布“專項治理的一系列數字,宣布整治取得豐碩成果。從本質上來看,盡管“運動型治理可能在短時間內取得顯著成效,但它是一種“無規那么可循或有規那么不循的非常態化管理,而且在一定程度上同政府的行為隨意,政府的一些官員辦事因人而異有一定的相關性2。當這種針對特定事件,集中大量人力、財力、物力,在特定時間、空間進展颶風式大檢查、大整頓的治理方式較為普遍時,我們不得不成認“運動型治理儼然已成為政府治理公共事務的常見模式。（二）“運動型治理的邏輯根源從傳統的社會治理路徑來看,遺傳下來的體制框架使中國公共治理產生了嚴重的“路徑依賴。建國以后,中國公共治理的制度供應嚴重匱乏,國

5、家不得不采取高度控制的集權模式,政府治理手段和治理行為帶有相當的隨意性。“運動型治理在響亮口號的鼓舞與廣泛社會發動力量的支持下,以極大的力度對社會治理中的突出問題進展控制和打壓,以取得暫時的管理成效。改革開放以來,中國的法制建立得以加強,公共治理的制度供應缺乏態勢極大改觀。但是,“運動型治理的思維邏輯仍然根深蒂固,政府的治理行為并沒有隨法制建立的改善而完全走向規X化,對具體的社會問題仍然傾向于采取“運動型治理模式。中國的公共治理陷入了“突擊解決-迅速見效-問題反彈-再突擊解決-再反彈的惡性循環之中。從現行的體制邏輯來看,“運動型治理是積極落實上級領導指示與命令的應然表現。在中國社會的現代化轉型

6、過程中,公共治理模式實際上是沿著人治向政策之治、再向法治轉變的路徑不斷演化。盡管中國正努力構建一個法治社會,但是公共治理模式沒有完全實現從政策之治向法治的轉換,在實踐過程中仍帶有強烈的人治色彩。“運動型治理的動力機制來自上級領導對某一社會問題的高度重視。如果說建國后的一段時期內是因為治理機制缺乏以及規章制度不健全導致公共治理失X的話,那么在轉型期,雖然治理機制不斷優化,規章制度不斷完善,但是執行權威不能夠堅持規X,造成治理的混亂和失效。公共治理無法對經濟開展和社會變化所帶來的各種沖突予以有效地回應,只能在“無所作為和“運動式整治兩極之間徘徊,期望的社會和諧也只是治理過程中短暫的一瞬,難以持續。

7、從政府行為的動機選擇來看,“運動型治理意味著政府將短期的“政績目標作為其行為的出發點。眾所周知,公共治理機制不能建立在過于功利性的根底之上,必須超越公共部門自身的私利。一旦制度建立在功利性的根底之上,那么隨著官員個人利益的凸顯與變化,公共治理機制必然是多變的、脆弱的,并且是令人難以承受的。在“運動型治理過程中,局部政府官員往往傾向于強加某種秩序,發布種種指令;力求樹立在傳媒中的形象,搞象征性的政治,大X旗鼓地宣傳其治理“政績,把政府工作中更為實際的要素放到一邊3。以功利性為出發點的公共治理運作模式必將陷入“合法性危機,更無法到達公眾期望的善治狀態。（三）“運動型治理的主要弊端“運動型治理依賴政

8、府強制性的公共權力,通過特殊手段取得階段性成果、獲得令人拍手稱快的“治理政績,滿足了政府治理公共事務的一時需要。但是,由于這種“運動型治理缺乏穩定的制度根底,不存在有效的治理構造,由此凸顯出諸多弊端:“.運動型治理不僅行政本錢高,而且大多治標不治本,治理效果差。在“運動型治理框架內,政府往往“頭痛醫頭、腳痛醫腳,事先缺乏全面、科學的研究與規劃,盲目調動人力、物力、財力,必然造成行政資源的極大浪費,行政本錢高昂4。政府對某一特定問題的過度關注往往以犧牲日常事務的管理為代價,暴露了職能部門日常管理工作的“不作為,使得特定公共問題久拖不決,特定問題看似解決,但只是一時之效。周期性、階段性的“運動型治

9、理強化了治理主體與治理對象在“突擊檢查與“靈活應對策略框架下的博弈行為,對XX者的威懾效用遞減,降低了公共治理的整體效益。“淮河治污就是“運動型治理失效的典型。運動式治理中的高效運轉、協手聯動,由于并沒有形成日常的制度規X,在運動過后就變成了推三阻四,低效低能,結果10年治淮,成效不彰5。“.運動型治理容易滋生官僚主義作風,強化權力尋租行為。“運動型治理動輒把問題“上升到政治高度,由此助長了公共治理的隨意性、形式化和政治化,使得治理手段缺乏必要的合理性與合法性,法律淪為公共治理的工具,而不是約束政府行為的規X。治理的隨意性意味著公共權力缺乏法律的規制與社會的監視,關于利益再分配的治理政策頻繁變

10、化,為權力尋租提供了適宜的溫床。公共權力不但沒有實現為公民提供公共效勞的,反而讓局部公共治理主體將其部門化、個人化。一個顯著的例子就是對“網吧的“運動型治理,其背后隱藏著巨大的尋租空間。局部執法部門疏于執法、怠于履行職責,對問題避重就輕,甚至為違規經營者架起“保護傘。一旦發生重特大事故便進展“地毯式檢查,不管合法還是非法經營,一律“全行業停業整頓。而整治運動的期限一過,非法經營仍舊相當普遍。“.運動型治理容易違背法治原那么,危害個人權利。“運動型治理的臨時性、運動性、反復性特點與法治的穩定性、規X性、確定性要求背道而馳。“運動型治理是一種事前疏于管理、事后矯枉過正的治理方式6,它用臨時政策、口

11、頭指示代替長久生效的法律原那么和制度規X,使得法律制度變成了可松、可緊、可寬、可嚴、可硬、可軟的橡皮泥。在政府管理實踐中,“運動型治理不但難以維護公共秩序、增進公共利益,而且時常法外行事,侵犯公民個人合法權利。這方面最為明顯的例子莫過于“嚴打。在政策運行過程中,有些部門對“嚴打政策目標定位模糊,將其作為純粹的政治性任務來抓,使法律變得過于隨意,更有甚者竟突破法定刑限度,不僅對嚴打X圍內的犯罪分子施以重刑,而且就連一般刑事犯罪在嚴打期間也常常從重處分,實行“水漲船高;把衡量嚴打成效的標準界定為“抓得多,判得重7。案件審理重效率輕程序,辦案質量下降,公正性缺乏,個人的正當權利難以得到有效保障。“.

12、運動型治理將對自發秩序與一般規那么產生嚴重破壞。哈耶克認為,社會秩序分為“自生自發的秩序和“人造的秩序。導向自生自發秩序的協調與和諧,必定涉及到一般性規那么的問題,如果要到達社會的自我協調,那么社會秩序的參與者就必須共用某些規那么并嚴格遵循這些行為規那么。相反,“人造的秩序那么是一種命令與服從的等級關系,在這種關系中,命令詳盡地規定了每個成員的具體活動8。“運動型治理試圖通過行政權力構建某種強制性秩序,但卻破壞了自發形成的社會秩序、政治秩序和市場秩序。強制性秩序無法成為約束個人行為的規X,反而為XX者提供了一種強烈的心理暗示:平時的XX行為不會受到懲罰,“運動型治理期間只要采取游擊策略,便可逃

13、避懲罰,由此導致社會秩序極度扭曲;強制性秩序也無法成為政府官員恪盡職守的規X,反而為局部官員逃避公共責任提供了借口:平時可以怠于履責,關鍵時刻只要來個“集中打擊、“轟轟烈烈的大會戰就可以制造出“規模效應、“眼球效應,取得不俗的“政績,由此導致政治秩序嚴重失X;強制性秩序更無法成為市場規X運行的制度性根底,對市場秩序的極左或極右整治顯示出這樣一種奇怪現象:問題發生之前,是“政府最小化狀態,政府對市場上發生的破壞游戲規那么行為聽之任之,無所作為;問題發生之后,是“政府最大化狀態,政府幾乎消耗所有的資源去應對某一問題,整個市場規那么為此停擺,政府與市場為此都付出了太多的代價9。“.運動型治理將會削弱

14、政府的公信力。政府合法性的來源之一是其強烈的公共責任意識,而這種公共責任又帶有明顯的時間維度,即構建公共事務治理的“全天候長效機制,從而保持經濟的持續開展和社會的長期穩定。一旦政府以“運動型治理作為其實現公共責任的邏輯出發點,單純依靠行政強制力對公共事務采取應急之策,那么就不能不讓普通公民生疑:既然一抓就靈,為何平時不抓?倘假設對XX現象“露頭就打,何以會“養鼠成患?這種疑問容易使公民疑心政府是否有純潔的行為動機與足夠的治理能力,久而久之,它給人們帶來的不是對法律的信任,而是蔑視;不是對權力的警覺,而是崇拜;不是對政府的愛戴,而是恐懼10,最終將破壞公眾對政府治理的信任和支持,破壞公共管理者的

15、社會發動能力。二、“可持續型治理的具體內涵與根本特征關于政府治理模式的選擇,學者提出了不同的觀點。例如,實現“運動型治理向“常規式治理、“制度化治理、“一般性治理、“常態管理、“日常管理、“長效管理、“準確管理、“正規化管理、“規律性治理的轉變,等等。這些理念具有一定的科學性,但是概括程度不夠,有的只是換個說法而已,并沒有為政府治理實踐變革提供一個全新的理論視角,反而給人一種內涵模糊的印象。“可持續型治理作為政府治理思維和行動的替代路徑,是我們重新思考有效的政府治理新模式的催化劑;它是遵循一系列制度、規那么和程序的結果,是對政府治理時間維度的深刻詮釋,是一種“前瞻式的治理態度、治理思維和治理路

16、徑;在概念上涵蓋了制度治理、依法治理、參與治理和長效治理等理念;它提供了一種可供選擇的未來視角,鼓勵公共管理者實現從內在管理理念到外在管理行為的全方位變革。“可持續型治理與“運動型治理的根本差異主要表達在以下幾個方面:（一）公共治理的邏輯根底不同“運動型治理以政策、口號作為政府治理行動形式合法性的根底,而政策、口號帶有強烈的意志性,只具有短期的適用性甚至不同時期會出現反復和自相矛盾。因此,政府不能僅僅依靠政策和口號進展公共治理,而是要制定并遵循具有確定性、普遍性與權威性的制度、規那么,并以這些制度、規那么作為公共治理的根底。“可持續型治理就是以制度、規那么作為政府治理行動實質合法性的根底,政府

17、治理機制的運行遵循法律制度、社會制度、倫理制度和市場制度的規X。更重要地,以制度、規那么為根底的“可持續型治理可以防止政府管理行為的隨意和混亂,確保“政府所采取的每一特定強制行動的正當性,必須源出于一般性規那么11,最終實現政策治理向制度治理的路徑轉換。（二）公共治理的邏輯依據不同“運動型治理囿于傳統的行政觀念,強調行政權力的工具價值和目的理性;強調行政體系的縱向管理職能,強調行政主體與行政相對人之間的管理和服從關系;強調行政行為的“權力要素,強調行政行為的單向性、強制性12,強調公共治理的“權力行政價值,最終導致“權力迅速膨脹,“法律日益萎縮。法律的嚴肅性、強制性和威懾性降低,其代價那么是國

18、家秩序和社會秩序的扭曲、依法行政和以法治國的弱化。“可持續型治理那么將法治作為行政權力運行的前提、作為政府治理實踐的原那么,強調行政權力的價值理性;強調行政主體與行政相對人之間的效勞和需求關系;強調法律不但規X公民的行為,更制約政府的行為;強調公共治理的“權利行政價值,從而糾正了“運動型治理對行政權力的錯誤理解,最終實現權力治理向依法治理的路徑轉換。（三）公共治理的邏輯方式不同“運動型治理是以政府為單一中心的治理模式,往往從政府管理者的角度出發思考問題,表現出“由內而外的特點,缺乏對公民需求的有效回應。而現代治理理論那么認為,公共治理并不是政府的專利,治理機制的有效性不完全取決于政府的權威和制

19、裁,公共秩序的建立是相互影響的行為者積極互動的結果。“可持續型治理秉持這一理念,強調公共治理中公XX私人機構的共同參與,強調多元治理主體在公共管理過程中的參與、互動與合作,強調各行為主體在變化不定的環境中對公民需求作出有效反響的行為能力,表現出“由外而內的特點,最終將實現單一中心治理向多元參與治理的路徑轉換。（四）公共治理的邏輯著眼點不同“運動型治理著重公共治理的產出數量,在產出既定的情況下,治理必須投入大、費時短、見效快,從而迅速打造“政績工程。“可持續型治理在重視公共治理產出數量的同時,更重視產出的質量,認為公共治理是一個集中解決現實問題并滿足社會需要的持續互動過程,它不是一種簡單的活動,

20、更不是一種機械的運動。在這一過程中,治理是前瞻性的思考、戰略性的規劃、持久性的行動、系統性的改良,最終實現低效治理向長效治理的路徑轉換。三、實現“可持續型治理的路徑轉換與機制創新在急劇變革的社會轉型期,政府要想對全天候發生著的、日益專業復雜的公共事務作出積極回應與有效治理,就必須重新思考治理模式的有效性;在公共事務治理過程中,政府要想以有效的機制提供優質的公共效勞,真正滿足社會公眾的多元需求,就必須轉換治理模式,提高治理能力,保證公共治理的可持續性。（一）從本錢與收益的角度看,“可持續型治理是中國公共治理的優化選擇有效的公共治理模式能夠保證公共秩序和集體行動的規X。“運動型治理過分強調政策、權

21、力在公共治理中的作用,試圖通過政府單中心治理構建行政強制性秩序,盡管能夠獲得短期的、甚至是“巨大的收益,但這種收益往往具有不可持續性,長期來看必將造成集體行動的失X和社會心理的異化。“可持續型治理那么拒絕眼前利益和時機主義,通過完善治理機制和制度規那么,構建公共治理行為自我約束、自我規X的根底。一個擁有適宜的制度和政策的政府,能夠以相對低廉的本錢維持充分的法律和秩序,以促進經濟開展13,走出公共治理低效率和高本錢的困境,增強公眾對政府的信任和期待,創造持續繁榮的未來。從價值取向與行為導向的角度看,“可持續型治理模式強調公共效勞的優化與公共責任的承當“運動型治理描繪了局部公共管理者效勞自我、為（

22、替）民做主的權力本位型公共治理的景象。然而XX“庭治環境下,公共管理者最終應向公民負責。正是因為這種責任,我們的工作才顯得崇高神圣14。政府合法性的來源是其高度的公共責任意識、以人為本的效勞理念、積極有效的社會回應。公共治理模式要“鼓勵人們去做那些有長久效益的事情,而不是僅僅做那些立竿見影的事情15。與“運動型治理相反,“可持續型治理堅持這樣的價值取向與行為導向:公共管理者不是統治、控制、管理社會的主體,而是效勞社會、效勞民眾的主體;公共管理者的效勞意識與責任行為是公共治理過程中的必需品;必須實現以人為本的權利本位型公共治理。從實踐操作的角度看,“可持續型治理需要科學有效的治理機制予以保障.公

23、共治理要擺脫對傳統路徑的依賴,就必須構建科學有效的治理機制。首先,明確政府在公共事務治理過程中的重要角色,進一步轉變政府職能,推進展政體制改革,實現政府治理行為的法治化、規X化。關鍵在于建立具體而有效的法律、制度保障機制,使政府治理遵循各類法律、制度、規那么的約束,讓政府的職能、政府的權力、政府的規模、政府的行為等都受到法律的嚴格約束,有效遏止有法不依、侵害公利等政府失X行為。其次,對公共事務的處理必須有詳細的方案、規劃、方案,公共政策的變化始終要圍繞“公共利益最大化的目標,杜絕“政府權力部門化、部門權力利益化的現象。再次,政府行為過程必須公開和透明,承受公眾的質詢、監視和評價,既增強社會公眾

24、對政府管理和決策的參與、監視意識,又強化政府在公共事務中的責任意識。.建立并完善政府治理績效的科學評價機制,強化公共部門以社會和諧開展為目的的長效治理行為,弱化以追求政績為目的的短期投機行為。現有的政績評價機制重視對顯性政績和數據報表等方面的考核,缺乏對政績本錢的定量評價;重視上對下的績效評估以及官方自我評估,缺乏下對上的績效評估以及民間第三方評估。政績評價機制的缺陷使得公共部門往往追求效率等短期政績目標,忽略了對合理運用公共權力以實現其他有價值的公共目標的追求。由此可見,要保證“可持續型治理機制的有效運行,就必須建立并完善政府績效考核指標體系,實現定性考核與定量考核相結合、經濟性指標與社會性指標相結合、官方評價與民間評價相結合,從而對公共部門的治理績效作出客觀、全面的評價。目前,中國公共治理模式正按照全面、協調、可持續的開展目標進展根本性的變革,在治理的邏輯思維上更富有前瞻性,在治理實踐中更為科學理性。在一個全球化和不確定因素均日益增加的時代里,“運動型治理不但本錢高昂,而且效益低下;它尋求對社會的有效控制卻