1、. 略論執行不作為的監視管理機制的完善容摘要法院部消極執行乃至執行不作為現象的存在仍是當今執行難問題不能得到有效解決的一個重要因素，更是當今法院涉訴信訪居高不下的主要來源，而執行監視特別是法院部監視的缺位，對申請人的救濟不力，是導致執行不作為的客觀因素。遏制執行不作為是保護當事人權益、破解執行難的有效路徑。筆者從執行不作為之形成、執行不作為之防治、執行不作為之救濟三局部探討如何遏制執行不作為，強化對執行監視、完善救濟體系。認為法院應強化執行監視，并在加強監視的同時，將執行監視包括上級法院的變為執行救濟，用法律規定的形式，賦予申請人司法救濟權，則是保障申請人實現其法定權利的重要路徑。從而構筑了預

2、防和應對執行不作為的一個防控體系，對減少執行人員消極執行和拖延執行現象的發生有重要的意義。關鍵詞 執行不作為監視救濟目前，全國各地法院正在加大執行積案清理活動，通過構建執行聯動機制，執行威懾機制、完善協助執行制度，推廣設立“協助執行聯絡員等經歷，創立快速、便捷的協助執行環境，從法院外部入手對破解執行難問題進展了有益的探索，對開展創立無執行積案法院的活動有著積極的推動作用。但是，當今的執行難問題仍未得到徹底解決，筆者認為，法院部消極執行乃至執行不作為現象的存在仍是當今執行難問題不能得到有效解決的一個重要因素，更是當今法院涉訴信訪居高不下的主要來源，而執行監視特別是法院部監視的缺位，對申請人的救濟

3、不力，是導致執行不作為的客觀因素。人類的權利自始就與救濟相聯系的，當人類脫離了盲動或依附而取得了一定的權利時，也必有與之相適應的救濟手段相隨。沒有救濟的權利是虛假的，猶如花朵栽在人的發端是虛飾。1遏制執行不作為是保護當事人權益、破解執行難的有效路徑，特別是可以扭轉“案件大量累積組織集中清理案件再累積再集中清理的被動局面，也是人民法院加強自身建立，維護社會和諧穩定的有效舉措。為此，筆者擬對如何遏制執行不作為，強化對執行監視、救濟體系的完善作一粗淺探討。一、執行不作為之形成執行不作為是指在案件執行過程中，執行人員消極執行、拖延執行等執行不力的行為，造成案件執行標的實際到位率不正常的現象。執行不作為

4、的形成，既有主觀上的因素，也有客觀上的原因，大局部執行不作為是在主客觀相一致作用的情形下產生，主要源于執行行為的隨意性和難以監視，特別是在*些執行案件中，被執行人有可供執行財產，但執行機關卻因地方保護主義、部門保護主義，被執行當事人請托等原因，無正當理由拖延執行或消極執行，具體可分為以下三個方面。1、宗旨意識，效勞意識不強。司法為民是“三個代表重要思想在司法領域的集中表達，也是“以人為本的科學開展觀在社會主義司法理念中的表達，是社會主義法治的本質要求，它提醒了新時期人民法院的工作宗旨。司法為民重點在“司法，核心在“為民，其標準就是權為民所用、情為民所系、利為民所謀。2執法辦案是人民法院的第一要

5、務，兌現生效裁判文書是執行法官的神圣使命，便民、利民、為民是當今法院司法為民的重要容，應貫徹于執行全過程。但有些執行干警缺乏為大局效勞，為人民司法意識，宗旨意識，效勞意識不強，對待當事人“冷、硬、橫、推，耍官老爺態度，思想作風建立需要進一步加強。2、法律規定欠缺。在民事訴訟執行篇中關于開展執行工作的規定比擬原則，執行人員是否采取執行強制措施的自由裁量權過大，易引發執行不作為。另外，一些規定不明確，特別是關于調查財產及線索舉證問題，按照最高人民法院“關于人民法院執行工作假設干問題的規定“第28條至第30條的規定，路徑有三：一是申請人提供；二是被執行人報告；三是執行法院依職權調查。上述三條路徑是平

6、行而往，并無主次之分，是由法院自行調查，還是由申請人提供，易造成相互推諉。一些執行人員片強調當事人自己舉證，甚至對一些舉證確有困難的當事人也一樣要求，而無視了法院自身所應負的調查責任。3筆者認為，申請人提供的執行線索的義務應是有限制的，其應該在人民法院主導之下，法院應充分發揮其國家機關的職能作用，始終在執行過中唱主角。再有，對法院執行不作為如何救濟，僅規定造成嚴重后果的才追究刑事責任和啟動國家賠償程序，而對沒造成嚴重后果的如何處理未予明確，致使執行不作為現象屢見不鮮。3、法院部機制缺乏。對執行不作為的懲辦，最高人民法院新制定的“人民法院工作人員處分條例“第四十七條作了規定：成心違反規定拖延辦案

7、的，給予警告、記過或記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分。關鍵是如何認定執行不作為，如何認定拖延辦案，有些省高院出臺了防止消極執行行為的規定，界定了消極執行行為及問責規定，但最高人民法院及大多數法院均都沒有制定執行案件操作規則，沒有建立執行案件流程管理制度，沒有建立質效考核機制，更沒有建立執行工作監視機制，執行工作的隨意性很大，導致執行不作為現象時有發生。二、執行不作為之防治防治執行不作為猶如治療疾病一樣，重在從源頭上進展防治，進展標本兼治，方能起到事半功倍之效。一完善操作規程及質效考核機制案件質量評估工作是法院為客觀、公正評價審判工作，加強審判管理，強化監視

8、，提高審判質量而對案件質量進展的全面評估，對于促進人民法院正確把握審判形勢，總體審判經歷，增強審判能力，改良審判工作和實現公平正義具有重要意義。執行工作屬于審判工作的沿續，許多法院為此將執行工作籠統地納入案件質量評估體系。筆者認為不妥，應建立健全質效考核機制，執行操作規程和執行績效管理機制，構成“三位一體的執行管理機制。在質效考核機制上應側重考核能反映執行狀況的指標，如貫徹執行流程管理情況、執行結案率、標的執兌率、案件執行天數、采取強制措施情況、執限執結率、信訪投訴率等。為強化執行管理，應設立專門的管理辦公室。通過這種制度，使干警績效能以看得見的方式展現出來，也使執行不作為的現象不致掩藏。二執

9、行不作為之監視與查處權力本身具有天然的擴性和腐蝕性，如果權力失去監視制約，就可能會被濫用，4可見監視的重要性，但由于現行的執行監視只是法院間的監視，當事人或第三人并不能直接參與至程序之中，而且執行監視程序并不依當事人或第三人的申請而必然啟動，致使實踐中許多或不當執行行為不能得以糾正，5作為法院本身則應堅持執行，最大限度地保護當事人的知情權和監視權。公開執行流程、公開執行過程、公開執行結果，提高執行工作透明度，讓執行置于當事人的監視之下。允許當事人舉報，完善信訪舉報機制、執行監視考核機制，對有執行不作為情形的，由監察部門及時核查，嚴肅處理。針對易滋生腐敗的執行領域，在執行部門設立廉政監察員，加強

10、對執行行為的直接、適時監視。使執行工作步入正常的軌道。積極暢通人民群眾對執行人員違紀行為的檢舉、舉報、控告渠道，加大對與執行不作為相關的違紀行為的查處力度，是人民加強反腐倡廉工作的有力舉措，更是人民法院說法執法的必要保障。三樹立能動執行理念權利得到司法確立并不等于權利必然能夠實現。6法院的功能就是解決爭議，這也是法院存在的價值和依據。7堅持能動司法，是時代對司法的新要求，人民對司法的新期待。執行的過程，就是為申請人實現生效法律文書權利的過程，執行難是當今人民法院面臨的一大難題，解決執行難既能維護當事人權益，又能樹立司法權威，維護社會的和諧穩定，是人民義不容辭的職責。在執行過程中，人民法院要充分

11、發揮主觀能動作用，樹立能動執行理念，創新執行方式，加大調查取證力度，盡最大的努力實現申請人的合法權益。為了解決“執行難問題，一此法院靈活采取制定還款方案、以物抵債、債權轉股權等方式及時處置變現被執行人的財產；一些法院構建執行聯動機制，發動社會各方面力量，與相關部門網實行“點對點查控，形成嚴密有效的執行網絡，擠壓被執行人的生存空間；一些法院建立執行110指揮中心，24小時接聽舉報，甚至進展執行懸賞。這都是人民法院充分發揮司法能動性的重要表達。通過能動執行，有助于執行威懾機制的建立，更能激發執行人員的斗志，增強為人民法院效勞的宗旨意識和責任意識，密切與人民群眾的關系，減少執行不作為情形的發生。因此

12、在執行工作中，我們必須樹立能動執行的理念，必須順應民意對接民需，在便民、利民上下功夫，始終不渝地堅持全心全意為人民效勞的宗旨，始終把實現好、維護好、開展好廣闊人民的根本利益作為人民法院工作的出發點和落腳點。三、執行不作為之救濟執行不作為在損壞了人民法院的司法形象的同時，更直接的侵害了當事人的合法權益，面對執行不作為，盡管新修訂的民事訴訟法第二百零三條及最高人民法院關于適用民事訴訟法執行程序的解釋規定了申請執行人對消極執行行為通過請求變更執行法院來尋求救濟，但在司法實踐中，該種執行救濟機制并沒有得到有效執行。相應的對執行不作為造成嚴重損失的，雖然我國刑法作出了構成犯罪的規定，但是在司法實踐中，按

13、此規定作出處理的也不多見。在司法實踐中，最高法院在一些執行規定中作出了一些規定，主要是通過上級法院對下級法院行為指令糾正，盡管這些規定起到了與執行救濟類似的作用，但其弊端卻是相當明顯。一是這種監視僅存在上、下級法院之間，執行當事人對這種監視無任何法律上的權利，仍是用一種行政方式來解決執行當事人的權利。二是執行監視大量采用指令、通知等形式，而這些形式在法律上的效力卻無從明確和得到保障，遠不如異議中的裁定的效力。因此，將執行監視變為執行救濟，這是一種立法趨勢，也是法治化的表現，當事人參與救濟程序便是一種法定權利，這會使救濟變得更加公開、規、有效。作為人民群眾表達利益訴求的一種方式，近年來，涉及執行

14、的信訪大量發生、信訪成為當事人應對執行不作為的首選方式。因此，筆者認為完善執行信訪處理機制是人民法院的當務之急，更為重要的是，要把對執行不作為的異議逐步納入法律軌道，用司法的方法解決此類問題。一完善執行信訪處理機制完善執行信訪處理機制，目的是使執行不作為得到有效遏制。該機制至少應具備以下幾項容：第一，執行信訪機制由專門機構負責。最高人民法院明確要求，各級法院要設立專門的執行申訴處理機構，負責執行申訴信訪的審查和督辦，但對執行申訴案件不多的法院，可以由異議、復議審查機構同時兼負執行信訪審查處理職責。第二，執行申訴信訪流程管理制度。設立該制度就是規執行申訴信訪案件的立案審查、批轉交辦、跟蹤督辦、結

15、果答復、回訪檢查、結案銷案等環節，明確各個環節的辦理期限、辦理要求和辦理責任，并按流程要求嚴格管理，確保對執行不作為信訪申訴案件得到及時、高效的審查處理。第三，重大負面影響案件的責任倒查制度。對申訴信訪是由于執行人員執行、消極執行或失職瀆職等行為引發并造成重大負面影響的，要交紀檢監察部門嚴格依紀追究其黨紀、政紀責任。第四，重大、重復信訪案件公開聽證制度。對于疑難復雜、對抗性強、矛盾鋒利的重大、重復信訪案件，要加強民意溝通，邀請人大代表、政協委員、信訪部門參加公開聽證，以便增加申訴信訪審查處理工作的透明度，提高信訪工作的公信度。第五，建立上下級執行機構信訪工作上下聯動制度。信訪工作的根本目的在于

16、實現息訴罷訪、案結事了，上級法院要堅持帶案下訪，到下級、基層直接解決信訪問題，切不可將信訪件一轉了事。尤期是對于幾經催辦仍久拖不執的案件，上級法院要親自到當地開展調查，聽取意見，一經發現有消極、拖延執行行為的，應當現場作出處理，監視改正，通過這種上下聯動制度，立足于把問題解決在基層。二賦予執行案件當事人法律上的執行救濟權我們以上設置執行信訪機構，并不是鼓勵當事人去信訪，而只是應對當今信訪呈上升趨勢的一項舉措，使信訪工作更加規，從而扼止當事人動輒到省進京上訪，使信訪工作步入良性循環軌道。但是，筆者認為，要真正解決當事人的實體權利的實現問題，杜絕消極執行、拖延執行等執行不作為的現象，應從法律層面上

17、去最大限度地暢通當事人的救濟權利，徹底打破只有通過信訪處理執行不作為的瓶頸，這應該是民事訴訟法或強制執行法急需建立的制度。1、我國執行程序中關于對執行作為、消極執行救濟的相關規定。對于執行行為有異議的，我國民事訴訟法第二百零二條規定：當事人、利害關系人認為執行行為違反法律規定的，可以向負責執行的人民法院提出書面異議。當事人、利害關系人提出書面異議的，人民法院應當自收到書面異議之日起十五日審查，理由成立的，裁定撤銷或改正，理由不成立的，裁定駁回。當事人、利害關系人對裁定不服的，可以自裁定送達之日起十日向上一級人民法院申請復議。這是對執行行為侵犯了當事人合法權益的救濟規定，通過執行異議和向上一級法

18、院提出復議來維護當事人合法權益。這項規定為當事人通過法律途徑維權提供了樣便。第二百零三條則對執行效果不的滿意的作了相應的規定：人民法院自收到申請執行書之日起超過六個月未執行的，申請執行人可以向上一級人民法院申請執行。上一級人民法院經審查，可以責令原人民法院在一定期限執行，也可以決定由本院執行或者指令其他人民法院執行。這條規定設置了六個月的期限，最高人民法院關于適用民事訴訟法執行程序解釋進一步放寬規定：執行過程中發現被執行人可供執行的財產，執行法院自發現之日起，超過六個月未依法采取相應執行措施的，可以適用上述規定，這對明顯有執行能力，或可通過變更、追加當事人來實現權益的案件來說，法院如果不去執行

19、，則期限大過廣泛，為被執行人轉移財產留下空間，不利于申請人權益的保護。2、執行救濟權的設定。針對我國民事訴訟法中執行救濟規定的缺乏，筆者認為應該最大限度地暢通當事人的法律救濟途徑，公開執行過程，公開執行結果，公開聽證執行，提高執行工作透明度，在此根底上，賦予執行案件申請人對消極執行的異議權、復議權，使執行工作能置于廣泛的監視之下，特別是讓當事人參與其中。1適用執行不作為救濟的條件。要啟動執行不作為救濟，筆者認為應該具備條件之一：有證據證明被執行人有履行能力，而執行人員執行不力、懈怠執行的；有證據認為存在地方保護，致使案件無常執行的；有證據證明法院執行人員承受當事人的吃請，收受禮品財物等違紀行為

20、的，案件在一定期限仍未能執結的；沒有窮盡法律措施，案件在一定期限仍未能執結的；應開場執行而不執行或不應停頓執行而停頓執行的。這里的一定期限，應以最高人民法院制定的執行規程規定的期限相一致。2執行不作為的救濟機構。執行不作為是在實施執行實施權或執行裁決權中發生的現象，執行實施權，通說普遍都認為一種行政權，實施該行為也是一種具體行政行為，其實施的主體是人民法院，按行政訴訟的理論，假設對人民法院的不作為起訴，被告應是人民法院，但人民法院不能自己既當裁判員，又當運發動，其并不是適格的訴訟主體，故對此不作為向人民法院起訴是不妥當的。執行裁決權是具有司法權的性質，對此類不作為更不應通過起訴法院解決。我國民

21、事訴訟法第二百零二條規定了對執行行為有異議的，可以向執行機構提出異議，執行機構將對異議作出裁定，假設仍不服，還可向上一級人民法院提出復議，這為我們處理執行不作為提供了啟示：也就是說，對執行不作為仍可向原執行機構提出異議，執行機構對異議作出裁決，假設申請人仍不服，還可向上一級人民法院提出復議。3執行不作為救濟的方式。執行不作為是一種怠于執行的行為，針對當事人提出的異議，異議機構認為成立的，應裁定確認不作為，交由其他執行員執行，假設異議不成立，裁定駁回，仍由原執行人員執行。假設申請人對執行異議裁定仍不服，仍可向上一級提出復議一次，復議后可視情況維持、撤銷原裁定，并可同時決定由本院或其他下級法院執行

22、。上級法院決定由本院或其他下級法院執行，是一種統籌執行的方式，統籌執行有利于強化上級人民法院對轄區執行工作的集中領導，統一指揮，8有利于對下級法院長期未能執行結案的案件提級或指定其他人民法院執行。但最為進步的是，上級法院行使了監視權，對申請人則賦予了救濟權。4啟動執行不作為救濟的制止事項。在執行案件過程中，有些案件的被執行人無可供執行的財產，這類案件屬無財產可供執行案件，導致這些案件不能執行的原因并非法院執行不作為，對這類案件不能啟動執行不作為救濟程序。認定無財產可供執行案件，需要確定一個認定標準和認定程序。有觀點認為，認定標準就是在執行過程中是否做到了執行窮盡，即窮盡了各種手段和執行措施，均

23、不能使案件得以有效執行，而債權人也不可能提供證明尚有執行可能的證據。執行窮盡應涵蓋四個要求，即窮盡執行程序，窮盡調查手段、窮盡強制執行措施和窮盡執行制裁措施。9筆者贊同這個觀點，可把此類案件定為執行不能案件。對于認定程序，筆者認為應充分吸納當事人參與，由執行人員組織當事人聽證，公開執行過程，強化當事人舉證，嚴格按照上述標準認定，對構成執行不能的案件作出中止的裁定，則當事人不得啟動執行不作為救濟程序。申請人在生活確有困難時，可通過執行救助制度解決。5執行不作為救濟規定的法律表述。通過上述分析，筆者認為在民事訴訟法執行篇抑或強制執行法中應設立執行不作為的救濟規定，以彌補法律規定的缺乏。可以這樣表述

24、：對非執行不能的案件，申請人認為執行人員有不作為的情形致使案件未能在合理期限執行完畢，并能提供相應證據的，可以向負責執行的人民法院提出書面異議。人民法院應當自收到書面異議之日起十五審查，理由成立的，裁定變更人員或責令立即執行；理由不成立的，裁定駁回，申請人對裁定不服的，可以自裁定達達之日起十日向上一級人民法院申請復議。上級人民法院經復議，理由成立的，裁定由本院執行或者指令其他人民法院執行，理由不成立的，裁定駁回。四、結語執行不作為是人民法院執行權運行中的一種不正常狀態，這種現象的存在關乎申請人的切身利益，關乎人民法院的形象。雖然最高人民法院近期出臺了一些關于進一步加強執行工作的規定，各地法院也開展了有益的嘗試，如市高級人民法院推廣“分段集約執行模式，執行案件不再由一名法官“一人包案，而是將執行流程分段細