1、“政府采購”新論-財會研究 邊俊杰 1999/10對政府采購涵義的重新界定，對政府采購目標的重新認識，以及如何對政府采購機制進行完善當前，我國政府采購制度在顯示巨大經濟意義和社會效益的同時，也出現了一錯誤認識和做法。筆者認為：為了規范我國政府采購制度，至少有三點必須重新加以認識和完善。 一、對政府采購涵義的重新界定 各地在實施采購制度時，對“政府采購”的界定并不十分確切和統一。如有的這樣表述：“政府采購是指為了開展日常的政務活動或者為社會公眾提供公共服務的需要，以確定、規范方式和程序，購買貨物、工程和服務的行為。”而有的定義“納入本省預算管理的國家機關、事業單位和社會團體，為了完成本單位管理或

2、者開展業務活動以及提供公共服務的需要，購買商品或者接受服務的行為。”等等。由于對政府采購涵義的理解不同，各地在具體實施中把握的方向，采購的行為也不盡相同，采購主體混亂，這與我國建立統一有序的政府采購制度的初衷大相徑庭。因此，為了使政府采購制度走向規范化，有必要針對中國國情對政府采購涵義予以重新界定。 政府采購源于西方，從無到有，有其歷史發展過程。早在18世紀末、19世紀初的自由資本主義時期，一些國家政府為了開展日常政務活動或為社會公眾提供公共服務，相繼實行了政府采購制度。如英國在1872年首先設立政府文具公用局，作為政府部門所需辦公用品采購的機構。但隨著經濟社會的發展，政府采購的適用范圍擴大，

3、涵義也與過去大不相同。換言之，真正完整意義上的政府采購是現代市場經濟發展的產物，并且各國情況有所區別。 就中國國情而言，重新界定政府采購的涵義最起碼應注意四點：第一，由各級財政供應經費，實行預算管理的單位，不僅僅是政府機關為主，還包括權力機關、司法機關、檢察機關，以及政黨組織、社會團體和事業單位等等。第二，在我國不僅有預算內資金，還有大量的屬于財政性資金的預算外資金。第三，在我國需要納入政府采購管理的各個預算管理單位，現在絕大多數是由財政以及貨幣形式向其供給經費，再由各個單位分散采購，損失浪費很大。第四，中國加入世貿組織在即，隨著我國政府采購市場的逐步開放，保護民族工業問題也應值得考慮。 鑒于

4、國際經驗和中國國情，關于政府采購的真正涵義應這樣重新界定：“所謂政府采購，是指各級國家機關和實行預算管理的政黨組織、社會團體、事業單位，使用財政性資金獲取貨物、工程和服務的行為。”（財政部條法司王家林）。這一界定基本上可以反映政府采購的實質，在實際操作中有利于全面規范政府采購活動，明確政府采購的主管機關和加強管理監督，促使其健康發展。 二、對政府采購目標的重新認識 就近兩年各地試行政府采購的情況來看，追求其巨大開支的節約是各地政府最大動因，這一動力為推動一項新政策作前奏是極其必要的。但從長遠來看，單單重視效率節支則屬政府采購目標短期化行為。對于這樣的偏頗，應予以重新認識并加以糾正。 西方發達國

5、家在實施政府采購時，節支并不是其唯一的目的，這些國家比較成熟的采購目標一般有三個：政府采購的經濟有效性；促進政府采購中的廉潔和公眾對采購制度的信心；促進政府實現特定的社會經濟目標。可見政府采購在宏觀經濟調控中具有巨大的杠桿作用，國家和地方對此應加強認識。 根據經濟學普遍原理，國家投資是促進經濟增長的因素，政府采購可為經濟增長提供新的生產要素。投資需求對經濟增長有一定的拉動和抑制作用。政府采購需要購買投資品和勞務，這能夠促進企業的生產增長，擴大就業。投資需求大，對經濟增長刺激也大；相反則對經濟增長有抑制作用。如果盲目投資，產業結構不合理，不但不能拉動經濟增長，反而會阻礙經濟增長。因此，作為一種高

6、效的消費方式，政府應積極支持，擴大政府采購，縮減財政開支，從而在社會再生產過程中有效地發揮調控作用。在今后的做法上，應規范固定資產投資行為，擴大內需，并建立健全對違紀購買控購商品的處罰規定等相關制度。 三、對政府采購機制的繼續完善 從目前各地政府采購機制來看，要達到以上所述目標，采購機制尚須進一步加以完善。從國際經驗來看，“職能界定權力約束輿論監督”是行之有效的機制。 1、采購處職能界定。 采購主體集中采購的采購處處于什么地位，是政府采購首先要解決的問題。筆者認為采購處只能是一個組織管理機構，而不具備采購決定權。采購權力應是招標團，而非采購處。因此采購處只能作為一個組織管理機構，主要負責采購商

7、品的統計、招標人員的組織、市場行情的提供、物質的管理、分發及監督等。他們的激勵約束機制應與政府公務員一樣，靠“皇糧”及地位的變遷。 2、招標人員的權力約束。 關于激勵約束機制的建立應從三方面入手。第一，建立招標人員組成的聘用制。這樣具有很大優越性：首先可根據招標的內容招聘擁有豐富信息和專業知識的人，組成招標團，無須另付成本即可使用。其次，聘用制具有靈活性，可將聘任期的表現作為今后續聘、解聘的根據，以其預期收益的變化作為激勵和約束。最后是聘用制的非專職化可以阻止賣方進行幕后活動的信息獲得。第二，建立激勵機制。由于政府采購目標的多樣性，顯然用單一的價格指標不能達到采購目的。因此，政府部門對這一指標的確定，在以價格為主的前提下，還必須考慮到質量社會效益及某一宏觀經濟政策的實行等諸方面因素。第三，建立匿名確定制。為了切斷賣方和買方的權力實行者招標人員的聯系，可采用匿名確定制，即不向社會公開招標人員，從而避免招標人員產生道德危險因素，損害政府利益。 3、業務公開，接受社會輿論的監督。 由于使用者與采購者沒有直接的約束關系，因此政府采購的約束只能來自自己設計的約束機制。業