1、。慈善事業(yè)發(fā)展中存在的問題及對(duì)策建議慈善事業(yè)的發(fā)達(dá)程度是一個(gè)社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，慈善事業(yè)可以有效彌補(bǔ)政府社會(huì)保障之不足，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)之一。但由于我國慈善事業(yè)發(fā)展比較晚，加上人們的慈善意識(shí)淡薄，政府在慈善事業(yè)中的不合理定位以及慈善組織力量的弱小，我國慈善事業(yè)發(fā)展比較緩慢。發(fā)展過程中存在著諸多問題。一、慈善事業(yè)發(fā)展中存在的問題：一是慈善法律法規(guī)建設(shè)滯后。 目前我國還沒有專門規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的綜合性的慈善法或慈善事業(yè)促進(jìn)法等基本法律。慈善公益組織制度、財(cái)務(wù)制度以及機(jī)構(gòu)的活動(dòng)領(lǐng)域、募捐款項(xiàng)、 救助項(xiàng)目開發(fā)等方面都缺乏相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)。即使已經(jīng)頒布的涉及慈善事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)也比較零散籠統(tǒng)且難以

2、得到落實(shí)。事實(shí)上， 不完善的管理慈善事業(yè)的法律法規(guī)已成為中國慈善事業(yè)發(fā)展的桎梏。二是慈善組織行政性傾向嚴(yán)重。慈善組織是在行政需求下建立的。改革開放后經(jīng)濟(jì)改革以及由此導(dǎo)致的社會(huì)轉(zhuǎn)型， 導(dǎo)致社會(huì)各種矛盾突現(xiàn)， 而有限的財(cái)政無法為所有社會(huì)成員緩解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)， 這時(shí)政府不得不尋求第三部門的幫助。 而當(dāng)時(shí)社會(huì)力量比較弱小， 社會(huì)組織不夠發(fā)達(dá)， 當(dāng)時(shí)幾乎沒有慈善組織。 政府只能從內(nèi)部分化出慈善組織， 以便以合法的手段獲取慈善資源。 我國大部分慈善組織從誕生之日起，就是一種半官方的組織。因而，我國慈善組織受到政府嚴(yán)格的控制。在登記管理上，實(shí)行“分級(jí)登記，雙重管理”制度，抬高了慈善組織的“準(zhǔn)入門檻” ，限制了慈

3、善組織的活動(dòng)范圍和領(lǐng)域。在慈善組織運(yùn)作過程中，慈善組織接受政府的財(cái)政撥款和人事任免，慈善組織的大部分領(lǐng)導(dǎo)是政府部門的離退休干部，極容易造成組織的官僚化，效率低下。三是慈善組織公信力較低。我國慈善組織的公信力是很低的，中國社會(huì)并不缺少善心，缺少的是對(duì)公益組織的信心，這是國際著名咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司對(duì)中國公益事業(yè)做出的評(píng)價(jià)。我國慈善機(jī)構(gòu)的決策權(quán)往往集中在幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)手中，缺乏必要的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，慈善機(jī)構(gòu)理事會(huì)形同虛設(shè)， 不能發(fā)揮應(yīng)有的決策作用。這就造成了慈善機(jī)構(gòu)有時(shí)候會(huì)做出一些違背慈善機(jī)構(gòu)章程宗旨， 捐贈(zèng)人意愿的錯(cuò)誤決定。慈善基金會(huì)的半官方化及我國慈善事業(yè)的公示和監(jiān)督體系尚未完全建立，造成部分慈善機(jī)構(gòu)缺

4、少必要的行業(yè)自律、監(jiān)督和審計(jì)， 沒有募捐和執(zhí)行的專業(yè)分工，善款使用上隨意性大，甚至出現(xiàn)侵占、挪用、貪污捐贈(zèng)款物的行為，使得慈善機(jī)構(gòu)的公信力和效率經(jīng)常被質(zhì)疑。二、對(duì)策建議：一是加強(qiáng)慈善立法。我國現(xiàn)在涉及慈善方面只有中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法、社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、基金會(huì)管理?xiàng)l例 等三部法規(guī)。 慈善機(jī)構(gòu)的認(rèn)定、 注冊(cè)、管理、監(jiān)督，公益事業(yè)的產(chǎn)權(quán)、融投資、轉(zhuǎn)讓等實(shí)際已經(jīng)發(fā)生的問題，都沒有法律可以參照。立法機(jī)關(guān)應(yīng)頒布相關(guān)的法律，使我國慈善事業(yè)的發(fā)展有法可依。因此建議政府盡快制定 慈善事業(yè)條例，從法制上規(guī)范慈善事業(yè)的性質(zhì)、地位和原則。二是建立健全各類慈善組織。現(xiàn)階段，我國要著重培育勸募市場(chǎng)，強(qiáng)力推進(jìn)募

5、捐活動(dòng)，逐漸實(shí)現(xiàn)募捐機(jī)構(gòu)與實(shí)施機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并存的格局。在慈善組織形式上， 目前，中國慈善事業(yè)的參與主體主要可分為專門的慈善機(jī)構(gòu)如中華慈善總會(huì)和南京愛德基金會(huì)等；國際性的人道主義組織如從事人道主義救助事業(yè)的紅十字會(huì)；其他參與慈善活動(dòng)的非營利性公益社會(huì)團(tuán)體等。 慈善組織的官辦性再加上慈善組織建立時(shí)的非競爭性，導(dǎo)致慈善組織的低效率。 因此，要實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)的社會(huì)化，就必須推進(jìn)慈善組織的民營化，實(shí)現(xiàn)以獨(dú)立的民營慈善團(tuán)體為主體，輔之以附屬于某些官方機(jī)構(gòu)、半官方機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、 企業(yè)或其他社會(huì)團(tuán)體。1。組織的慈善組織體系。三是建立多元化的監(jiān)督體系。完備的監(jiān)督體系是慈善組織公信力的重要保證。推進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展

6、要建立完善的監(jiān)督體系。一要行政監(jiān)督。 首先，對(duì)基金會(huì)的監(jiān)督。 政府既要建立可行的激勵(lì)機(jī)制， 又要有完備的約束機(jī)制來規(guī)范慈善事業(yè)的運(yùn)作。其次，對(duì)慈善組織成立的監(jiān)督。 政府要依法規(guī)范申請(qǐng)成立免稅性質(zhì)的慈善組織，要進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查， 以免一些組織打著慈善的名譽(yù)謀取暴利。再次，對(duì)慈善組織活動(dòng)的監(jiān)督。 政府要建立慈善活動(dòng)公開制和公眾對(duì)慈善活動(dòng)的監(jiān)控體系。二要社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督包括社會(huì)輿論、民間評(píng)估機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人監(jiān)督等。 對(duì)慈善活動(dòng)的監(jiān)督只有政府的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會(huì)民間性的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。 此外，社會(huì)輿論和社會(huì)公眾的監(jiān)督也是非常重要的，要確保媒體和公眾對(duì)慈善活動(dòng)監(jiān)督渠道暢通。 三要內(nèi)部監(jiān)控。 慈善機(jī)構(gòu)

7、要建立完整的組織治理結(jié)構(gòu)，在組織內(nèi)部建立約束組織和成員的規(guī)章、制度等。不斷提高管理人員的素質(zhì)和完善內(nèi)部管理監(jiān)督程序。四是慈善組織加強(qiáng)自身建設(shè)，提高公信力。 一要高度重視慈善工作建設(shè)。要加強(qiáng)慈善會(huì)全職工作人員的職業(yè)道德建設(shè)，盡快提高慈善會(huì)人員的道德素質(zhì)；加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)，多渠道、多方式培訓(xùn)現(xiàn)有的慈善工作者，提高他們的工作技能，再造職業(yè)化、專業(yè)化的慈善工作隊(duì)伍。 二要從自身抓起，慈善組織建立健全內(nèi)部管理制度，逐步推行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的運(yùn)行機(jī)制，建立規(guī)范、公開的財(cái)務(wù)管理制度，捐贈(zèng)款物的使用追蹤、反饋和公示制度及時(shí)向社會(huì)公布捐款物的使用情況。我國慈善事業(yè)發(fā)展中存在的問題及對(duì)策分析1.1 社會(huì)參

8、與慈善事業(yè)的意識(shí)淡薄中國傳統(tǒng)慈善文化的內(nèi)斂性、封閉性妨礙了人們的慈善行為。“我們常說，中華民族是一個(gè)樂善好施的民族。 但如果真要仔細(xì)分析一下， 卻發(fā)現(xiàn)這種流行的說法并不完全準(zhǔn)確， 也不十分真實(shí)。 ”我國的傳統(tǒng)慈善文化以親親為起點(diǎn)，也多是以親親為終點(diǎn)，缺少西方的博愛主義和“普世” 觀念。在大多數(shù)情形下， 中國人的仁愛與慈善通常限于家族內(nèi)部或親近之人，沒能擴(kuò)展到對(duì)陌生人的幫助。1.2 慈善法律法規(guī)建設(shè)滯后目前我國還沒有專門規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的綜合性的慈善法 或慈善事業(yè)促進(jìn)法等基本法律。 慈善公益組織制度、財(cái)務(wù)制度以及機(jī)構(gòu)的活動(dòng)領(lǐng)域、募捐款項(xiàng)、救助項(xiàng)目開發(fā)等方面都缺乏相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)。即使已經(jīng)頒布的涉及

9、慈善事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)也比較零散籠統(tǒng)且難以得到落實(shí)。 事實(shí)上， 不完善的管理慈善事業(yè)的法律法規(guī)已成為中國慈善事業(yè)發(fā)展的桎梏。1.3 慈善組織行政性傾向嚴(yán)重慈善組織是在行政需求下建立的。改革開放后經(jīng)濟(jì)改革以及由此導(dǎo)致的社會(huì)轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致社會(huì)各種矛盾突現(xiàn)，而有限的財(cái)政無法為所有社會(huì)成員緩解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這時(shí)政府不得不尋求第三部門的幫助。而當(dāng)時(shí)社會(huì)力量比較弱小，社會(huì)組織不夠發(fā)達(dá)，當(dāng)時(shí)幾乎沒有慈善組織。政府只能從內(nèi)部分化出慈善組織，以便以合法的手段獲取慈善資源。我國大部分慈善組織從誕生之日起，就是一種半官方的組織。因而，我國慈善組織受到政府嚴(yán)格的控制。在登記管理上，實(shí)行“分級(jí)登記，雙重管理”制度，抬高了慈善組

10、織的“準(zhǔn)入門檻”，限制了慈善組織的活動(dòng)范圍和領(lǐng)域。在慈善組織運(yùn)作過程中，慈善組織接受政府的財(cái)政撥款和人事任免，慈善組織的大部分領(lǐng)導(dǎo)是政府部門的離退休干部，極容易造成組織的官僚化，效率低下。2。31.4慈善組織公信力較低我國慈善組織的公信力是很低的，中國社會(huì)并不缺少善心，缺少的是對(duì)公益組織的信心，這是國際著名咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司對(duì)中國公益事業(yè)做出的評(píng)價(jià)。慈善組織公信力低固然和政府的干預(yù)有關(guān)系，但非政府部門存在的 “志愿失靈” 也是慈善組織公信力低的一個(gè)重要原因。我國慈善機(jī)構(gòu)的決策權(quán)往往集中在幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)手中， 缺乏必要的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，慈善機(jī)構(gòu)理事會(huì)形同虛設(shè)，不能發(fā)揮應(yīng)有的決策作用。這就造成了慈善機(jī)構(gòu)有

11、時(shí)候會(huì)做出一些違背慈善機(jī)構(gòu)章程宗旨，捐贈(zèng)人意愿的錯(cuò)誤決定。慈善基金會(huì)的半官方化及我國慈善事業(yè)的公示和監(jiān)督體系尚未完全建立，造成部分慈善機(jī)構(gòu)缺少必要的行業(yè)自律、監(jiān)督和審計(jì)，沒有募捐和執(zhí)行的專業(yè)分工，善款使用上隨意性大，甚至出現(xiàn)侵占、挪用、貪污捐贈(zèng)款物的行為，使得慈善機(jī)構(gòu)的公信力和效率經(jīng)常被質(zhì)疑。2.促進(jìn)我國慈善事業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議2.1弘揚(yáng)慈善文化，營造人人捐獻(xiàn)的社會(huì)氛圍慈善事業(yè)的發(fā)展首先需要適宜的社會(huì)文化環(huán)境。我國慈善事業(yè)的發(fā)展要首先弘揚(yáng)慈善文化：一是將慈善文化納入道德教育體系之中。從中小學(xué)生就開始培養(yǎng)他們對(duì)慈善事業(yè)的情感，引導(dǎo)他們加深對(duì)慈善事業(yè)的理解，增強(qiáng)投身慈善事業(yè)的責(zé)任感。 二是將慈善文化

12、與企業(yè)文化相結(jié)合。 慈善文化必須積極主動(dòng)地溶入企業(yè)文化，慈善機(jī)構(gòu)要與企業(yè)建立平等合作的“伙伴關(guān)系”，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，努力為企業(yè)參與慈善事業(yè)創(chuàng)造各種有利條件。三是將慈善文化與傳播文化相結(jié)合。 利用媒體的大眾性積極開展各種宣傳活動(dòng)普及慈善教育、傳播慈善文化、弘揚(yáng)慈善精神、增強(qiáng)公眾慈善意識(shí)、 擴(kuò)大慈善事業(yè)的影響力和感召力、提高公民道德素質(zhì)。3。2.2加強(qiáng)慈善立法慈善事業(yè)的發(fā)展需要法律的保駕護(hù)航。良好的法制化環(huán)境是慈善事業(yè)健康發(fā)展的有力保障。立法機(jī)關(guān)應(yīng)頒布相關(guān)的法律，我國現(xiàn)在涉及慈善方面只有中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法、社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、基金會(huì)管理?xiàng)l例等三部法規(guī)。慈善機(jī)構(gòu)的認(rèn)定、注冊(cè)、管理、監(jiān)督，公

13、益事業(yè)的產(chǎn)權(quán)、融投資、轉(zhuǎn)讓等實(shí)際已經(jīng)發(fā)生的問題，都沒有法律可以參照。立法機(jī)關(guān)應(yīng)頒布相關(guān)的法律，使我國慈善事業(yè)的發(fā)展有法可依。因此文章建議政府盡快制定慈善事業(yè)條例，從法制上規(guī)范慈善事業(yè)的性質(zhì)、地位和原則。如中國慈善事業(yè)發(fā)展綱要 中所述： 推進(jìn)有關(guān)發(fā)展慈善事業(yè)的基本法的研究制定工作， 在法律上進(jìn)一步明確慈善組織的法律地位、 慈善募捐的主體、 慈善募捐的監(jiān)督機(jī)制、 慈善事業(yè)的主管部門、 慈善活動(dòng)的程序、明確捐贈(zèng)人和受益人的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范慈善事業(yè)的準(zhǔn)入、評(píng)估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、投資、退出等行為。2.3建立健全各類慈善組織在慈善組織功能上， 根據(jù)美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)， 慈善團(tuán)體的募捐機(jī)構(gòu)和實(shí)施機(jī)

14、構(gòu)是分離的，募捐機(jī)構(gòu)專門從事慈善募捐專業(yè)，募捐的善款全部撥付給實(shí)施慈善服務(wù)的組織。這樣可以避免各慈善組織自發(fā)募捐影響捐助者的積極性， 提高慈善事業(yè)的募捐效率。現(xiàn)階段， 我國要著重培育勸募市場(chǎng)，強(qiáng)力推進(jìn)募捐活動(dòng)，逐漸實(shí)現(xiàn)募捐機(jī)構(gòu)與實(shí)施機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并存的格局。在慈善組織形式上，。4。目前，中國慈善事業(yè)的參與主體主要可分為專門的慈善機(jī)構(gòu)如中華慈善總會(huì)和南京愛德基金會(huì)等；國際性的人道主義組織如從事人道主義救助事業(yè)的紅十字會(huì)；其他參與慈善活動(dòng)的非營利性公益社會(huì)團(tuán)體等。 慈善組織的官辦性再加上慈善組織建立時(shí)的非競爭性， 導(dǎo)致慈善組織的低效率。因此，要實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)的社會(huì)化， 就必須推進(jìn)慈善組織的民營化，

15、實(shí)現(xiàn)以獨(dú)立的民營慈善團(tuán)體為主體，輔之以附屬于某些官方機(jī)構(gòu)、半官方機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、企業(yè)或其他社會(huì)團(tuán)體組織的慈善組織體系。2.4建立多元化的監(jiān)督體系完備的監(jiān)督體系是慈善組織公信力的重要保證。推進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展要建立完善的監(jiān)督體系。(1)行政監(jiān)督。 首先，對(duì)基金會(huì)的監(jiān)督。政府對(duì)慈善事業(yè)的約束機(jī)制主要體現(xiàn)在依法對(duì)慈善組織的4界定及對(duì)其財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督上。在慈善事業(yè)的發(fā)展中基金會(huì)將起著重要的作用，基金會(huì)的發(fā)展有力地推動(dòng)了社會(huì)福利和公益事業(yè)的進(jìn)步， 但也難免魚目混珠， 一些私人基金會(huì)打著基金會(huì)的名譽(yù)謀取私利。這就要求政府既要建立可行的激勵(lì)機(jī)制，又要有完備的約束機(jī)制來規(guī)范慈善事業(yè)的運(yùn)作。其次，對(duì)慈善組織成立的監(jiān)

16、督。政府要依法規(guī)范申請(qǐng)成立免稅性質(zhì)的慈善組織，要進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，以免一些組織打著慈善的名譽(yù)謀取暴利。 再次，對(duì)慈善組織活動(dòng)的監(jiān)督。 政府要建立慈善活動(dòng)公開制和公眾對(duì)慈善活動(dòng)的監(jiān)控體系。政府可以每年抽查慈善組織財(cái)務(wù)收支狀況，如發(fā)現(xiàn)有造假行為，應(yīng)依法予以嚴(yán)懲。(2)社會(huì)監(jiān)督。 社會(huì)監(jiān)督包括社會(huì)輿論、 民間評(píng)估機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人監(jiān)督等。 對(duì)慈善活動(dòng)的監(jiān)督只有政府的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會(huì)民間性的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，如美國慈善信息局，也實(shí)施對(duì)慈善組織。5。的監(jiān)督，每年民間性的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織的公信力進(jìn)行評(píng)估，把所出具的測(cè)評(píng)報(bào)告向社會(huì)公眾發(fā)布，社會(huì)公眾以此作為是否捐贈(zèng)的標(biāo)準(zhǔn)。 此外， 社會(huì)輿論和社會(huì)公眾的監(jiān)督也是非常重要的， 要確保媒體和公眾對(duì)慈善活動(dòng)監(jiān)督渠道暢通。(3)內(nèi)部監(jiān)控。 慈善機(jī)構(gòu)首先要建立完整的組織治理結(jié)構(gòu)，在組織內(nèi)部建立約束組織和成員的規(guī)章、制度等。不斷提高管理人員的素質(zhì)和完善內(nèi)部管理監(jiān)督程序。2.5慈善組織加強(qiáng)自身建設(shè)，提高公信力慈善組織是現(xiàn)代慈善事業(yè)的運(yùn)作載體，慈善組織提高自身能力可以贏得政府的信任，從而更好的保障自身的權(quán)益，推進(jìn)慈善事業(yè)