1、戶籍地、住所地還是事發地信訪工作屬地管理原則本來是 2005 年修訂的國務院信訪 條例閃光點之一，意在明確責任，防止推諉扯皮，但由于理解 不同、缺乏權威解釋和實施細則等原因， 戶籍地被過分強調和嚴 重濫用， 導致住所地和事發地的責任有所消解， 使這一原則的適 用效果大打折扣， 給信訪工作也造成了一些混亂， 帶來了一定被 動。為闡明立法原意，節約行政資源，提高工作效率，進一步暢 通信訪渠道，減少上訪人往返奔波，促進信訪問題的解決，現對 信訪工作屬地原則進行語義、 法理和實務分析， 以期使屬地管理 原則在信訪實踐中充分發揮其應有的作用和價值。一、語義分析為深刻理解信訪工作屬地管理原則， 應當先對信

2、訪工作原則 進行整體上的全面考察和宏觀把握。國務院信訪條例第四條 明確規定了我國的信訪工作原則： “信訪工作應當在各級人民政 府領導下，堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、 及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則”。 通過此條的文 字表述和標點符號來看， 可總結出我國的信訪工作原則具體有三 條：一是屬地管理、 分級負責， 二是誰主管、 誰負責， 三是依法、 及時、就地解決問題和疏導教育相結合。 三者之間用逗號隔開而 不是分號分開， 表明三者之間并不是單純的并列關系， 暗含著遞 進、補充和限定的關系。“屬地管理，分級負責”原則是信訪工 作的首要原則與核心原則， 是對“分級負責、 歸口

3、辦理”原則的 重大修正和改進， 體現了將問題解決在基層、 把矛盾化解在萌芽 狀態的要求。“誰主管、誰負責”是對屬地管理原則的補充、說 明和強調，有利于進一步明確和壓實主管者的管理和化解責任， 防止推諉扯皮。依法、及時、就地解決問題和疏導教育相結合原 則是對屬地管理原則的進一步限定。 “依法”強調了運用法治思 維和法治方式是解決信訪問題的基本遵循； “及時”是一種時限 要求，只要做到及時，問題就不會積累；“就地”是對屬地原則 的重申，就地化解矛盾， 矛盾就不會上行； 疏導教育則貫穿始終， 是化解矛盾的重要手段。 三條信訪工作原則是不可分割、 環環相 扣的有機整體。 “法律不要精微玄奧， 它是為具

4、有一般理解力的 人們制定的。” 1 此條規定在語義上是嚴謹的，不存在邏輯上 的混亂，只存在個人理解上的分歧。 由此可得出，此處的“屬地” 應當是有管轄權的屬地， 可能是事發地， 也可能是住所地或戶籍 地，而不應單純地片面地理解成戶籍地。否則，就可能犯了語義 上一葉障目、不見森林的錯誤。二、法理分析 要厘清信訪工作原則之間的法理關系，首先應明確屬地原 則、屬事原則和屬人原則之間的區別。屬地原則以地域為標準， 在信訪工作中可理解為： 凡是發生在本地域內的信訪事項， 只要 行為或結果有一項發生在本地域內， 換句話說， 只要事發地在本 地域內， 便適用屬地管理。 屬事原則也就是信訪工作原則第二條“誰主

5、管，誰負責”的表述，說白了就是哪個行政機關主管的事 情就由其負責處理，不得推托，基本上沒有什么歧義，此處不贅。 屬人原則以信訪人的戶籍為標準，也就是持有本轄區戶籍的人， 無論事發地在何處，均由本轄區受理調處。屬地管轄原則具有很 多優越性，在各法域和各部門法均普遍適用。 但機械地將屬地管 理理解或規定成按戶籍地管理， 顯然沒有理解立法原意， 是對屬 地管理的誤解或曲解。這種屬地原則實質變成了一種屬人原則， 意味著只要是持有本轄區居民身份證的上訪人，不論事情發生在轄區內還是轄區外，本轄區都有權力進行管理。 這是典型的空想 和一廂情愿，是不切實際的，也違背了權利和義務對等的法治原 則。由于屬人原則是

6、建立在強權邏輯基礎上的，存在著天然的局限性，已被法學界在一定范圍內揚棄，失去了其存在的普遍性。 信訪工作原則立法原意上也是排斥屬人原則的，屬地管理原則才是信訪工作的第一原則。特別是隨著改革開放和市場經濟的發 展，人口流動性空前增大，取消戶籍已成不可逆轉的趨勢，還把 戶籍地當成屬地管理的“屬地”，只能算是不合時宜的生搬硬 套。其次，要確定屬地管理中“屬地”的準確含義，還需搞清戶籍地、常住地、住所地和事發地之間的區別。戶籍地也就是戶口 所在地，法學理論上，公民一般以他的戶口所在地的居住地為住 所地，經常居住地與住所不一致的，經常居住地被視為住所地。 經常居住地簡稱常住地，是自然人離開最后住所地連續

7、居住一年 以上的地方， 但住院治療的除外。 住所地理所當然的包括常住地 和戶籍地。 事發地就是信訪事項發生地， 包括信訪事項的行為地 和結果地， 是確立信訪事項屬地管理原則的根本依據， 應該是無 爭議的法理上的標準。 如果事發地、 住所地和戶籍地三者重合疊 加，則不存在理解上的歧義，“屬地”很容易確定。如果三者分 離，由于不同的人有不同的理解，事發地、住所地和戶籍地均有 可能被理解為屬地。 在信訪實踐中， 有些單位把住所地理解為戶 籍地，把常住居民視為“暫住居民”， 在確定屬地管理時往往是 戶籍地優先于常住地，常住地優先于事發地，這是不全面的，缺 乏法律依據，也違背了法律適用的基本原則。以屬地

8、主義為基礎， 以屬人主義和保護主義為補充已成為世 界通行的法律適用的基本原則。 由于對信訪工作屬地管理原則的 錯誤理解， 信訪工作中以戶籍地而不是以事發地為屬地， 實質上 已蛻變成屬人原則為主， 已經不再是真正意義上的屬地原則， 事 實上把真正的屬地事發地的化解問題的責任推給了表面上 的屬地戶籍地， 換句話說， 信訪事發地的屬地管理原則實際 上異化成了戶籍地的屬地“穩控”原則。 這種破壞法律適用基本 規則的實用主義信訪工作原則極易成為扯皮、 推托、不作為的借 口，可以說是信訪混亂局面的根本性、 根源性和制度性推手之一。 “信訪條例作為一部行政法規，其立法的著眼點在于規范行 政機關信訪工作機構的

9、活動， 而非從信訪人的角度提供一種法律 救濟手段。” 2 屬地管理原則的異化為這種詬病提供活生生的現實依據。為適應這種信訪“屬地”管理原則，現行壓力型信訪體制下必然會衍生出攔訪、截訪、花錢銷數字、黑保安猖獗等信 訪異象。為了彌補以戶籍地為屬地的實踐缺陷，于是有關部門又生造出“三跨”（跨地區、跨部門、跨行業）“三分離”（人事 分離、人戶分離、人事戶分離）這樣多余的似是而非的概念和一 些畫蛇添足的處置原則，其實只要理清屬地管理的原意， 明晰事 發地、住所地、戶籍地之間內在邏輯和適用順序，這些問題即可 迎刃而解，完全沒有必要多此一舉。 把事發地作為屬地管理中的 屬地本質上是一種以“疏”為主的理念，有

10、利于落實責任，促進信訪問題依法就地及時解決， 與“誰主管、誰負責”原則前后呼 應、彼此印證。把戶籍地作為屬地實際上蛻變成“屬人”原則， 是對屬地原則的曲解和誤讀，只會增加化解問題的成本和環節， 造成不必要的延誤。這種“屬人”原則可能有利于穩控和勸返， 卻“把板子打在了不該打的屁股上”，形成管理上的錯位和缺 位，還有舍近求遠、舍本逐末之嫌，不利于信訪問題的根本解決， 本質上是一種以“堵”為主的思維。可見，事發地、住所地和戶 籍地之間并沒有艱深復雜的邏輯和法理關系，先后適用順序是清晰的，但是道理很簡單，一看都明白，就怕裝糊涂。對于這種以 戶籍地為屬地的“屬地”原則管理大行其道，長期普遍適用，不理解

11、其間的法律關系顯然并不是最主要因素，除了事發地怕麻煩故意“踢皮球”的因素外，一些領導干部怕自身任意確定信訪責 任主體的權力受限制而故意拖延和阻撓恐怕也是不可忽視的一大主觀因素。信訪實務中圍繞“屬地管理”發生的一些怪現象，不能不讓大家產生有人裝糊涂、“亂點鴛鴦譜”的懷疑。三、實務分析在信訪實務中，部分領導干部和信訪部門將“屬地”機械地 解釋為戶籍地，即戶口所在地，習慣于把戶籍地作為劃分責任主 體的首要依據，奉行“誰的孩子誰抱走”的原則，硬性規定凡發 生越級上訪或進京上訪的，由信訪人戶口所在地政府勸返接回， 并做好穩控和打擊處理工作。 這種簡單草率的規定，看起來似乎 操作性很強，可快速確定責任主體

12、。但這種規定在理論上是錯誤 的，在實踐上是有害的，既背離了立法原意，也極大地浪費了有 限的行政資源，造成了巨大的人力、物力、財力的浪費，更嚴重 挫傷了基層部門和基層干部的工作積極性。實際上形成了事發地的“孩子”由戶籍地“抱走”的怪現象。 戶口所在地政府接回去 既無法解決也無權處理，只能瞞著哄著拖著壓著， 實際上轉化成 了一種理由充分的變相推拖。對上訪人來說，更會有被推來推去、 踢來踢去的感覺，客觀上造成了上訪人對政府的不信任。更可怕的是，有的戶口所在地政府接回去后，迫于穩控壓力，為防止其 反復進京上訪，對一些訴求合理的信訪人也采取了死看硬守、集中學習、教育訓誡、非法關押、治安拘留、勞動教養等合

13、法或不 合法的手段限制其人身自由， 造成了相當惡劣的影響。而有些負 責任的地方政府接回去后， 由于沒有該信訪事項處理權限， 不得 不采取“花錢買平安”的方式進行無原則的安撫，或者浪費大量 行政資源反復到事發地政府花錢送禮、 討價還價， 乞求事發地政 府依法按政策予以處理。 由此可見， 把戶籍地作為確定屬地管理 的首要依據違反了節約行政成本原則，也帶有較強的主觀隨意 性，實在是弊大于利。從將“屬地”解釋為戶籍地有利于穩控和打擊處理信訪人 的角度看，雖然治安管理處罰法對治安案件的地域管轄問題 沒有做具體規定， 只是在第七條做了原則性規定： 縣級以上地方 各級人民政府公安機關負責本行政區域內的治安管

14、理工作。 治安 案件的管轄由國務院公安部門規定。 此條只是鑒于公安部門是雙 重管理部門， 國務院公安部門有權協調和界定全國各地公安部門 地域管轄爭議， 而授予國務院公安部門更大的裁量權， 而不是說 要拋棄地域管轄的基本原則。 一般而言， 縣級以上地方各級人民 政府公安機關負責本行政區域內的治安管理工作， 當然也包括治 安處罰。 因此，縣級以上地方各級人民政府公安機關對于本行政 區域內的治安案件享有優先管轄權， 除非上級公安機關認為地域 管轄權確有必要變更。據此，如果戶籍在 A 地的信訪人，對因在 B地發生的信訪事項處理不滿，而到 C地上訪并違反治安管理 處罰法 相關規定應被處罰， 一律讓戶籍地

15、政府帶回交由當地公 安機關處理， 顯然是違背地域管轄的基本精神的。 如果信訪人以 戶籍地 A 地公安機關沒有管轄權提起訴訟， 而上級公安機關又事 先沒有界定的結論或意見， 其判決結果也可想而知。 所以根據一 事不再罰原則，把穩控或打擊處理信訪人的責任強壓給戶籍地， 不僅消解了信訪事項發生地 B 地的管理和處理權限， 也剝奪或轉 嫁了 C 地的治安處罰權， 除混淆和弱化了管理和化解責任， 同時 也涉嫌以言代法、以權壓法，濫用公權力。由上可知， 確定信訪工作屬地管理權時， 在法理上和立法原 意上應以事發地優先， 住所地居次。 在以住所地確定屬地管理權 時應常住地優先， 戶籍地居次。 可在信訪實踐中

16、情況發生了顛倒 和錯亂，住所地特別是戶籍地卻成了確定屬地管理的首要依據， 給信訪工作帶來了被動、 造成了混亂。 誠然“現行的信訪制度仍 有待在進一步突出重點的基礎上細化一些可操作性的規定。 ”3 其實，只有當且僅當信訪事項已處理到位并程序終結， 信訪人被 確認為纏訪鬧訪時，才可優先把戶籍地作為屬地管理中的屬地， 以便于依法進行教育穩控和打擊處理， 至此事發地的管理責任才 告終結，方可讓渡。因此，確定屬地管理中的屬地到底是事發地 還是戶籍地或者住所地， 應首先從有利于信訪問題及時有效解決 的角度來確定， 而不應首先從有利于快速高效打擊處理信訪人的 角度來考慮， 否則就違背了尊重和保障人權原則， 對信訪人合法 權益關注顯然也是不夠的。當前，信訪改革的序幕已拉開， 涉法涉訴信訪和非正常上訪 已從正常信訪渠道退出，越級上訪也被叫停，這種形勢下，如果 繼續抱殘守缺、因循守舊，食古不化、有錯不糾，堅持把戶籍地 作為確定屬地管理的首要依據， 排斥恢復事發地的優先位次和應 有責任， 繼續用“頭痛醫腳”的方式處理信訪問題， 就會貽誤改 革良機，不僅不利于劃分責任和解決問題， 給推諉扯皮提供口實， 還會動搖信訪條例 的權威， 進而讓信訪人產生條例上說一套、 實際上做一套的不良認識，不利于法治信仰和法律權威的樹立。中國的歷史表明，中國從來不缺“以法治國