1、49 交通財會2008.05(總第250期摘要本文論述了部門預算編制和執行中存在的突出問題,通過深入分析產生這些問題的原因,尋求提高部門預算編制質量的對策。關鍵詞部門預算編制與執行對策我國實行部門預算改革的目的,在于改變過去財政支出預算編制不合理、財政資金支付制度不科學及使用效益不高等問題,進一步規范政府、財政和部門的預算行為,推進依法理財、依法行政,促進市場經濟發展,提高政府行政效率。一、目前部門預算編制和執行中存在的突出問題從近幾年對各部門預算執行情況審計情況來看,在預算編制和執行中仍存在一些值得關注的問題。(一收入預算編制不實,仍有部分收入游離于部門預算之外,脫離財政監督。部門預算的編制

2、以綜合預算為主要內容,統一編制、統一管理、統籌安排各部門和單位預算內、外資金和其他收支。但實際執行中仍有一部分單位沒有將預算外收入、經營收入、計提的征收手續費收入、稅收返還收入、上年結轉收入等納入預算管理,部門預算編制與執行中存在的問題與對策林津洪(廣西審計廳派出交通建設審計處,廣西南寧530012中圖分類號F272文獻標識碼C文章編號1005-9016(200805-49-03預算管理值得注意的是,在審批制度中并沒有明確是否維護以及如何維護公路使用者利益的問題,因此收費標準的審定實際上是經營單位與政府管制部門之間進行博弈產生的一個平衡。再加之我國現階段收費理論仍舊以經營收入最大化為原則,簡化

3、了對道路使用者的研究,政府部門在審查批準過程中不能提出更優或者更有說服力的收費模式,審批制度實際上就只能是一種形式。因此無論從收費理論上還是在收費模式的實踐上,作為價值流效益產生的核心主體公路使用者,都是沒有發言權的弱勢群體。相當一部分使用者在既定的沒有為他們留下獲益余地的收費標準面前,所能做的選擇就是放棄使用收費公路或者超載,使公路的投資建設達不到應有的經濟效果。這一現象產生的原因是公路經營主體收益最大化的經營理念和政府對價格管制的無據可依與收費模式的一刀切。顯然,前者是作為一個市場經濟主體的必然選擇,而后者可以通過完善收費理論與收費模式研究來給予改變。在這個轉變中,關鍵問題是讓管制的管制有

4、明確的理論依據,能夠更好地關注并維護收費公路使用者的利益,尤其是關注使用者中最具代表性那一部分的利益,從而使較大多數的使用者能從使用收費公路中獲益,這樣才能提高收費公路的總體運行效率。綜上所述,提高收費公路使用效率的措施可以分為兩個層面實現。一是以收費制度為研究對象,從宏觀層面來分析,測算收費制度的運行是否達到了效率條件,其中一個重要的切入點就是現階段我國公路收費模式的研究;二是從單個收費公路項目的微觀層面來看,政府管制的有力措施是審查其收費標準的制定是否能夠使大多數的使用者接受并使用收費公路。部分收入被坐支使用,或用于本單位職工住宅樓建設和發放福利獎金等。(二支出預算編制不細化,一些支出項目

5、超支嚴重,而另一些支出項目結余過大。部門預算經批準后,必須嚴格按預算執行,非經法定程序和有權單位的批準,不得隨意變更和調整。但在實際執行中,部分單位支出不按預算走,亂支亂用,造成公用經費超支嚴重;有的部門竟將“印刷費”、“水電費”等基本支出編進項目支出預算,或是挪用、擠占項目資金,以此來彌補公用經費的不足;而一些項目支出由于項目未落實或資金被挪用,造成項目結余過大;項目預算資金未能及時撥付使用,造成項目支出完成情況與年初預算存在很大差異,財政資金使用效益未能完全顯現。(三政府采購預算編制漏洞百出,難以執行。政府采購預算是全面反映各預算單位實施采購活動的計劃。屬于政府采購范圍的項目,要單獨列入政

6、府采購預算填報,并按政府采購要求填報有關項目。在實際執行中,一些單位政府采購預算與部門預算沒有同步編制,政府采購預算在執行過程中沒有資金保證。公共支出項目不能細化到政府采購集中采購目錄,有些單位編報的采購項目不符合國家相關政策規定,或單位根本無財力進行采購,由此造成一些部門政府采購預算執行率不高。二、部門預算編制與執行存在上述問題的原因分析(一政策不熟悉,本位主義、小團體利益思想作祟是收入預算編制不完整的主要原因。一些單位對部門預算改革相關政策不了解,總認為本部門、本單位的預算外資金是本部門、本單位的資金,如何安排使用,財政部門不應該管,不能將部門預算外資金統籌考慮安排部門預算支出,由此導致預

7、算外資金管理脫離財政監督。而一些單位為了謀求本單位小團體利益,故意將一些經營性收入不納入部門預算反映,采取賬外設賬等形式隱瞞收入。以上原因造成大量資金脫離財政預算監督,既影響預算收入的真實性,也助長部門之間分配不公及滋生腐敗現象等。(二內控制度不完善,執行不力,是造成預算支出嚴重超支的主要原因。編制部門預算,就是要使各預算部門的工作根據預算走,認真落實政府的政策和方針,統一規劃,合理配置資源。但實行部門預算以來,一些單位沒有按要求從完善內部控制制度入手,加強支出管理,嚴格控制支出,仍按照以往的經驗管理和使用預算資金,花錢大手大腳,支出隨意性較大,造成部門預算執行不實,既影響到部門預算編制工作的

8、嚴肅性,也弱化了預算約束的剛性。(三先要資金再做項目的思想,是項目支出預算編制不夠細化的主要原因。一些部門存在先要資金,再做項目的思想,在年末編報部門預算草案時,只是根據地方性文件的規定、政府會議紀要或者部門的工作計劃,就提出專項支出的用款額度,等到下一年度人大及財政部門批復預算之后才確定項目、分配資金,造成一些部門的項目支出預算編制不夠細化。一些項目由于受立項程序和時間的限制,造成項目資金下撥遲緩,預算執行率較低,也為一些部門挪用資金提供“機會”,最終造成項目支出預算背離了部門法定職責和重點工作計劃,部門事業發展缺少資金支持。(四不重視政府采購預算編制,敷衍了事,是造成政府采購預算難以執行的

9、主要原因。許多單位對政府采購預算的編制認識不足,簡單認為預算只不過是將各預算單位分散的采購物資簡單地匯總、集中而已,或者認為把政府采購預算做得過細,會使自己陷入被動。因此,在編制預算時敷衍了事,或只做大方向體系分類和項目的大概數目,保持“靈活”,給采購意愿的變化留后路。另一方面在政府采購預算執行中出現重視資金的分配,忽視資金的具體使用等情況,致使采購計劃受到人為因素的影響,難于操作,增加了采購成本,降低了采購效率。(五會計制度的規定與部門預算編報的要求不相適應,是部門預算編制質量不高的主要原因。部門預算的編制是按照政府的要求和政府預算科目進行,收入按類別、支出按功能設置,反映一個部門全部的收支

10、狀況。而我國政府預算科目體系是按功能設置的,不是按部門設置的,并且人員經費支出科目與公用經費支出科目體系不夠細化,影響部門預算編制質量。部門預算執行情況最終是通過預算單位的基礎會計資料進行記錄和反映的,由于現行的行政事業單位會計制度關于收支科目的規定與部門預算編制的要求存在差異,以及部分會計人員使用會計科目的隨意性,因此使得預算單位形預算管理50交通財會2008.05(總第250期成的會計資料不能直接地、準確地反映本部門的預算執行情況。為預算單位有意隱瞞財政資金結余、基本支出占用專項資金、會計科目之間任意調劑提供了可能。三、解決上述問題的對策和思路(一加強領導,統一思想,提高認識,轉變觀念,高

11、度重視部門預算編制工作。部門預算編制的好壞,直接關系到一個部門下一年度經費需求的保障程度、各項工作的正常開展和各項任務的順利完成。因此,各個部門和單位一定要認真把部門預算編制工作當作一件大事來抓,加強對部門預算編制工作的領導。單位領導應親自主持預算的制定,并監督執行。同時,在組織機構上要給予充分保障,加大編制預算的組織管理力度。要抽調一批政治素質好、業務能力強的同志,集中匯審編制預算,保證預算編制和報送時間。要明確各單位的責任,做到分工合理,責任明確,相互配合,環環相扣,保證預算編制工作的順利進行。要適應國家預算管理制度改革的要求,加快職能轉變的步伐,強化預算管理力量,將工作重點轉變到加強預算

12、管理和監督預算執行上來。(二嚴格按照財政部門的要求編制部門預算,提高部門預算編制質量。各部門應建立規范的預算制度,嚴格按照財政部門的要求,用先進的技術和規定的程序編制部門預算,提高預算質量。一要認真做好編制前的準備工作。徹底查清單位的資產、資源狀況,認真測算支出范圍、開支標準,并分析近年來的財務收支狀況及預算執行情況。二要合理確定收入來源。應根據歷年收入情況和下一年度收入增減變動因素,測算本部門取得的各項收入來源。三要認真做好預算申報項目的前期準備工作,切實提高項目申報質量。四是預算支出要細化到項目,根據項目發展的重要性、可行性和效益,分輕重緩急,合理安排項目資金。五要認真編制政府采購預算。所

13、有使用財政性資金及其他配套資金采購貨物、工程和服務的支出都必須編制政府采購預算。各事業單位的預算也必須按財政年度和財政部門的要求進行編制。(三要明確編制部門預算的指導思想和基本原則部門預算的編制應與本部門履行行政職能及事業發展計劃相協調,與本部門可用財力相適應,堅持保證重點支出需要,嚴格控制一般性支出,有保有壓,從嚴從緊編制各項支出預算。單位的預算必須包括單位的全部財務收支,不得遺漏;預算收支項目的數字必須依據充分確定的資料,按批準部門認可的計算依據和計算方法計算得來,不允許估算;預算編制必須按照統一的預算科目和規定的收支標準、程序進行計算編制。(四部門預算要有預見性部門預算一經人大批準,必須

14、依法嚴格執行。年中一般不會追加預算,而且下達到各部門的預算也具體到了二級單位,不能調整。因此各單位對下一年度的各項業務要有充分的估計,要早準備,早計劃,早安排。要認真估算各項業務所需資金。各單位和部門在提出預算時,一要充分反映各項業務所需資金。二要考慮財力可能。在編制預算時一定要考慮上年總的支出水平,不能盲目地鋪攤子,爭項目。三要準確把握部門的工作重點,對所申請的各項資金進行合理排序,讓預算分配部門了解業務部門的主要任務,統籌兼顧,保證重點。(五建立健全各項內部控制制度,嚴格控制支出,提高資金使用效益。內部控制制度的建立健全和有效運行是單位資財安全、防范財務風險的重要措施。各部門和單位應進一步建立健全內部管理制度,并隨時檢查內部控制制度運行的有效性,形成有效制約的機制,保證會計核算的正確性和安全性,以防會計信息失真。同時對預算執行過程中的資金使用情況實行追蹤問效制度,及時采取措施堵塞各種管理漏洞,促進提高資金的使用效益。(六積極探索、創新思路,不斷提高