1、第26章 庫珀的行政倫理理論26.0 生平與著作庫珀（Terry L.Cooper）是美國著名的行政倫理學家。作為美國乃至西方行政倫理學領域的著名學者，庫珀以其豐富的背景知識長期致力于公共行政倫理與公民權研究，他著述甚豐，奠定了庫珀在西方行政倫理學界的權威地位，使其成為該領域的領軍人物。中譯本：行政倫理學：實現行政責任的途徑（第四版）（張秀琴譯，中國人民大學出版社2001年版）。26.1 行政倫理及其重要性26.1.1行政倫理的概念詮釋所謂行政倫理，一般是指行政人員在行政管理活動中的行為規范的總和，它是維持行政管理活動相關各方之間合理和正當關系的原則和規范。庫珀更傾向于從有助于行政管理實踐的角

2、度來探討行政倫理問題，因此必須有一個關于倫理概念的操作定義，而不能僅局限于普通教科書或詞典上的倫理定義。他運用操作定義的方法對行政決策的倫理實現方式進行了闡釋，人們在行政決策過程中對倫理問題的處理一般都是在以下四個思考層次中進行的：（1）情感表達層次：他做人厚道。（2）道德規則層次：做人要厚道。（3）倫理分析層次：“做人要厚道”行嗎？（4）后倫理思考層次：為什么“做人要厚道”？庫珀認為，由這四個層次構成的行政倫理決策框架應該被視為一個高度動態的系統。26.1.2加強行政倫理建設的重要性庫珀對行政倫理問題的探討是從對行政角色的分析入手的，而且他也正是通過對行政人員角色問題的分析而引出了行政倫理的

3、核心概念一一“責任”（responsibility）的。責任的多重性。對于擁有一定行政自由裁量權的行政人員來說，在隨意性很大的情況下，要想作出負責任的行政決策，通過加強行政倫理建設來提高決策者的倫理水平和增強其良知就顯得至關重要。庫珀還發現，行政人員所處的現實社會環境也使得他們關心的只是“怎么辦”的理論，而對于“后果會怎樣”卻很少思考，所以一旦遇到責任沖突和倫理困境便難以應對。26.2 行政倫理的概念基礎公民權理念26.2.1 公民權對公民權理念的認識是我們準確把握庫珀行政倫理概念的基本前提。在他看來，“公民權是指對一個社區中個體成員的權限和義務進行界定的身份和角色。這種身份和角色可以是根據憲

4、法、憲章和法律規定的資格、權利和義務正式編輯整理出來的，或者也可以是由價值、傳統和共識非正式決定的”。 美 庫珀：行政管理的公民倫理，英文版，5頁，普倫蒂斯一霍爾出版社，1991。公民權（citizenship）這個概念既可以從法律意義上加以界定，也可以從倫理意義上進行解釋。從法律意義上看，“公民權”主要是指由法律規定的公民的權利和義務，公民權被視為一種合法身份；而從倫理角度看，公民權涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格的特性有關的更為一般的問題，其中主要包括諸如公民的權利和責任這樣的倫理問題，而不管其合法身份怎樣。庫珀正是基于西方政治思想史的公民權理論觀點而將公民權理念視為行政倫理

5、的概念基礎。在他看來，公務員就不僅僅是技術專家、解決問題的人或政府雇員，他們最好被理解為某種將公民的責任延伸到其一生工作中的人。行政人員（公務員）首先是公民社會的追求公共利益或共同利益的公民，其次才是技術專家或政府雇員，無論哪一種角色，必須承擔公民責任！26.2.2 “公民美德”與“行政責任”庫珀認為，公務員所從事的公共服務本質上是民主政體中所有公民所期待的公民美德的一個擴展部分。公民美德的理念體現了為公眾服務的觀念。從本質上看，公務員所從事的公共服務正懸來源于責任和義務這些公民美德。責任就其精髓而言就是一個倫理問題，而且，行政官員的角色也應該被視為一個合乎倫理的行動主體。26.3 行政倫理的

6、核心問題行政責任責任是為行政角色建立倫理規范的關鍵概念，“在公共行政的所有詞匯中，責任一詞最為重要”美 莫舍：民主與公共服務，英文版，7頁，牛津大學出版社，1968。庫珀將公共行政中的責任分為客觀責任和主觀責任。26.3.1 行政責任的基本類型1. 客觀責任公民 民選官員 組織上司 行政人員2. 主觀責任庫珀認為，客觀責任源于法律、組織、社會對行政人員角色要求，但主觀責任卻根植于行政人員自己對忠誠、良心和身份的信念。一個負責任者的行為是與其所扮演角色的倫理準則相稱的，保持高度的主觀責任非常重要，它不僅有利于培養整體意識、自尊心和認同感，也有利于客觀責任的履行。在現代社會，對于行政人員來說，履行

7、責任的確是一項既艱巨又復雜的任務，常常不得不面對由責任沖突產生的種種行政倫理困境。26.3.2 行政倫理困境責任沖突面對沖突性責任是行政人員體驗倫理困境最典型的方式。1. 因角色沖突而產生的行政倫理困境2. 因權力沖突而產生的行政倫理困境3. 因利益沖突而產生的行政倫理困境26.4 行政倫理行為的實現途徑26.4.1 行政倫理困境的傳統應對方法庫珀認為，傳統上，在公共組織中保持負責任行為的一般方法有兩種：一是外部控制；二是內部控制。1. 外部控制2. 內部控制26.4.2 實現行政倫理行為的正確路徑選擇之一：內外控制機制之整合負責任行為的構成要素：1. 個人品質2. 組織結構3. 組織文化4.

8、 社會期待26.4.3 實現行政倫理行為的正確路徑選擇之二：保持個體倫理自主性個體倫理自主性的構成要素：1組織邊界的劃定和超越2約束組織權力的法律機制和制度機制3自我意識以上三個方面缺一不可。26.4.4 負責任的行政管理模式正是基于對實現行政倫理行為的上述兩種路徑選擇的整合，庫珀最后設計了一個在公共組織中實現行政倫理行為的完整模式一一負責任的行政管理模式（詳見教材P323324表格），旨在幫助管理者構建或重新構建一種有利于負責任行為和支持職業倫理的組織環境，進而為行政人員在實際工作中實現行政倫理行為提供指導。26.5 簡評庫珀以行政倫理決策過程為切入點，從責任行政這個全新視角對行政倫理問題進行了較為深入的探討，其行政倫理理論的著眼點和研究視角都不乏創新性。庫珀所追求的是一種實用的行政倫理理論。他所著力探討的就是如何保持行政官員個人負責任地就社會價值的安排作出決策這種行為的方法，他試圖要確保即使是在缺乏一種“實際倫理處方”的情況下也會對行政官員個人施加某種控制，換言之，他試圖為行