1、當前基層國土資源管理的困境及對策2008-8-21中宏數據庫1998年機構改革后，全國各地先后組建了國土資源管理部門，強化了工作職能，細化 了工作職責，理順了工作關系，增強了國土資源管理部門工作的自主性和獨立性，促進了國土資源事業的健康發展。 2004年體制改革后，進一步理順了省以下國土資源部門的干部管 理體制和經費預算管理體制，強化了規劃管理和執法監察職能，各級國土資源管理部門認真履行工作職責，積極服務發展大局，全面推進依法行政，資源保障能力、服務發展能力、依 法行政能力和改革創新能力不斷提高，國土資源事業保持了持續快速健康發展的良好勢頭， 極大地促進了經濟社會的全面協調可持續發展。然而，諸

2、如對國土資源的正確保護觀樹得不牢、國土資源執法手段不硬、征地補償安置措施不完善等問題不僅限于基層，全國各地都是如此，成為國土資源管理的難點，需引起重視。、當前基層國土資源管理的困境保護意識欠缺、發展意識 致使國土資源歷史遺留問（一）對國土資源的正確保護觀樹得不牢，非法占用土地和違法開采礦產資源問題仍然存 在少數用地單位、個人甚至個別領導干部仍存在法律意識淡薄、 不強、僥幸心理嚴重等問題，思想和行動與國家法規、政策相駁， 題得不到根本解決，新的違法用地、采礦行為依然存在。當前的問題，一是“亂審批”、有的領導干部特別是少數村組干部“長官”意識強烈， 自以為掌控一方大權， 就可以無所顧忌地行使權力，

3、時常將國家法律法規置之度外，私自干預土地使用權、采礦權審批、出讓，并將其作為增加集體經濟收入和滿足個人利益的手段；有的領導打著招商引資旗號，對引進的企業獻媚，本著特事特辦的原則對企業一路“綠燈”，嚴重影響了土地、礦業權市場的正常運行，成為國土資源違法行為存在的一個重要“癥結”。二是“預用地”。土地管理法規定：單位和個人進行建設，需要占用土地的，必須經 縣、市、省三級政府逐級審批同意 ；占用基本農田、基本農田以外超過35公頃的耕地及超過70公頃的其他土地還要由國務院審批。由于審批程序復雜、審批條件嚴格，用地審批時 間也相對較長。但用地單位或個人都迫切希望盡快收回投資成本，因而，在未辦妥用地審批手

4、續或未收到供地批文的情況下，就迫不及待地占地開發搞建設，存在邊報邊用和未批先用的問題三是“濫用地”。這是近幾年比較常見的違法現象，主要有以下幾種情況：一些村民把 土地的所有權和使用權混為一談，錯誤地認為責任田一旦承包，就是自己的，無視國家法紀擅自利用承包土地建蓋房屋， 造成大量耕地亂占濫用， 致使土地資源遭到巨大破壞。一些村民雖辦理了用地審批手續，依法取得了建設用地批準書，但卻不認真執行批準書的規定， 隨意擴大占地面積或批甲地建乙地，造成了土地證書與實際現狀不符的違法事實。四是“亂開采”。一些采礦者為了規避國家稅費，減少開采成本，低價采購采、洗礦設 備，廉價招聘勞動力，實行無固定開采場所、“打

5、一槍換一個地方”的掠奪性開采和隨采隨走的做法，既影響了正常的礦業開發秩序，又損害了投資者的信心， 使原本想通過合法渠道獲取采礦權的投資者望而生畏，不敢涉入，或認為根本沒有必要花更大的代價獲得采礦權， 而直接加入了非法采礦的隊伍。（二）國土資源執法手段不硬，執法難度大執法難、難在市場經濟體制尚需完善、各種相關法規制度還有待進一步健全的情況下， 執法、法難執成了制約基層國土資源管理的“軟肋”。主要表現在4個方而:一是行政執法主體“多元化”，分工不合理。往往存在這種情況，即一項法律出臺后， 就會隨之產生一個執法主體和一支執法隊伍。就一個縣而言，享有行政許可、行政處罰權的執法部門和專職機構少則十幾家，

6、多達幾十家，形成大量權能交叉現象， 造成有利可圖的執法事項都爭相執行，無利可沾的都互相推諉。譬如：僅礦產資源管理一項，就涉及公安、經 濟、工商、環保、安監、國土資源等近10家部門。在利益面前，相關職能部門往往各自為政，爭相逐利，造成“依法扯皮打架”的被動局面，但在執法方而，則又存在“事不關己， 高高掛起的推諉觀望現象。二是執法主體素質不高，工作中濫用職權的問題仍然存在。少數國家機關工作人員法治觀念淡薄，不能充分認識依法辦事的重要性，有的礙于人情關系或為了小團體和個人私利， 違反行政執法原則，亂批土地，亂罰款，亂處罰，使辦案、發證、收費等執法活動，都帶有 濃厚的人情關系色彩；有的擅自擴張法定權力

7、，越權辦理審批、許可等事項；少數執法人員在執法時不亮證或不帶證，使執法的力度和可信度降低；有的對法律條文概念模糊，定性不準， 而對一宗案件，不能進行有理有據的分析處理，執法信譽低；有的對違法案件處理不動腦筋，單一粗暴，配合不力，推諉扯皮，大大減緩了辦案速度和效率。這些問題的存在，不僅損害 了國土資源部門的形象，還在一定程度上影響了政府的公信力。2004年體制改革后國土但這些國土資源信息三是國土資源信息員法律意識不強，存在地方保護主義。雖然 資源體制上劃，不少地方對村組國土資源信息員進行了重新考核聘用, 員都是生于斯、長于斯，在當地有自己的生活圈、工作圈、朋友圈，有的信息員礙于情面或 迫于人情壓

8、力，對一些國土資源違法行為持“睜一只眼、閉一只眼”的態度，變相地做了順 水推舟的人情，致使國土資源違法行為得不到及時制止。四是執法手段和執法力量軟弱，執法保障不足的問題還普遍存在。一方面，有的鄉鎮國土資源所無獨立辦公共場所和執法用車，蝸居鄉鎮一隅，鄉鎮區域大、地理偏遠、交通不便，加上違法信息掌握滯后，管理上常常鞭長莫及，對國土資源違法行為查處常常是事后補救， 充當了“消防員”角色。另一方面，我國法律法規未賦予國土資源部門執行權，對一些拒不 配合調查、拒不停止違法行為的違法者沒有強制措施，造成國土資源執法人員在案件調查取證、法律文書送達、制止等方面軟弱無力， 形成“印發停工通知書不管用， 強制執

9、行不敢用” 的被動局面。申請法院執行，在漫長的申請執行過程中許多違法建筑已完工或接近完工、洗礦設備已安裝好，如果拆除房屋、洗礦設備又加劇了干群矛盾，影響了社會和諧。為了減輕或避免這些問題和矛盾，有的地方就無可奈何地采取“批評了事、下發通知了事、補辦手續完事”的軟辦法，以合法的“外衣”掩蓋了非法問題，違法者得不到懲處，逍遙法外，影響 了執法效果，致使國土資源違法現象屢禁不止。（三）土地、礦產資源市場化配置水平不高，國土資源有償使用制度改革難度大近幾年來，全國各地不斷深化國土資源使用制度改革，積極采取招標拍賣掛牌方式出讓土地使用權、采礦權，極大地顯化了資源的使用價浪，促進了土地、礦業權市場的規范化

10、運 作，推動了經濟社會的全面發展。但在實踐中也暴露出一些問題，在一定程度上影響了國土資源使用制度改革的實施及改革社會經濟目標的實現，主要表現在經營性土地使用權、采礦權出讓存在“一高”、“一難”問題。“一高”，即掛牌出讓數占有償出讓數比例高。這一問題 主要存在于成片大宗土地出讓和采礦權出讓中。掛牌出讓除了與招標、 拍賣、出讓方式一樣具有公開、公平、公正的特點外，還有其獨特的可操作性和靈活性。根據有關規定，采取掛 牌方式出讓土地使用權、采礦權，即使在掛牌期限內只有一個競買人的，只要報價高于底價，并符合其他條件，掛牌就可成交。雖然這種出讓方式增加了政府的可控性，但明顯削弱了市場的競爭性。“一難”，即

11、土地收購儲備難度大，由于土地前期開發投入大、周期慢，致使國 土資源部門無法在短期內收回土地收購儲備成本，又沒有多余資金實施新的土地收購儲備工作，使小宗土地出讓由于供不應求而單價“虛高”。一些地方政府為了尋求短期利益，置“可持續發展”于不顧，想方設法為農用地征轉用找“缺口”、為礦業權審批找“漏洞”。一些地方甚至將土地的報批數量作為衡量地方經濟發 展的主要指標、領導干部任免的重要內容，采取拆分批地、另立用途等方式為建設用地審批尋路子、開口子，極大地浪費和破壞了資源。（四）征地安置補償措施不完善，土地征用工作難度大近年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快推進，各地的建設用地量都不斷加大，征地量 也隨之增

12、多，土地征用中也暴露出一些不容忽視的問題。一是補償標準不一致。表現在： 不同時期的補償標準不一樣，不同地區、不同項目的補償標準也不一樣，致使少數群眾誤以為是有關職能部門私自截留或挪用了征地補償費，造成征地安置補償工作難做、群眾思想難通的被動局面。二是保障措施不到位。一些地方由于財政吃緊，對被征地農民采取的是單一的“貨幣安 置”方式，雖然解決了群眾的燃眉之急，但他們的長遠生計仍得不到根本保障。三是群眾期望值較高。 在征地工作中，大多數地方制定的安置補償標準都符合法律法規 的規定，有的甚至高于法律規定的標準，但隨著經濟社會的快速發展，群眾的期望值越來越高，政府無法滿足群眾“漫天要價”的要求，這也是

13、阻礙征地安置補償工作順利進行的一個重要原因。、解決的對策及建議（一）圍繞經濟建設搞好服務，力求保障發展更加持續有力在用地需求與供應矛盾突出、資源保護與保障難以同時兼顧的嚴峻形勢下，更應該正確處理好保護與發展的關系，及時學習和研究新形勢、新問題、新政策，按照“有保有壓”的 要求，用全新的思路破解發展中遇到的新問題，突出供地的針對性。“有保”，就是要優先保證有利于加快發展、有利于城市建設、有利于支柱產業發展的項目建設用地需求，切實做好資源供給。結合實際而言，就是要自覺服務于項目帶動戰略，盯住項目實施提前介人提供服務，對國家鼓勵和允許建設的重點急需項目以及符合國家產業政策且投入產出率高的科技 型、節

14、能型、生態環保型項目，要優先保證用地需要；對重點項目、重點行業、重點企業用地，要超前思考，主動提前介人，做好用地保障，做到快受理、快會審、快報批，盡量簡化 審批程序，提高工作效率，保障經濟社會全面發展。“有壓”，就是要把違法亂占土地特別是耕地的勢頭壓下去， 確保耕地總量不減、 質量不降、用途不變，最大限度地滿足人民群眾對 糧食的需求；要全面落實“一個從嚴”、“三個不報批”、“五個不準”的規定，嚴格用地審批， 強化批后監督，堅守基本農田這條事關人民生存和發展的“生命線”；要自覺服務于社會主義新農村建設，把加強農村宅基地管理與推進社會主義新農村建設一并實施，以村莊和集鎮規劃為依據，加強“中心村”建

15、設，促進“空心村”治理，切實改變農村居民點布局分散、 土地利用率低的局面。（二）加大資源保護力度，力求保護資源更加嚴格規范在土地資源保護方面，一要圍繞“規劃管地”的目標，加強土地利用總體規劃管理。以 嚴格保護耕地為前提，以嚴格控制建設用地為重點，以節約集約利用土地為核心，緊密結合 實際，科學預測發展趨勢，統籌合理地安排各類、各區域用地，為中心城市、重點鄉鎮和重 點區域的發展留足空間，做到既能保障發展，又能保證耕地特別是基本農田數量的穩定。二要圍繞“節約用地”的目標，嚴把建設用地審批關。嚴格按照國家的供地目錄供地，對各類 建設項目用地嚴格審查、嚴格把關、嚴格控制用地規模，防止新的用地浪費，努力提

16、高投資 強度和容積率。三要圍繞“占補平衡”的目標，扎實開展土地開發整理。進一步加大土地開 發整理力度，不斷提高耕地質量， 確保耕地總量動態平衡， 置換出更多的建設用地以滿足經 濟建設的需要。四要圍繞“以證管地”的目標，進一步完善土地登記制度。要按照國家有關 土地登記管理的技術要求，制定科學、規范的土地登記管理流程，建立起以初始登記、 變更登記、公開查詢和登記代理等為核心的土地登記體系。在礦產資源保護方面I，一要從全面排查人手，切實剎風治亂。及時查處越界開采、非 法轉讓采礦權等違法行為，堅決關閉破壞環境、污染嚴重、不具備安全生產條件的礦山企業， 確保礦產資源有序開發和科學合理利用。二要從規范權限

17、人手， 全面加強礦業權管理。 要嚴格執行采礦權審批權限和程序，進一步完善采礦權延續、變更、轉讓、注銷等相關管理制度， 切實做好已有礦山監管和符合開采條件的新建礦山的審批工作。三要從分類管理入手，全面推進規模化開采和集約化利用。要按照礦業權整合優化的原則，使礦山布局更趨于合理、 礦產資源綜合利用率大幅提高。四要從礦山儲量動態監測入手，全面加強礦產開發監管。要規范礦產資源儲量動態登記統計工作，準確掌握礦產資源家底，建立礦山生態環境恢復保證金制度和礦山生態環境保護與綜合治理方案審批制度，明確治理責任，嚴格按照“誰破壞、誰 恢復”的原則進行礦山生態環境治理，保證治理資金和治理措施落實到位。要進一步建立

18、健全礦產資源開發監管責任體系和聯合執法機制，形成及時發現、及時制止、及時查處、及時報告、及時移交的快速反應機制，確保礦業秩序的穩定。（三）加大資源市場配置的力度，力求調控資源供應更加規范高效深化國土資源使用制度改革，不僅是規范土地、 礦業權市場秩序的需要，也是從源頭上預防和治理腐敗的一項重要舉措。因此，相關職能部門應該進一步轉變觀念，深化改革，積極爭取各級、各部門對土地收購儲備工作的大力支持，不斷加大資源的市場配置力度，將調控土地、礦業權市場的主動權牢牢掌握在政府手中，確保資源保值增值。同時，要進一步加 強對土地、礦業權市場管理，在土地資源的有償使用下， 要在繼續堅持凡不符合劃撥目錄的 用地一律實行有償使用、凡經營性用地一律實行“招拍掛”的基礎L,進一步擴大有償使用范圍，對工業用地、經營性城市基礎設施用地實行有償使用，對競爭性工業用地實行招拍掛出讓，對經批準使用原劃撥土地進行經營性開發的，必須按照市場價格補繳土地出讓金。對改制企業處置土地資產的，必須嚴格執行相關政策，嚴禁以任何形式減免土地出讓金。在礦業權領域，要繼續實行采礦權有償使用制度，對新設置的采礦權都要采取市場競爭的方式出讓，逐步提高招標拍賣方式在采礦權有償出讓中所占的比