1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上對農(nóng)村貧困線及貧困發(fā)生率的反思(上)基于國家統(tǒng)計局和民政部的數(shù)據(jù)· 2013-02-07 09:43:17來源：宏觀經(jīng)濟研究2012年第8期 內(nèi)容提要：目前，不同的機構(gòu)關(guān)于中國農(nóng)村貧困狀況的研究結(jié)果大相徑庭，究其原因主要是由于他們采用了不同的貧困標(biāo)準，這顯然不利于未來反貧困政策的制定。本文基于國家統(tǒng)計局和民政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對中國農(nóng)村貧困線和貧困發(fā)生率進行了對比分析。研究結(jié)果表明，國家統(tǒng)計局低估了農(nóng)村貧困線與貧困發(fā)生率，同時，各地在制定農(nóng)村最低生活保障制度時也存在標(biāo)準不一的問題。基于上述分析，文章提出了相關(guān)的政策建議。關(guān)健詞：貧困線，貧困發(fā)生率，低保標(biāo)準，低保

2、覆蓋率一、研究背景中央扶貧開發(fā)工作會議宣布，根據(jù)到2020年全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的要求，適應(yīng)中國扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)入新階段的形勢，中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準，這個標(biāo)準比2009年1196元的標(biāo)準提高了92%，對應(yīng)的扶貧對象規(guī)模到2011年年底約為1.28億人，占農(nóng)村戶籍人口比例約為13.4%。這個標(biāo)準與“低保維持生存，扶貧促進發(fā)展”的工作定位相一致，且與各省份自定扶貧標(biāo)準的情況也基本一致。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(20112020年)頒布后，全國已有29個省區(qū)市提出了制定地方扶貧標(biāo)準的意見，目前，全國31個省區(qū)市地方扶貧標(biāo)準的平均值約2200元。提高扶貧標(biāo)準，是扶貧事業(yè)取得巨大

3、成就、進入新階段、向更高目標(biāo)邁進的必然要求。伴隨著30余年的經(jīng)濟高速增長，中國在反貧困方面取得了舉世矚目的成就，農(nóng)村居民的生活得到較大改善，貧困程度明顯緩解，貧困人口與貧困發(fā)生率均大幅下降。世界銀行行長保羅·沃爾福威茨2005年提到自1980年以來，中國的脫貧人口占發(fā)展中國家脫貧人口的75%。中國的反貧困成就得到了國內(nèi)外貧困研究學(xué)者、國際組織和其他扶貧組織的廣泛認可。但是，關(guān)于中國當(dāng)前的貧困程度和規(guī)模，特別是對于國家統(tǒng)計局公布的貧困標(biāo)準和貧困發(fā)生率的客觀性卻有很大的爭議。依照世界銀行的貧困線標(biāo)準，中國的農(nóng)村貧困人口約占全國貧困人口的90%。中國農(nóng)村貧困線標(biāo)準是在1985年、1990年

4、、1994年和1997年分別由國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊根據(jù)全國農(nóng)村住戶調(diào)查分戶資料測算制定的，其他年份則按照農(nóng)村居民消費價格指數(shù)進行更新。該貧困線標(biāo)準的基本設(shè)定方法符合國際規(guī)范，首先是確定了最低的營養(yǎng)需求，國家統(tǒng)計局將最低營養(yǎng)需求確定為每人每天2100大卡。其次，根據(jù)一定比例最低收入人群的消費結(jié)構(gòu)來測定出滿足這一營養(yǎng)標(biāo)準所需要的各種食物量，再按照食物的價格計算出相應(yīng)的貨幣價值。這一貨幣價值成為“食物貧困線”。最后是確定“非食物貧困線”，國際上通常使用的假設(shè)是當(dāng)恩格爾系數(shù)達到60%以上時，生活水平即為貧困。而簡單的方法是既可以主觀地確定食物貧困線在整體貧困線中的比例，也可以參照整個社會的恩

5、格爾系數(shù)或低收入人群的恩格爾系數(shù)來確定這一比例。中國2009年制定的官方貧困線標(biāo)準是年人均純收入低于1196元人民幣，1985年，中國將年人均純收入206元確定為貧困線，25年來增長約4.8倍；而在此期間，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值由9016億元增至2009年的億元，增長約36.2倍，即使是農(nóng)村居民人均純收入，也由397.6元增至5153.2元，增長約12倍，國內(nèi)生產(chǎn)總值與農(nóng)村居民人均純收入的增長速度均遠高于貧困線增長速度。而按照國際標(biāo)準，世界銀行于2008年公布新的貧窮線為每日收入1.25美元，經(jīng)購買力平價換算之后也高于中國制定的貧困線標(biāo)準。現(xiàn)有文獻通過不同視角和方法對中國農(nóng)村的貧困程度進行了研究探討

6、。例如，王萍萍等(2006)將中國貧困標(biāo)準與國際貧困標(biāo)準進行了比較分析，由于國家統(tǒng)計局在測定貧困標(biāo)準時確定的最低營養(yǎng)需求并不足以維持人體的健康生存，且在當(dāng)時農(nóng)村貧困標(biāo)準水平上，食物消費支出即恩格爾系數(shù)達到85%，由此可見，中國制定的農(nóng)村貧困線存在低估。趙曦和劉慧玲(2007)認為中國制定的貧困標(biāo)準是一個僅能夠維持人口基本生存的最低費用，與世界銀行提出的按購買力平價計算1天1美元收入的國際貧困線標(biāo)準相差較遠。苗齊和鐘甫寧(2006)通過對中國農(nóng)村貧困狀態(tài)變化情況的測算，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的貧困深度指數(shù)和貧困強度指數(shù)均有所惡化，現(xiàn)有貧困人口的絕對數(shù)量依然龐大，尤其是最低收入人口數(shù)量的減少并不顯著。童星和林閩

7、鋼(1994)采用定量研究的方法分別測算出中國農(nóng)村的特困線(活命線)、溫飽線(貧窮線)、發(fā)展線(脫貧線)，并使用上述三條線替代國家制定的單一的貧困線，較全面地反映了農(nóng)村家庭生活的層次和差距。馮瑛等(2010)發(fā)現(xiàn)經(jīng)過農(nóng)村消費價格指數(shù)調(diào)整過的貧困線高于國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，并運用20012007年的中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒和國家統(tǒng)計局公布的貧困線測算出農(nóng)村貧困人口的比例比國家統(tǒng)計局的估計高30%60%。對于以克服現(xiàn)實中存在的貧困問題為目標(biāo)的社會保障制度，楊立雄(2011)發(fā)現(xiàn)，由于計算方法和管理層次的原因，中國出現(xiàn)了數(shù)千個最低生活保障標(biāo)準，且大部分地區(qū)保障標(biāo)準過低，保障效果不良，地區(qū)間標(biāo)準差距過大，

8、影響地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)統(tǒng)一最低生活保障標(biāo)準的計算方法，提高最低生活保障標(biāo)準的管理層次。在城鎮(zhèn)低保方面，陳建東等(2009)通過對民政部及其他部門的數(shù)據(jù)分析得出，民政部數(shù)據(jù)低估了城鎮(zhèn)的貧困人口總數(shù)，并指出盡管內(nèi)陸地區(qū)的城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準比沿海地區(qū)低，但絕大部分城鎮(zhèn)低保對象卻集中在內(nèi)陸地區(qū)。與城鎮(zhèn)最低生活保障制度一樣，農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會保障中最低層次的保障，是政府為農(nóng)民設(shè)立的最后一道安全網(wǎng)。由于數(shù)據(jù)受限的原因，以往關(guān)于農(nóng)村低保制度的研究往往偏重于理論方面，雖然提供了豐富的信息，但沒有對農(nóng)村低保問題進行系統(tǒng)的宏觀數(shù)據(jù)分析。例如，馬斌(2002)論述了實行農(nóng)村居民最低生活保障制度的背景和意

9、義，并提出應(yīng)合理界定保障對象、科學(xué)確定保障標(biāo)準、完善資金籌措機制、建立相關(guān)配套的改革措施。趙復(fù)元(2005)指出農(nóng)村低保工作存在的問題與難點，認為應(yīng)在指導(dǎo)思想、氛圍環(huán)境、管理體制等方面對農(nóng)村最低生活保障制度予以鞏固和完善。林志達和張國(2009)通過對福建省4個山區(qū)的實地調(diào)查表明，中國農(nóng)村低保制度存在上下級政府之間激勵不相容、資金難以落實、低保標(biāo)準偏低等諸多明顯缺陷，其根本原因在于政府責(zé)任的缺位。本文根據(jù)農(nóng)村居民消費價格指數(shù)和國家統(tǒng)計局的農(nóng)村住戶調(diào)查數(shù)據(jù)對中國農(nóng)村的貧困標(biāo)準和貧困發(fā)生率進行測算，并將測算結(jié)果與國家公布的官方數(shù)據(jù)進行對比，同時，也對2007年底民政部在農(nóng)村實行“應(yīng)保盡保”之后的低

10、保標(biāo)準與低保覆蓋率進行了系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析和詳盡探討。二、國家統(tǒng)計局公布的貧困線與貧困發(fā)生率(一)對貧困線的比較分析貧困線標(biāo)準是以國家界定的消費數(shù)量和消費結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，按照農(nóng)村居民消費價格指數(shù)進行設(shè)定的。而根據(jù)朱德云(2011)的實證檢驗結(jié)果，對農(nóng)村貧困群體救助標(biāo)準的制定并沒有隨通貨膨脹水平和實際經(jīng)濟發(fā)展水平的變化而發(fā)生顯著變化。在消費數(shù)量方面，沈小波和林擎國(2005)提到隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展和整體生活水平的提高，基本生活必需品的范圍會隨之?dāng)U大，貧困線也會相應(yīng)提高。在消費結(jié)構(gòu)方面，葉普萬(2006)認為，從歷史演進的角度來看，貧困是一個動態(tài)的概念；從貧困的成因和表現(xiàn)形式來看，貧困具有復(fù)合性和多元性

11、的特點，它包括“經(jīng)濟、社會和文化”乃至“肉體的和精神的”各個方面。自20世紀90年代以來，社會消費結(jié)構(gòu)已發(fā)生重大變化，消費重心已由物質(zhì)性消費逐漸轉(zhuǎn)向精神性消費，消費質(zhì)量的提高要求在消費價格指數(shù)不變的條件下人均消費支出相應(yīng)增加。在表1中，本文趨于保守假設(shè)農(nóng)村貧困人口的消費數(shù)量與消費結(jié)構(gòu)均未發(fā)生變化，將1985年制定的貧困線(人均年收入206元)作為基數(shù)，按照1990年至2010年農(nóng)村居民消費價格指數(shù)逐年計算出基于價格指數(shù)的貧困線1，并與國家統(tǒng)計局公布的貧困線2進行對比。從表1可以看出，國家統(tǒng)計局公布的貧困線與農(nóng)村居民消費價格指數(shù)呈正相關(guān)變化，隨著農(nóng)村居民消費價格指數(shù)逐年增加趨勢而逐漸提高。在消費

12、價格指數(shù)降低的少數(shù)年份中，如1997年至2000年間，貧困線標(biāo)準也相應(yīng)從640元降低至625元。同時，以1985年國家統(tǒng)計局公布的貧困線作為基數(shù)，即使不考慮消費數(shù)量與消費結(jié)構(gòu)的變化，在1990年至2006年間按照農(nóng)村居民消費價格指數(shù)所計算得出的貧困線1也均高于國家統(tǒng)計局公布的貧困線2，兩條貧困線之差呈先上升后下降的趨勢，并于1994年達到差距峰值70.9元，各年平均差距約為34.45元。2007年，國家制定的貧困線為人均年收入785元，這一標(biāo)準首次高于計算得出的農(nóng)村居民消費價格指數(shù)貧困線。2008年及以后的貧困線1遠低于貧困線2，其原因是2007年及以前是按農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準測算的絕對貧困狀況，

13、而2008年及以后農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)是根據(jù)新修訂的農(nóng)村貧困標(biāo)準統(tǒng)計得出，新貧困標(biāo)準將原低收入人口也納入貧困人口，因此2008年以后數(shù)據(jù)與以往的農(nóng)村貧困線不可比。(二)對貧困發(fā)生率的比較分析貧困發(fā)生率也稱貧困人口比重，指低于貧困線標(biāo)準的人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比重。1978年，中國農(nóng)村貧困人口2.5億，農(nóng)村貧困發(fā)生率為30.7%，經(jīng)過20多年來的反貧困，中國在消除絕對貧困方面取得了較大成就。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2010年中國農(nóng)村尚未解決溫飽的貧困人口已經(jīng)減少到2688萬，貧困發(fā)生率下降為2.8%。但國務(wù)院扶貧辦公布的貧困發(fā)生率與本文根據(jù)中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒關(guān)于農(nóng)村居民家庭年收入情況的20分組數(shù)據(jù)計

14、算得出的貧困發(fā)生率存在一定差別，具體數(shù)據(jù)如表2所示。表1 價格指數(shù)貧困線與官方貧困線之間的對比注：貧困線1：作者根據(jù)農(nóng)村居民消費價格指數(shù)測算得出的貧困線。貧困線2：國家統(tǒng)計局公布的貧困線。資料來源：2011年中國統(tǒng)計年鑒和中國統(tǒng)計摘要表2 官方貧困發(fā)生率與調(diào)查戶貧困發(fā)生率之間的對比注：貧困發(fā)生率1：國家統(tǒng)計局公布的貧困發(fā)生率。貧困發(fā)生率2：作者根據(jù)中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒關(guān)于農(nóng)村居民家庭年收入情況的20分組數(shù)據(jù)和國家公布的貧困線計算得出的貧困發(fā)生率。貧困發(fā)生率差距：貧困發(fā)生率2減去貧困發(fā)生率1之差。表2假設(shè)貧困標(biāo)準所在分組區(qū)間的人數(shù)服從均勻分布，因其分組區(qū)間所占比重較小，2000年至2009年貧困

15、標(biāo)準線所在各自200元收入級距區(qū)間的調(diào)查農(nóng)戶數(shù)平均占比僅2.57%，因此結(jié)果的精確性仍能得到較大保證。資料來源：2011年中國統(tǒng)計摘要和2010年中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒由于2008年及以后采用的是較高標(biāo)準的農(nóng)村貧困線，因此表2根據(jù)中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒測算出的貧困發(fā)生率2與國家統(tǒng)計局公布的貧困發(fā)生率1實際上都呈逐年遞減趨勢，且貧困發(fā)生率2始終大于貧困發(fā)生率1，表明國家統(tǒng)計局公布的貧困發(fā)生率存在低估，貧困發(fā)生率差距在20002009年間總體上呈先降低后升高趨勢，平均值為1.29%。考慮到中國農(nóng)村人口基數(shù)較大，尤其是農(nóng)村低收入人口所占比重大，因此這段貧困發(fā)生率差距所涉及的貧困人口數(shù)較多。陳光金(200

16、8)根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)也得出了相似結(jié)論，中國農(nóng)村的貧困發(fā)生率其實遠遠大于官方公布的貧困發(fā)生率，且一旦提高貧困標(biāo)準，農(nóng)村貧困的廣度就會顯著擴大，表明還有相當(dāng)一部分農(nóng)村住戶的人均收入處于較低水平，接近貧困邊緣。表3 農(nóng)村人口貧困發(fā)生率與農(nóng)村戶籍人口貧困發(fā)生率之間的對比注：農(nóng)村人口1：中國統(tǒng)計年鑒的農(nóng)村人口。農(nóng)村人口2：中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒的農(nóng)村戶籍人口 。貧困發(fā)生率：國家統(tǒng)計局公布的貧困發(fā)生率。貧困發(fā)生率1：作者用國家統(tǒng)計局公布的農(nóng)村貧困人口數(shù)除以中國統(tǒng)計年鑒的農(nóng)村人口數(shù)得出的貧困發(fā)生率。貧困發(fā)生率2：作者用國家統(tǒng)計局公布的農(nóng)村貧困人口數(shù)除以中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒的農(nóng)村戶籍人口數(shù)得出的貧困發(fā)生率。資料來源：2010年中國統(tǒng)計年鑒、2011年中國統(tǒng)計摘要和2010年中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒另一方面，農(nóng)村人口在統(tǒng)計口徑上也比較模糊，表3中分別列舉了以中國統(tǒng)計年鑒的農(nóng)村人口和中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒的農(nóng)村戶籍統(tǒng)計人口為基數(shù)計算出的貧困發(fā)生率與國家統(tǒng)計局公布的貧困發(fā)生率之間的差別。中國統(tǒng)計年鑒的農(nóng)村人口是根據(jù)2000年人口普查數(shù)據(jù)進行調(diào)整和根據(jù)人口變動情況抽樣調(diào)查推算得出的，而中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒的農(nóng)村戶籍統(tǒng)計人口除包括居住在農(nóng)村的人口外，還包括了居住在城鎮(zhèn)但持有農(nóng)村戶口的人數(shù)，2000年至2009年兩者統(tǒng)計數(shù)據(jù)之間平均相差13219.16萬人。根據(jù)表3，不管是以中國統(tǒng)計年鑒的農(nóng)村