1、 文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題制定中國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)法的基本思路屈茂輝 湖南大學(xué)法學(xué)院 教授關(guān)鍵詞: 國(guó)有資產(chǎn)/專門立法/原則/框架內(nèi)容提要: 在民法典之外另行制定國(guó)有財(cái)產(chǎn)法是世界許多國(guó)家的通行做法。我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有財(cái)產(chǎn)法律體系存在較多缺陷 ,必須在物權(quán)法之外制定國(guó)有財(cái)產(chǎn)法。在制定國(guó)有財(cái)產(chǎn)法時(shí),必須把握五個(gè)立法原則:(1)貫徹國(guó)有財(cái)產(chǎn)分類規(guī)范的 思想;(2)按照國(guó)際化趨勢(shì)確立國(guó)有財(cái)產(chǎn)取得制度;(3)遵循經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)法律規(guī)范的自身科學(xué)性;(4)規(guī)定國(guó)家一 體所有、中央與地方分級(jí)代表的基本制度;(5)具有可操作性和可訴性。國(guó)有財(cái)產(chǎn)法的內(nèi)容如下:總則;國(guó)有財(cái)產(chǎn)的取

2、 得;國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使;國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的管理機(jī)關(guān);經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的分級(jí)代表;國(guó)家財(cái)產(chǎn)的處分;國(guó)庫(kù);國(guó)有財(cái) 產(chǎn)的登記備案;對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)支配者的監(jiān)督;法律責(zé)任;附則。在依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)模式和總體進(jìn)程中,國(guó)有財(cái)產(chǎn)(國(guó)有資產(chǎn))管理體制的改革,自然也離不開法治,離不開制定一部中華人民共和國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)法來(lái)進(jìn)行規(guī)范。但是,如何制定一部既有中國(guó)特色又體現(xiàn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)法自身科學(xué)性的法,卻是一個(gè)極值得探討的重要課題。本文以一個(gè)學(xué)者的立場(chǎng),在緊扣我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上,就制定中國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)法的基本思路作些研討,以期有益于該法的出臺(tái)和我國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理體制的改革。一、制定中國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)法的必要性國(guó)有財(cái)產(chǎn)雖然在國(guó)際法

3、上不是國(guó)家的構(gòu)成要素之一,但它是政府運(yùn)行和社會(huì)公共事業(yè)的基礎(chǔ),更是社會(huì)主義制度得以建立和保障的物質(zhì)前提。因此,現(xiàn)代國(guó)家都有自己的財(cái)產(chǎn) (資產(chǎn))。根據(jù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的實(shí)質(zhì)特性,國(guó)家所控制的財(cái)產(chǎn)可以分為兩類:一類是國(guó)家公共財(cái)產(chǎn),又稱為不可交易的國(guó)有財(cái)產(chǎn)、公用財(cái)產(chǎn),它們是為公共利用和公共利益而存在的財(cái)產(chǎn),國(guó)家在任何情況下對(duì)它的處分都必須通過(guò)特定的程序才能使其加入到整個(gè)社會(huì)財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)之中;另一類是國(guó)家普通財(cái)產(chǎn),也稱為國(guó)家私產(chǎn)、可交易國(guó)有財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn),這是國(guó)家專有的可以自主處分的財(cái)產(chǎn),不管是用于社會(huì)公益事業(yè),還是用于商業(yè)投資,或者是將之出賣給個(gè)人,只要符合民法的平等自愿、等價(jià)有償原則,都是合法有效的。

4、在自由資本主義時(shí)期,發(fā)達(dá)國(guó)家一般認(rèn)為國(guó)有財(cái)產(chǎn)適用民法規(guī)范但通過(guò)公共目的或者立法來(lái)限制某些財(cái)產(chǎn)的處分或者將不可交易的國(guó)家財(cái)產(chǎn)排除在民法之外。20世紀(jì)以來(lái)的普遍趨勢(shì)是, 民法對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)分類作出規(guī)定,可交易國(guó)有財(cái)產(chǎn)適用民法的一般規(guī)則,另行制定國(guó)有財(cái)產(chǎn)法對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行特別規(guī)范。 我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有財(cái)產(chǎn)法律體系,主要是通過(guò)我國(guó)憲法、民法通則、公司法、專利法、著作權(quán)法、土地管理法、草原法、海域使用權(quán)管理法、個(gè)人所得稅法、稅收征管法等法律以及大量的涉及國(guó)有財(cái)產(chǎn)的行政法規(guī)、行政規(guī)章如國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法、國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例等構(gòu)成。這些法律法規(guī)的制定和實(shí)施,對(duì)于規(guī)范我國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的取得、使用和管理,防止國(guó)有財(cái)產(chǎn)的

5、流失、促使國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保值和增值,發(fā)揮了積極的作用。但是,對(duì)照把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家的憲法精神與“十六大”確定的全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo),我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有財(cái)產(chǎn)法律體系,還存在較多的缺陷,最主要的有以下幾個(gè)方面:1.可供執(zhí)行的法律依據(jù)形式零亂,層次較低。我國(guó)目前關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的立法,除刑法外,形式過(guò)于分散,內(nèi)容也多具有即時(shí)性,同時(shí)立法形式主要表現(xiàn)為行政法規(guī)和行政規(guī)章,甚至非規(guī)章的政策性文件在實(shí)踐中發(fā)揮著極其突出的作用。2.沒有區(qū)分兩類性質(zhì)不同的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。我國(guó)現(xiàn)行立法沒有國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)和國(guó)家私產(chǎn)的規(guī)定,實(shí)踐中常常發(fā)生地方政府處分具有獨(dú)立的法人資格的事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)的案件。3.國(guó)有財(cái)產(chǎn)

6、取得缺乏與建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)制度。從法理上說(shuō),沒收、征收、稅收、罰金、罰款、收費(fèi)等國(guó)家依據(jù)其公權(quán)力取得的財(cái)產(chǎn)都是國(guó)有財(cái)產(chǎn),但我國(guó)還沒有全面建立依據(jù)這些方式取得的財(cái)產(chǎn)都是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的觀 念,特別是收費(fèi)制度,問(wèn)題更是世人共睹。另外,無(wú)主財(cái)產(chǎn)應(yīng)由誰(shuí)取得尚無(wú)詳細(xì)具體的法律規(guī)定。4.沒有確認(rèn)地方公共團(tuán)體所支配的財(cái)產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì),從而使得現(xiàn)行地方公共團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)欠缺合法性。地方公共團(tuán)體(包括地方政府)所支配的財(cái)產(chǎn),無(wú)論在改革開放之前還是之后,客觀上都是存在的,在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后尤其在國(guó)家實(shí)行分稅制以后,地方公共團(tuán)體支配的財(cái)產(chǎn)在不斷增加,但地方公共團(tuán)體所支配的財(cái)產(chǎn),在權(quán)利屬性上是什么,現(xiàn)

7、行立法沒有涉及。5.國(guó)有財(cái)產(chǎn)支配主體過(guò)于寬泛,極易造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失和部門之間的分配不公。我國(guó)目前能夠支配國(guó)有財(cái)產(chǎn)的主體,從中央到地方基層單位,數(shù)量非常之大,各支配單位客觀上有著自己本單位的利益,為了實(shí)現(xiàn)這種利益,相當(dāng)多的國(guó)有財(cái)產(chǎn)支配者將非稅國(guó)有財(cái)產(chǎn)視為本單位的財(cái)產(chǎn)予以分配,既造成了國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失也造成了部門之間的嚴(yán)重的分配不公。此外,國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理機(jī)關(guān)尤其是分級(jí)代表機(jī)關(guān)及其權(quán)利、義務(wù)沒有法律確認(rèn),國(guó)有財(cái)產(chǎn)的登記備案制度、總帳制度、報(bào)告制度無(wú)法律規(guī)定,經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)代表者比較混亂,國(guó)有財(cái)產(chǎn)對(duì)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的支配者特別是數(shù)額巨大的基礎(chǔ)建設(shè)投資的支配者欠缺必要的監(jiān)督制度。我國(guó)正在擬定中華人民共和

8、國(guó)物權(quán)法,也正在準(zhǔn)備對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行修改,但這些都只能解決國(guó)有財(cái)產(chǎn)法律制度的一小部分問(wèn)題。因?yàn)?憲法只能宣示性規(guī)定國(guó)家所有權(quán),同時(shí)面對(duì)兩類不同特性的國(guó)有財(cái)產(chǎn),物權(quán)法不可能作出同一性規(guī)定,亦即它不能解決國(guó)有財(cái)產(chǎn)的一切問(wèn)題,仍然需要有專門的立法即國(guó)有財(cái)產(chǎn)法。因此,從國(guó)際比較的角度及我國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)看,彌補(bǔ)我國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)法缺陷的最好對(duì)策是盡快制定國(guó)有財(cái)產(chǎn)法。物權(quán)法只對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)作出原則規(guī)定,根據(jù)憲法和物權(quán)法,制定國(guó)有財(cái)產(chǎn)法。二、制定中國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)法的立法原則1.貫徹國(guó)有財(cái)產(chǎn)分類規(guī)范的思想國(guó)有財(cái)產(chǎn)法不但要規(guī)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)的范圍,更要規(guī)定兩類不同特性的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。對(duì)于不可交易的國(guó)有財(cái)產(chǎn),要明確規(guī)定其類型,從中國(guó)的實(shí)際情

9、況來(lái)看,它主要為:全面直接利用的財(cái)產(chǎn)如公共道路、廣場(chǎng)、公共設(shè)施等,不具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值或者暫時(shí)難以利用的財(cái)產(chǎn)如沙漠、荒山、海洋等,只能由國(guó)家占有利用的財(cái)產(chǎn)如國(guó)家機(jī)關(guān)占用的土地、軍事用地、邊境用地、自然保護(hù)區(qū)等。基于中國(guó)的國(guó)情,對(duì)于土地、礦產(chǎn)、水資源等自然資源,國(guó)家不能處分所有權(quán)只能讓與占有、使用、收益權(quán),即這些可交易國(guó)有財(cái)產(chǎn)屬于處分權(quán)受限制的不動(dòng)產(chǎn)。其他的國(guó)有財(cái)產(chǎn)即為自由處分的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。2.按照國(guó)際化趨勢(shì)確立國(guó)有財(cái)產(chǎn)取得制度以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展,是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。因此,國(guó)有財(cái)產(chǎn)法應(yīng)當(dāng)以此為出發(fā)點(diǎn)來(lái)全面規(guī)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)的取得制度,明確規(guī) 定對(duì)私人財(cái)產(chǎn)不實(shí)行國(guó)有化,

10、區(qū)分征收和征用,規(guī)定征收的公共利益目的范圍以及對(duì)征收財(cái)產(chǎn)按市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t,將收費(fèi)納入國(guó)有財(cái)產(chǎn)的取得方式之內(nèi)并規(guī)定收費(fèi)法定主義,將現(xiàn)行具有合法性的收費(fèi)盡可能的轉(zhuǎn)化為稅收,以法律的形式明確中央稅(國(guó)稅)與地方稅的界限,建立無(wú)主財(cái)產(chǎn)由國(guó)家取得的一般規(guī)則。3.遵循經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)法律規(guī)范的自身科學(xué)性經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)上屬于可交易國(guó)有財(cái)產(chǎn),包括:國(guó)有土地及其他自然資源使用權(quán)、國(guó)有建筑物、國(guó)有動(dòng)產(chǎn)(含貨幣)、國(guó)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)有股權(quán)、國(guó)有債權(quán)等。應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)法律規(guī)范的自身科學(xué)性確認(rèn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)代表機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)的出資人身份及其股東權(quán),規(guī)定國(guó)有企業(yè)中國(guó)有財(cái)產(chǎn)代表人的選任條件、程序及其監(jiān)督制度,對(duì)于

11、國(guó)有企業(yè)的獨(dú)立主體地位及法人財(cái)產(chǎn)權(quán)責(zé)應(yīng)由民法規(guī)定,剝離國(guó)家行業(yè)性總公司的行政管理職能,拋棄國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的提法及國(guó)有大型企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)出資人權(quán)利的做法。4.規(guī)定國(guó)家一體所有、中央與地方分級(jí)代表的基本制度雖然在分稅制的格局下,各個(gè)地方有自己可以支配的財(cái)產(chǎn),但是,從尊重中國(guó)的現(xiàn)實(shí)并著眼于未來(lái)的基本政策出發(fā),我們必須堅(jiān)持國(guó)家一體所有即國(guó)家統(tǒng)一所有的基本制度,放棄國(guó)家所有(也稱中央所有)、地方所有的思路,確立中央政府和地方縣以上政府的國(guó)有財(cái)產(chǎn)代表機(jī)關(guān)地位,賦予中央政府、省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市政府的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理部門對(duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的代表機(jī)關(guān)資格,規(guī)定國(guó)庫(kù)的設(shè)置及其管理體制,具體規(guī)定代表機(jī)關(guān)的行

12、為規(guī)則。5.具有可操作性和可訴性可操作性是指國(guó)有財(cái)產(chǎn)法的規(guī)則比較細(xì)密,可以直接適用,不需要另行制定實(shí)施條例或?qū)嵤┺k法、實(shí)施細(xì)則。可訴性則是該法規(guī)定了對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理者的監(jiān)督者,同時(shí),當(dāng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)發(fā)生流失和權(quán)屬糾紛時(shí),能夠訴之于司法機(jī)關(guān)。三、中國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)法框架結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容第一章總則規(guī)定立法依據(jù)和立法宗旨;國(guó)有財(cái)產(chǎn)的法律定義;國(guó)有財(cái)產(chǎn)的范圍;以例舉的方式界定國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的范圍;規(guī)定國(guó)家普通財(cái)產(chǎn)。第二章國(guó)有財(cái)產(chǎn)的取得規(guī)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)的各種取得方式,具體規(guī)定國(guó)家財(cái)產(chǎn)的稅收取得、收費(fèi)取得、罰金取得、罰款取得、沒收取得、經(jīng)營(yíng)取得、接受贈(zèng)與、無(wú)主財(cái)產(chǎn)的取得、征收取得;規(guī)定稅收取得、收費(fèi)取得、罰金取得、罰款取得、沒

13、收取得、征收取得的法定主義原則;規(guī)定征收取得的補(bǔ)償規(guī)則;規(guī)定中央稅和地方稅的范圍;明確規(guī)定不實(shí)行國(guó)有化。第三章國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使規(guī)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)由中央政府和縣以上地方政府代表國(guó)家行使;明確政府行政首長(zhǎng)對(duì)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分的權(quán)限。第四章 國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的管理機(jī)關(guān)規(guī)定國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)由中央政府和縣以上地方 政府代表國(guó)家行使,但軍事設(shè)施所有權(quán)由軍隊(duì)代表國(guó)家行使;公共設(shè)施的直接管理人經(jīng)中央政府或者縣以上地方政府授權(quán),可以行使其管理的公共設(shè)施的所有權(quán)。第五章經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的分級(jí)代表規(guī)定經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)由中央政府、省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市政府設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)管理部門代表國(guó)家行使所有權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán),其收益所得

14、歸國(guó)家所有;規(guī)定中央政府、省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市政府的國(guó)有資產(chǎn)管理部門的權(quán)利義務(wù);中央政府、省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市政府的國(guó)有資產(chǎn)管理部門可以作為出資人設(shè)立企業(yè),向企業(yè)派出董事、監(jiān)事或者非公司制企業(yè)的負(fù)責(zé)人,也可以依法設(shè)置具有法人資格的投資管理公司,負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理;規(guī)定國(guó)有企業(yè)董事、監(jiān)事的任職條件及考試選拔程序;規(guī)定經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)的信托;明確規(guī)定上級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)下級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。第六章國(guó)家財(cái)產(chǎn)的處分規(guī)定處分國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的條件及其程序;規(guī)定各級(jí)政府處分國(guó)家普通財(cái)產(chǎn)的具體情形;規(guī)定國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為普通財(cái)產(chǎn)的具體情況。第七章國(guó)庫(kù)規(guī)定國(guó)庫(kù)的性質(zhì)、地位和分級(jí);規(guī)定國(guó)庫(kù)與各級(jí)財(cái)政、國(guó)家銀行的關(guān)系;明確各級(jí)國(guó)庫(kù)的權(quán)利義務(wù);規(guī)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)入庫(kù)、出庫(kù)的具體規(guī)則。第八章國(guó)有財(cái)產(chǎn)的登記備案規(guī)定中央政府、地方各級(jí)政府、國(guó)庫(kù)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門必須對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)登記備案,設(shè)立總帳;規(guī)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)總帳的具體規(guī)則。第九章對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)支配者的監(jiān)督