1、規(guī)范行政罰款的基本思路    摘要 行政罰款在行政執(zhí)法實(shí)踐中運(yùn)用極為廣泛，如何規(guī)范行政罰款，已成為全社會(huì)面臨的一道難題。規(guī)范行政罰款，可在設(shè)立、執(zhí)行、使用環(huán)節(jié)三管齊下，即在立法層面，將行政罰款設(shè)定權(quán)提升至法律高度以限制其適用范圍；在實(shí)施層面，構(gòu)建強(qiáng)制說(shuō)明理由制度來(lái)壓縮裁量空間；在用途層面，透過(guò)阻卻執(zhí)法經(jīng)費(fèi)化現(xiàn)象背后的利益驅(qū)動(dòng)防止行政罰款目的異化。 關(guān)鍵詞 行政罰款，設(shè)定權(quán)限，行政罰款理由，行政罰款經(jīng)費(fèi)化 中圖分類(lèi)號(hào)D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)1004-4175（2013）01-0125-04 行政罰款由于對(duì)相對(duì)人權(quán)利影響較小，并能對(duì)其行為實(shí)現(xiàn)有效

2、調(diào)控，因而成為執(zhí)法實(shí)踐中運(yùn)用最為頻繁的一種處罰手段。但是，罰款不是萬(wàn)能的，對(duì)行政罰款這種責(zé)任形式的運(yùn)用應(yīng)該有一個(gè)限度。實(shí)踐中，一些地方和行政部門(mén)的行政執(zhí)法被異化為“執(zhí)罰”，由此引發(fā)的社會(huì)公共事件頻仍。所以，如何規(guī)范行政罰款，已成為全社會(huì)面臨的一道難題。目前，學(xué)界對(duì)規(guī)范行政罰款的研究重心，主要放在完善數(shù)額設(shè)定與制定罰款基準(zhǔn)上。設(shè)置優(yōu)化與基準(zhǔn)創(chuàng)制路徑，雖然在一定程度上緩解了行政罰款僵化局面，縮小和統(tǒng)一了罰款裁量權(quán)，但仍然未從根本上解決行政罰款的主觀化積弊。有效規(guī)范行政罰款，應(yīng)當(dāng)選取可控的、能通過(guò)制度安排加以推進(jìn)、實(shí)施成本相對(duì)低廉的路徑。筆者認(rèn)為，相對(duì)于前述路徑，提升行政罰款設(shè)定權(quán)限、強(qiáng)制說(shuō)明裁量理

3、由、加強(qiáng)行政罰款執(zhí)法經(jīng)費(fèi)化的外部監(jiān)督等措施，更具操作性和針對(duì)性。 一、提升設(shè)定權(quán)限，從立法層面限制行政罰款適用范圍 行政罰款設(shè)定是行政罰款實(shí)施的前提和依據(jù)，規(guī)范行政罰款，首先應(yīng)當(dāng)從設(shè)定行政罰款的規(guī)范性文件這個(gè)源頭著手進(jìn)行分析。在此，本文無(wú)意探討行政罰款設(shè)置方式優(yōu)化問(wèn)題，僅以行政罰款設(shè)定權(quán)限配置作為研究對(duì)象。 行政罰款設(shè)定權(quán)限之高低與其適用范圍負(fù)相關(guān)關(guān)系要求將行政罰款權(quán)限提升至法律層面。行政罰款設(shè)定從表面上看屬于規(guī)范性文件的創(chuàng)制，背后反映的卻是設(shè)定權(quán)限的配置，即規(guī)范性文件創(chuàng)制主體在設(shè)定罰款上的分工。行政罰款設(shè)定權(quán)限配置狀況，與行政罰款適用范圍有著密切的關(guān)系。行政罰款設(shè)定權(quán)限越高，相應(yīng)的規(guī)范性文件

4、位階就越高，享有行政罰款設(shè)定權(quán)的主體就愈少。這樣一來(lái)可作為行政罰款依據(jù)的規(guī)范性文件在總量上就會(huì)相對(duì)減少，行政罰款的適用范圍就會(huì)縮小，使用頻度就會(huì)降低。相反，行政罰款的適用范圍與頻率將會(huì)高企不下，行政罰款濫用的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之增加。基于行政罰款設(shè)定權(quán)限配置與行政罰款適用范圍這種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，完全有必要通過(guò)將行政罰款權(quán)限提升至法律層面以壓縮其適用范圍，從而在立法層面加強(qiáng)對(duì)行政罰款濫用的預(yù)防。 大陸法系法域的成功實(shí)踐為我國(guó)將行政罰款權(quán)限提升至法律層面提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)內(nèi)地與大陸法系的典型法域在法律傳承上存在一定的淵源關(guān)系，這些法域的實(shí)踐對(duì)我國(guó)具有相當(dāng)?shù)膮⒖純r(jià)值。在大陸法系法域，罰款具有非常重要

5、的地位，其秩序罰或行政罰在原則上往往只有行政罰款這一種形式。為了避免行政罰款濫用，大陸法系法域非常重視從規(guī)范層面對(duì)行政罰款設(shè)定權(quán)進(jìn)行節(jié)制。其中，將行政罰款設(shè)定權(quán)僅賦予法律這一種規(guī)范性文件，是其共通的立法模式。德國(guó)違反秩序法第1條第1款明確規(guī)定，違反秩序行為是違法的和應(yīng)受譴責(zé)的、使法律規(guī)定的事實(shí)構(gòu)成得到實(shí)現(xiàn)并為該法律準(zhǔn)予罰款處罰的行為。可見(jiàn)，在德國(guó)，只有法律可以設(shè)定行政罰款。俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典第2章第1條亦規(guī)定，行政罰款只有在其法律有明文規(guī)定的條件下才能適用。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)釋字第三一三號(hào)指出，“對(duì)人民違反行政法上義務(wù)之行為科處罰鍰，涉及人民權(quán)利之限制，其處罰之構(gòu)成要件及數(shù)額，應(yīng)由法律定之”

6、。1 （P190 ）該解釋明定了行政罰款設(shè)定權(quán)，并詮釋了作出此等配置的理由。大陸法系罰款立法設(shè)置模式的理論依據(jù)是法律保留原則。按照法律保留原則，法律保留之密度與干涉強(qiáng)度成正比，對(duì)人民權(quán)利干涉強(qiáng)度高者，法律保留密度大，反之亦然。2 （P258 ）一方面，行政罰款導(dǎo)致相對(duì)人合法財(cái)產(chǎn)由私有變?yōu)楣校瑢儆诘湫偷母深A(yù)行政，法律保留原則在此顯具備適用之余地。另一方面，財(cái)產(chǎn)是公民生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是公民獨(dú)立人格得以形成的重要前提，財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)納入基本權(quán)利的范圍予以保護(hù)。因此，行政罰款屬于法律保留事項(xiàng)，其設(shè)定權(quán)只能由國(guó)家立法機(jī)關(guān)行使，不得授予其他機(jī)關(guān)，特別是行政機(jī)關(guān)。比如，臺(tái)灣地區(qū)的行政命令 就不得科處罰款

7、；否則，行政法院就會(huì)以違背法律保留原則為由拒絕適用。2 （P63 ） 我國(guó)將行政罰款設(shè)定權(quán)限提升至法律層面已具備基本條件。與域外不同，根據(jù)行政處罰法第8至第13條對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)所作的劃分，上至法律下至部委規(guī)章、地方規(guī)章均可設(shè)定行政罰款。而在實(shí)踐中，大量規(guī)章習(xí)慣性地將行政罰款作為主要甚至是唯一的違法責(zé)任。正如學(xué)者所言，參與立法過(guò)程的多個(gè)主體，如提案者、起草者、立法輔助工作者等對(duì)行政罰款存在偏好，行政罰款設(shè)定出現(xiàn)了普遍化的趨勢(shì)。3 從這個(gè)意義上講，行政罰款泛濫是從罰款設(shè)定門(mén)檻過(guò)低開(kāi)始的。為此，我國(guó)很有必要提升行政罰款設(shè)定權(quán)限。同時(shí)，我國(guó)也已經(jīng)具備進(jìn)行此等配置的法治條件。第一，我國(guó)憲法已將保護(hù)公民

8、合法財(cái)產(chǎn)作為一項(xiàng)基本原則確定下來(lái)，也即財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民基本權(quán)利已為我國(guó)法律所承認(rèn)，這為把行政罰款納入法律保留范圍創(chuàng)造了前提條件。第二，人身罰的法律保留實(shí)踐，為行政罰款法律保留的實(shí)施掃清了觀念障礙。依據(jù)行政處罰法第9條及立法法第8條之規(guī)定，人身罰的設(shè)定權(quán)不同于財(cái)產(chǎn)罰，只能由法律設(shè)定。這說(shuō)明，我國(guó)已接受按照權(quán)利類(lèi)型及其重要程度分別配置處罰設(shè)定權(quán)限的觀念。至于人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)孰重孰輕的問(wèn)題，在民法典草案編章安排上也曾引發(fā)過(guò)爭(zhēng)論，出現(xiàn)了所謂“物文主義”與“人文主義”之爭(zhēng)。其實(shí)，這樣的爭(zhēng)論并無(wú)太大價(jià)值，財(cái)產(chǎn)權(quán)相對(duì)于人身權(quán)的基礎(chǔ)性是不會(huì)因人的意志而改變的。對(duì)人的尊重，須臾不能離開(kāi)對(duì)其合法財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。為了加強(qiáng)對(duì)

9、公民權(quán)利的保護(hù)，在法律已規(guī)定以人身為標(biāo)的的處罰由法律設(shè)定的背景下，我們有理由把以比人身更為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)為標(biāo)的的行政罰款設(shè)定權(quán)提升至法律。 二、強(qiáng)制說(shuō)明裁量理由，對(duì)行政罰款裁量實(shí)施軟約束 根據(jù)效能原則，國(guó)家決定應(yīng)由在內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組成方式、功能與決定程序等各方面均具備最佳條件的機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)作成。1 （P182 ）立法機(jī)關(guān)只宜規(guī)定行政罰款適用條件與幅度，具體罰款數(shù)額則須留待行政主體來(lái)確定。行政主體在法定幅度內(nèi)對(duì)罰款數(shù)額的具體確定，屬于法律效果的選擇問(wèn)題，當(dāng)定性為行政裁量。對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行有效控制，是行政罰款實(shí)施的核心環(huán)節(jié)。然而，我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)于行政罰款裁量控制失之于軟，執(zhí)罰文書(shū)對(duì)確定罰款數(shù)額的理由基本不作說(shuō)明，

10、人們無(wú)從知曉罰款裁量權(quán)是如何運(yùn)作的。裁量肆意是行政罰款濫用的另一重表現(xiàn)，規(guī)范行政罰款必須加強(qiáng)對(duì)行政罰款裁量權(quán)的控制。 在當(dāng)下中國(guó)，對(duì)行政罰款裁量進(jìn)行控制存在一定困難。行政裁量，是一種“合義務(wù)裁量”或者“受法約束之裁量”。4 （P169 ）問(wèn)題的關(guān)鍵在于，如何對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行有效控制。韋德曾指出，對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行控制，是法治的基本要求法治的實(shí)質(zhì)是防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則。5 （P26 ）行政罰款裁量權(quán)控制，不僅事關(guān)行政罰款實(shí)施的質(zhì)量，而且關(guān)乎該制度的未來(lái)。我國(guó)當(dāng)前控制行政罰款裁量的路徑主要有二：一是外部的司法審查；二是內(nèi)部的裁量基準(zhǔn)。行政訴訟法第54第4項(xiàng)規(guī)定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更

11、。根據(jù)該規(guī)定，人民法院似乎在特殊情況下可代替執(zhí)罰機(jī)關(guān)作出行政罰款決定，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政罰款裁量權(quán)的制約。事實(shí)上，司法審查路徑的控制效果十分有限。其一，司法審查重在解決合法性問(wèn)題，而行政罰款裁量更多的則是一個(gè)合理性問(wèn)題。正如有學(xué)者指出的那樣，法院具體進(jìn)行罰款裁量，無(wú)異于代替行政部門(mén)作出行政決定，超出了法院在制度上的能力。6 其二，“顯失公正”內(nèi)涵模糊，標(biāo)準(zhǔn)不易把握。在目前的法治環(huán)境下，如果人民法院廣泛采用“變更”判決，無(wú)疑將加入更多的人為因素，進(jìn)一步增加罰款數(shù)額的不確定性。正因如此，行政系統(tǒng)內(nèi)部制定的罰款裁量基準(zhǔn)制度受到了越來(lái)越多的青睞。勿庸諱言，罰款基準(zhǔn)對(duì)于統(tǒng)一裁罰尺度、縮小裁量空間等，有著積極

12、的作用。然而，裁量基準(zhǔn)只是將一個(gè)大的法定罰款幅度劃分成了若干個(gè)小的罰款幅度，執(zhí)罰機(jī)關(guān)依然享有罰款數(shù)額的裁量空間，如不進(jìn)行適度約束，仍然存在恣意的風(fēng)險(xiǎn)。可以說(shuō)，行政罰款裁量權(quán)的上述硬性約束機(jī)制實(shí)際效果不容樂(lè)觀。 在硬性制約機(jī)制可能失靈的情況下，完全有必要通過(guò)建立一種強(qiáng)制說(shuō)明罰款理由的軟性制約機(jī)制以實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量權(quán)的控制。說(shuō)明裁量理由制度不同于傳統(tǒng)行政程序中的告知制度，后者告知的內(nèi)容主要是違法事實(shí)及法律依據(jù)、救濟(jì)途徑等事項(xiàng)，而前者告知和公開(kāi)的重點(diǎn)是在法定幅度及裁量基準(zhǔn)內(nèi)確定具體罰款數(shù)額的理由，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括對(duì)違法事實(shí)的定性、對(duì)違法后果的評(píng)估、對(duì)法律依據(jù)的詮釋等方面。強(qiáng)制說(shuō)明裁量理由制度，在一些國(guó)家對(duì)裁

13、量權(quán)的控制中占有重要地位。英國(guó)司法界早在1971年就指出，沒(méi)有規(guī)定行政決定應(yīng)當(dāng)提供理由的一般義務(wù)阻礙了英國(guó)行政法的發(fā)展。7 （P962-964 ）美國(guó)在作為其司法審查轉(zhuǎn)型標(biāo)志的國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)案中，明確法院對(duì)行政決定的審查應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出對(duì)行政推理程序的詢問(wèn)。8 其中，行政推理就包含有對(duì)裁量理由的說(shuō)明。在法國(guó)，不說(shuō)明理由或理由不成立的行政處理是越權(quán)行為。俄羅斯行政處罰采用嚴(yán)格的準(zhǔn)司法程序，該程序不僅對(duì)證明對(duì)象、證據(jù)收集、證據(jù)形式等作了規(guī)定，而且要求辦案人員在對(duì)全部案情的總和進(jìn)行全面、充分和客觀審查的基礎(chǔ)上形成內(nèi)心確信，對(duì)證據(jù)做出評(píng)價(jià)。9 強(qiáng)制說(shuō)明裁量理由之所以具備裁量權(quán)控制功能，主要因?yàn)槠浣⒃谛姓_(kāi)的

14、基礎(chǔ)上。如果在處罰決定書(shū)中說(shuō)明了罰款裁量理由，那么伴隨著處罰決定的公開(kāi)，裁量理由也得以公開(kāi)。裁量理由的公開(kāi)，可以讓社會(huì)了解行政罰款裁量權(quán)的行使過(guò)程，從而形成裁量公正的外在壓力與內(nèi)在動(dòng)力。戴維斯曾言：“在裁量中提供認(rèn)定和意見(jiàn)的理由會(huì)防止草率或倉(cāng)促行為，有助于確保主要事實(shí)和觀念都獲得考量，使更高級(jí)別的官員更易于監(jiān)督，有助于當(dāng)事人決定是否尋求行政或司法救濟(jì)。” 10 （P116 ）申言之，裁量理由公開(kāi)后，包括行政相對(duì)人在內(nèi)的行政監(jiān)督主體就可以看到罰款裁量權(quán)行使的具體情節(jié)，并對(duì)不合理裁量進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別，進(jìn)而從法律或非法律的途徑進(jìn)行譴責(zé)與救濟(jì)，這樣就給裁量主體形成了外部壓力。同時(shí)，在外部壓力的制約下，執(zhí)罰

15、主體為了取得外部信任和爭(zhēng)取一個(gè)好的社會(huì)評(píng)價(jià)，便有了審慎、公正確定罰款數(shù)額的內(nèi)在動(dòng)力。在外在壓力與內(nèi)在動(dòng)力的交互作用下，各執(zhí)法主體在制作罰款決定時(shí)，為防止出現(xiàn)非議就有可能參照該機(jī)關(guān)過(guò)去的相關(guān)處罰，甚至借鑒兄弟單位的類(lèi)似處罰。如此，不僅行政罰款處罰文書(shū)將得以規(guī)范，而且可推動(dòng)行政慣例的形成，近而為硬性約束機(jī)制的建立創(chuàng)造條件。 強(qiáng)制說(shuō)明裁量理由制度，可能會(huì)面臨來(lái)自行政效率的挑戰(zhàn)，要求行政罰款決定提供裁量理由，確有可能延緩行政決定的速度，影響行政效能。為此，需要最大程度地實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制說(shuō)明裁量理由與行政效率的調(diào)和，在公正有效的行政與保護(hù)公民免受行政專(zhuān)斷之間進(jìn)行價(jià)值權(quán)衡。一方面，行政的目的在于增進(jìn)公益、保護(hù)權(quán)利

16、，任何以犧牲公民合法權(quán)利為代價(jià)，片面追求行政效率的作法都是不可取的。說(shuō)明裁量理由制度，旨在保護(hù)公民權(quán)利，其價(jià)值位階不應(yīng)讓步于效率。另一方面，現(xiàn)代社會(huì)公民的福祉離不開(kāi)行政所提供的公共服務(wù)，在權(quán)利保護(hù)目標(biāo)之下應(yīng)當(dāng)兼顧行政效率的需要。美國(guó)移民局對(duì)于裁量理由的卡片式處理堪稱二者兼顧的典范。上個(gè)世紀(jì)60年代，美國(guó)移民局起初以需要增加一倍以上的官員為由，反對(duì)提供拒絕申請(qǐng)的書(shū)面理由。后來(lái)，移民局迫于壓力為36種申請(qǐng)準(zhǔn)備了印制的卡片，羅列了所有常見(jiàn)的拒絕理由，由相關(guān)官員將適用的理由打勾并交給申請(qǐng)的外國(guó)人，而這一新制度并沒(méi)有導(dǎo)致職員數(shù)量的增長(zhǎng)。10 （P116 ）這帶給我們的啟示是，對(duì)于日常的高頻罰款類(lèi)別，可在

17、預(yù)先擬定的處罰決定書(shū)中列出常見(jiàn)的裁量理由，以便執(zhí)法人員根據(jù)具體情況進(jìn)行選擇適用。而對(duì)于罰款數(shù)額巨大，或者案情復(fù)雜、社會(huì)高度關(guān)注的處罰案件，應(yīng)在處罰決定書(shū)中詳細(xì)說(shuō)明罰款裁量的理由，以接受公眾監(jiān)督。 三、阻卻行政罰款經(jīng)費(fèi)化背后的利益驅(qū)動(dòng)，防止行政罰款目的異化 罰款使用本不屬于執(zhí)罰行為的組成部分，但若用途不當(dāng)有可能誘發(fā)逐利動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致執(zhí)罰目的異化。近年來(lái)，一些地方為籌措執(zhí)法經(jīng)費(fèi)而采取下達(dá)罰款指標(biāo)、罰款包年、放水養(yǎng)魚(yú)等非正常手段，引起了社會(huì)對(duì)于罰款流向的廣泛關(guān)注。一時(shí)之間，罰款執(zhí)罰經(jīng)費(fèi)化現(xiàn)象成了眾矢之的。實(shí)際上，并非如此。 一定條件下，罰款執(zhí)法經(jīng)費(fèi)化有其合理性。行政執(zhí)法之目的在于維護(hù)公益，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由公共

18、財(cái)政負(fù)擔(dān)理所應(yīng)當(dāng)。行政罰款作為公共財(cái)政的來(lái)源之一，在上交財(cái)政后就與其他公共資金渾然一體。伴隨著執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的財(cái)政撥付，行政罰款自然而然地被轉(zhuǎn)化為執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的一部分。此時(shí)，對(duì)行政罰款是否用作以及在多大程度上用作執(zhí)法經(jīng)費(fèi)進(jìn)行評(píng)判，甚至是對(duì)此種進(jìn)程加以阻止，既無(wú)必要，也無(wú)可能。同時(shí)，由于行政違法導(dǎo)致了行政公益損害，行政罰款在一定程度上也可視為相對(duì)人對(duì)行政公益損害的一種補(bǔ)償。如果說(shuō)在民事賠償關(guān)系中，受害人如何使用賠償款項(xiàng)完全是其權(quán)利范圍之內(nèi)的事情，那么在罰款關(guān)系中，政府作為受損公益之當(dāng)然代表，也應(yīng)享有在公益范圍內(nèi)自主安排罰款用途的權(quán)利。執(zhí)法經(jīng)費(fèi)也顯屬公益目的，行政罰款用作此類(lèi)用途顯屬正當(dāng)。因此，行政罰款的執(zhí)

19、法經(jīng)費(fèi)化，在全球是一個(gè)普遍現(xiàn)象。德國(guó)違反秩序法第90條第2款規(guī)定，如果本法沒(méi)有其他規(guī)定，聯(lián)邦的行政機(jī)關(guān)所作的罰款決定，罰款歸聯(lián)邦財(cái)政；其他的歸州財(cái)政。俄羅斯的做法與德國(guó)相近，其聯(lián)邦行政違法法典規(guī)定行政罰款須全額上交預(yù)算賬戶。既然是上交財(cái)政，那么當(dāng)然存在將罰款用作執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的情形。美國(guó)罰款收繳后，總的流向是上交國(guó)庫(kù)，爾后主要用作特定的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。然而，在這些法域并沒(méi)有因此引發(fā)像我國(guó)這么突出的執(zhí)罰異化等問(wèn)題。這也說(shuō)明，行政罰款的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)化并不必然導(dǎo)致罰款目的異化。 行政罰款執(zhí)法經(jīng)費(fèi)化雖有其合理性，但確有可能引發(fā)利益驅(qū)動(dòng)，進(jìn)而異化執(zhí)罰目的，為此，需預(yù)防其消極影響，嚴(yán)加防范罰款執(zhí)法經(jīng)費(fèi)化可能誘發(fā)的利益驅(qū)動(dòng)

20、。 第一，改進(jìn)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)撥付辦法，切斷其與罰款數(shù)量之間的聯(lián)系。從理論上講，行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要及財(cái)政負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行撥付。然而，在我國(guó)一些地方，在劃撥執(zhí)罰單位經(jīng)費(fèi)時(shí)，往往與其上交的罰沒(méi)款數(shù)量掛鉤；更有甚者，為完成特定任務(wù)設(shè)立一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)，僅賦予其罰沒(méi)權(quán)，而不提供經(jīng)費(fèi)保障。這兩種現(xiàn)象的共同特點(diǎn)是，以收定支，執(zhí)罰機(jī)關(guān)及其成員的利益在很大程度上取決于罰款數(shù)量。于是，產(chǎn)生預(yù)防與制止違法目的之外的執(zhí)罰沖動(dòng)，就在所難免。準(zhǔn)確地講，相對(duì)于罰款執(zhí)法經(jīng)費(fèi)化，基于罰款數(shù)量的執(zhí)罰經(jīng)費(fèi)劃撥方式，才是滋生利益驅(qū)動(dòng)的深層根源。要遏制此等利益驅(qū)動(dòng)，單憑“收支兩線”傳統(tǒng)治理路徑無(wú)助于問(wèn)題的解決，必須改進(jìn)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)撥付辦法，切

21、實(shí)回到按工作任務(wù)而不是罰款數(shù)量進(jìn)行保障的軌道上來(lái)。 第二，加強(qiáng)執(zhí)罰經(jīng)費(fèi)使用的外部監(jiān)督，確保其服務(wù)于公益目的。執(zhí)罰主體的逐利動(dòng)機(jī)表面看來(lái)自組織，實(shí)際上根源于其成員。如果能夠確保執(zhí)罰經(jīng)費(fèi)真正用到公益用途上，而不使執(zhí)罰主體成員從中受益，那么執(zhí)罰逐利動(dòng)機(jī)就失去了其生存的土壤。因而，確保執(zhí)罰經(jīng)費(fèi)使用的公益性，就是遏制行政罰款背后利益驅(qū)動(dòng)的經(jīng)常化保障措施。公益主體不確定，執(zhí)罰主體僅僅是公益的代理人，而不是公益真正的享有者。為了防止執(zhí)罰主體在公益認(rèn)定上的偏差，必須推進(jìn)公益確認(rèn)的民主化進(jìn)程，11 健全罰款使用的外部監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)對(duì) “海關(guān)罰沒(méi)基金”執(zhí)法經(jīng)費(fèi)化就采用了兩種有效的外部監(jiān)督方式：向國(guó)會(huì)報(bào)告收支使用情

22、況和接受外部審計(jì)。在高強(qiáng)度的外部監(jiān)督之下，行政罰款用于滿足個(gè)人及組織的私利變得十分困難。我國(guó)目前尚未出臺(tái)規(guī)范性文件對(duì)罰款執(zhí)罰經(jīng)費(fèi)化現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范，外部監(jiān)督缺位，出現(xiàn)了不少問(wèn)題。上海“釣魚(yú)執(zhí)法”事件中，交通執(zhí)法部門(mén)對(duì)于近四千萬(wàn)“釣魚(yú)執(zhí)法”式罰款去向沒(méi)人能夠說(shuō)清。近年來(lái)，中央部委公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)的實(shí)踐，應(yīng)該說(shuō)是執(zhí)法經(jīng)費(fèi)管理的一個(gè)重大進(jìn)步。但是這一做法并未從根本上改變執(zhí)法經(jīng)費(fèi)以內(nèi)部監(jiān)督為主的局面。筆者以為，為確保行政罰款使用的公益性，不僅應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)使用情況，而且應(yīng)當(dāng)落實(shí)人大預(yù)算監(jiān)督，引入外部審計(jì)監(jiān)督，同時(shí)賦予公民、社會(huì)組織行政公益訴權(quán)，以彌補(bǔ)公共監(jiān)督之不足。 注 釋?zhuān)?在臺(tái)灣地區(qū)，行政命令指的是行政