1、美國對外貿易區建設現狀及啟示 美國為應對20世紀30年代 “大衰退”，啟動了對外貿易區項目，以促進國際商貿關系發展。早期由于其功能比較單一，且相對雙邊貿易機制安排處于次要地位，發展較為緩慢。20世紀80年代，美國為應對來自日本、歐盟的產業競爭和挑戰，進行了一系列調整，給予對外貿易區更為優惠的關稅政策，放寬其功能限制，美國對外貿易區進入了快速發展期。次貸危機和金融危機爆發后，為重新發展實體經濟，美國再次改革對外貿易區監管體制，采用了可選址監管框架，使進入和退出程序變得更加簡化，機制更趨靈活。美國對外貿易區體制設計的市場化、開放化及監管理念的持續創新對我國海關特殊監管區進一步開放發展具有借鑒意義。

2、 美國對外貿易區建設和發展具有較長歷史。2011年，美國已經批準以及在有效期內的對外貿易區已達257個，遍布美國50個州和波多黎各，對外貿易區出口額達543億美元，同比增長56，幾乎是美國全國貨物總體出口增速（21）的三倍。其經驗對于推動我國海關特殊監管區進一步開放和創新發展具有借鑒作用。 美國對外貿易區發展歷程 美國對外貿易區建設經歷了一個探索過程，根據形勢發展需要和對外貿易區存在的問題，美國對監管法案和監管體系不斷做出調整和完善。 為應對“大衰退”，啟動對外貿易區建設項目 1934年，為應對1929年以來開始的“大衰退”以及消除斯穆特霍利關稅法案帶來的負面影響。美國通過了兩個關鍵法案，兼顧

3、了國際與國內兩個層面的貿易政策調整：一個是互惠貿易協定法，授予總統調整關稅稅率及與外國簽訂貿易協定的權利；另一個是對外貿易區法案，啟動對外貿易區項目，以“拓展和鼓勵對外商務”。 早期功能有限及所處次要地位致使其發展緩慢 雖然美國較早就開始建立對外貿易區，但早期發展緩慢。主要有兩個方面的原因：一方面是其自身定位和功能比較單一，主要是進出口貿易、轉口貿易和倉儲；另一方面是互惠貿易協定法的實施使美國在國際層面取得了較大成功，對外貿易區的特殊作用相對減弱。如雙邊貿易協定的廣泛簽訂緩解了美國的出口貿易壓力。1934年至1945年期間，美國相繼與古巴、巴西、比利時等27國簽訂了雙邊貿易協定，顯著促進了對這

4、些地區的出口。19381939年與19341935年期間相比，對簽訂貿易協定的國家出口增長了63，增速約是對未簽訂國家出口增速（32）的兩倍；此外，美國總體進口關稅水平顯著降低，導致對外貿易區優勢弱化。1931年美國平均關稅稅率是512，在19341939年期間， 關稅減讓使得美國總體關稅水平下降了23。多邊回合談判又使其關稅稅率進一步降低，到1962年，關稅水平已經降到了12。 1950年，美國國會對 對外貿易區法案做出修訂，開始允許在區內進行加工制造活動，但由于存在“關稅倒掛”問題，此次調整的作用非常有限。原因是當時雙邊協定主要圍繞制成品的關稅削減，導致原材料和零部件關稅水平較高，這意味著

5、產品在區內加工后再進入美國消費市場，與直接進口成品相比成本更高。 經過近40年的發展，到1970年，美國才有10個對外貿易區總區、3個分區，就業1401人，區內接納的商品價值總量只有104億美元。 應對國際競爭政策取得顯著成效 20世紀70年代，美國鋼鐵、汽車、半導體以及民用飛機等產業受到來自日本和歐盟的嚴峻挑戰，國際地位不斷下降。1980年，日本粗鋼和汽車產量超過美國，美國一些勞動密集型產品在世界市場上的份額也不斷萎縮。 為扭轉競爭力下降趨勢，在美國對外貿易區協會的推動下，美國海關當局于1980年4月12日作出規定：由美國原材料、零部件和外國原材料、零部件混合生產裝配而成的商品進入美國市場時

6、，僅對所包含的外國原材料和零部件征收進口關稅，而且可選擇按成品關稅稅率繳納，以解決“關稅倒掛”問題，鼓勵在對外貿易區內進行加工制造業務。 1991年美國對外貿易區委員會頒布新的管理條例，對外貿易區的主要功能得到進一步拓展：可以依法對運到區內的貨物進行貯存、出售、展覽、拆散、組裝和重新包裝等處理，完成的商品可以出口，也可以銷往國內市場。 1999年，美國國會修訂對外貿易區法案，對外貿易區委員會發布第29號令，允許為特定企業專門建立對外貿易區 “分區”，以安排在總區內無法進行的加工制造項目，從而鼓勵進口深加工發展。 經過一系列政策調整后，美國對外貿易區迅速拓展。據美國對外貿易區委員會統計，2007

7、年，美國批準的對外貿易區數為254個，投入運營的有161個，年接納貨物價值5019億美元，出口達到316億美元，吸納就業35萬人。 為鞏固、振興實體經濟力推機制靈活化和便利化 2007年爆發的次貸危機，使美國深刻認識到實體經濟的重要性，重新提出了“再工業化”目標，加強了對制造業和出口的重視。2009年1月，美國對外貿易區委員會采納可選址框架（簡稱“ASF”）對總、分區的設置和管理方式進行調整，簡化審批流程，大幅降低了運營主體入區及從事制造加工活動的壁壘。此前，企業入區被要求遞交冗長的申請表，往往需要花幾周甚至數月時間準備數據。對外貿易區委員會審批時間也很長， 達一年之久。在ASF新管制框架下，

8、企業入區或申請設立分區的審批權下放到區，從遞交申請到獲得批準甚至縮短到30天，一般會在120天內即可獲得批準。 美國對外貿易區委員會具有區內制造活動審批權。在區內從事加工制造活動須經過審批，如果向對外貿易區委員會申請長期許可，需要大概68個月時間。為了滿足企業短期和臨時加工制造活動需要，委員會允許企業申請臨時制造許可，審批時間大概只有75天，實施ASF框架后，因允許與其他申請程序同時進行，進一步縮短了短期制造活動審批時間。 在ASF框架下，美國對外貿易區委員會于2010年和2011年先后完成了對14個和38個總區的重組。這兩年對外貿易區吸納的貨物價值量和出口增長速度均呈現加速態勢，與此不無關系

9、。 美國對外貿易區建設的經驗 美國對外貿易區在加強國內外經濟聯系、保留和促進美國制造業就業方面發揮了較為突出的作用，雖然在促進出口方面的作用仍比較有限，但從增量上看，對美實施“出口倍增計劃”的貢獻正在加速提升。美國對外貿易區建設總體上能夠取得成功，主要得益于以下幾個方面： 監管體制的設計充分考慮了政府和市場作用的有機結合 美國對外貿易區的管理體制分為兩級：一級是全國性的管理體系，以對外貿易區委員會為主體；另一級是對外貿易區內部的管理體系，以被授權人和運營者為主體。第一級主要是體現政府監管職能，比如美國對外貿易區委員會由商務部部長牽頭、財政部部長配合、海關與邊防局及其他管理機構參與，主要負責對外

10、貿易區的審批、協調和監督。第二級則是對外貿易區委員會授權的法人團體或私人公司按照公共事業原則進行管理運營，被授權人執行部分政府管理職能，比如貫徹聯邦、州及海關邊防法規政策。運營者是被授權人雇用的管理者，主要負責對外貿易區的具體建設運營事宜，比如改善區內軟硬發展環境，吸納企業入區并進行日常管理。該框架既確保了對外貿易區建設的全國協調性以及聯邦政府的統一管理，又可充分發揮地方積極性和市場機制的作用，保持對外貿易區的經營發展活力。 總區、分區設置管理的開放性有效擴大了對外貿易區的覆蓋范圍 總區、分區制度是美國對外貿易區的一大特色。分區的設計提升了對外貿易區發展機制的靈活性，使那些因用地成本、環保、固

11、定投資較大等原因不宜落戶于總區的企業也可利用對外貿易區的政策優勢，一方面擴大了對外貿易區的覆蓋范圍，另一方面也提升了生產資源的空間配置效率。這一制度設計的優勢已得到充分體現，分區的經濟活動遠超總區，成為 美國對外貿易區活動的主體，2011年分區接納的貨物價值及出口占對外貿易區的比重均超過了34。 總區、分區的設置和管理均具有較強的開放性。對于總區其開放性體現在：（1）設區申請面對諸多經濟主體開放。凡是公共或公益性公司（包括港口管理者、城市、縣、經濟發展組織或其他）均可申請設立總區；（2）雖然也界定了物理區域，但被授權人可以采取擴展、重組程序對貿易區進行調整。尤其是允許在已建立的關口區域之外設立

12、新的分區，即如果申請設立的分區處于海關邊防局進口港口60英里或駕車90分鐘里程之外，也可能獲得批準，只要分區經營者和海關與邊防局合作確保監管措施到位。 退出和進入機制相互銜接確保了功能區的動態配置效率 美國建立了完備的對外貿易區準入和退出機制。總區或分區經對外貿易區委員會批準后處于“休眠狀態”。若投入運營，根據流程需向當地海關與邊防局和該區被授權者申請激活，這也宣告該區將納入運營管理。管制框架涵蓋了比較完善的退出機制：對于因各種原因暫時停止運營的總區或分區，可向當地海關與邊防局申請重回“休眠狀態”；若某個總區或分區不再需要，被授權人可向對外貿易董事會申請中止并取消該區；對于在五年內未向海關與邊

13、防局申請激活的總區或分區，將被終止。終止后，尚有18個月的申請恢復期，總區或分區仍可按要求激活并須通報執行秘書委員會。 該機制設計賦予了對外貿易區發展的動態自由配置功能，從而消除了區的 “閑置”或“不足”等不經濟狀態，確保了對外貿易區配置的不斷優化。 監管理念創新使對外貿易區聯系內外的橋梁作用得到充分發揮 其他國家尤其是發展中國家建立的大量海關特殊監管區，通常通過免除 “再出口”商品關稅來促進出口，對內銷售則被禁止，主要是“對外”的自由化，即所謂的“一線放開，二線管住”。美國的對外經濟貿易區則不同，不但允許區內商品進入美國國內市場，甚至通過減免關稅的方式鼓勵區內企業“為美國”制造。比如，通過允

14、許企業按成品繳納關稅來降低“關稅倒掛”對內銷企業的影響；為區與區之間貨物自由轉移提供便利以使對外貿易區企業能夠更靈活地供應國內市場。 此外，在通常的海關特殊監管區制度框架下，零售一般會被禁止，但美國對外貿易區卻設置了例外：（1）經被授權人允許和委員會批準的國內產品、已付關稅產品或免關稅產品可在區內零售；（2）供總區或分區內工作人員消費的國內產品、已付稅或免稅食品以及非酒精飲料，零售不需經過批準。此外，對外貿易區內實施較 為便捷的臨時制造活動許可審批也為企業的研發試制等創新活動提供了較大便利。 對我國的啟示 從1990年我國批準設立第一個海關特殊監管區上海外高橋保稅區算起，到2012年年底，我國

15、設立的海關特殊監管區數量已達110個，有六種主要類型，分別是保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業園區、保稅港區、綜合保稅區等，形成了種類龐雜、難以統一運營管理的局面。目前正朝著綜合保稅區的方向整合，今后的發展路徑將與美國對外貿易區有較大的相似性，即走向在統一框架下不斷向前演進的模式。 美國對外貿易區的建設和運營對我國海關特殊監管區的進一步開放發展帶來以下啟示： 一是根據發展需要不斷拓展功能、創新政策。關于海關特殊監管區的功能定位，國務院出臺的 關于促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見（國發 【2012】58號）指明了兩點：（1）拓展業務類型，不僅是制造功能，而且還包括研發設計、物流服務等功能；（2）發揮輻射功能，促進區域內外生產加工、物流和服務業的深度融合。美國在這方面已經積累了比較豐富的經驗，比如采用可選址靈活管理框架，推行貿易區自身運營管理的市場化，簡化貨物按標示狀態分類進行通關管理，允許和鼓勵內銷，允許零售例外，受理臨時制造活動許可等，這些經驗可供我國海關特殊監管區域借鑒。 二是通過健全中止和退出機制激發運營活力。國務院去年發布的58號文件明確提出，對現有特殊監管區進行穩步整合，統一新設類型，健全退出機制。我國可借鑒美國總、分區的設計管理框架，將海關特殊監管區進一步規劃為核心功能區和一定數量的子區。對核心功能區實施驗收審核制，以確保其達到設立條件；對子