1、英國應對氣候變化的政策及其借鑒意義王文軍內容提要英國是世界上較早開始對低碳經濟進行探索的國家之一,在實踐中形成了比較系統和完善的氣候變化應對政策,該政策具有全面性、系統性和整體性特點,從宏觀立法到企業行動,各種措施相互呼應。但是,其對外氣候政策偏離了“共同但有區別責任”的原則,對發展中國家不利。,中國一定能制定出符合本國國情的氣候政策,為經濟社會和環境協調發展做出更大貢獻。關鍵詞英國氣候政策國際關系氣候政治經濟學作者介紹王文軍,重慶三峽學院經濟與管理學院講師,中國社會科學院研究生院人口系2007級博士生,主要研究可持續發展經濟學。隨著京都議定書第一承諾期終結,后京都時代全球中長期減排目標、各國

2、減排任務、有效的減排途徑等,需經各國討論并簽署新的協議加以確定。2009年底將在丹麥首都哥本哈根舉行的國際氣候變化大會將討論后京都機制,國際社會對之寄予厚望。但是,目前各有關國家在許多關鍵性議題上還存在較大分歧,作為國際氣候協議積極推動者的歐盟有理由也正在努力為之發揮協調作用。英國是歐盟主要經濟體之一,近年來非常重視氣候變化問題,出臺了一系列相關研究報告和減排政策,引起了較大的國際反響。英國的經濟實力和在歐盟內的影響力決定了其在歐盟中的地位,它的意向在相當程度上主導了歐盟的氣候變化立場和觀點。本文意在分析和解讀英國的國際氣候政策及其成因,以期有助于預判歐盟在哥本哈根氣候大會上的立場,同時汲取英

3、國在溫室氣體減排方面的成功經驗,為國內低碳經濟的發展提供借鑒。一英國是世界上較早重視大氣治理的國家,也是當今推動國際氣候變化進程的主要力量。自1992年至2008年,英國政府共頒布了73項政策以應對氣候變化帶來的挑戰,取得了顯著的減排效果。京都議定書附件B為英國規定的減排義務是,到2012年前英國應實現溫室氣體在1990年排放基礎上減排8%-12%。英國1990年溫室氣體排放量為776.3MT CO2-eq,以減排12.5%計算,到2012年溫室氣體排放應減少為679.3MT CO2-eq。根據英國官方統計數據,2008年英國溫室氣體排放總量為623.8MTCO2-eq,實現基年(1990年減

4、排20%,已達到并超過京都議定書的減排要求。英國對氣候問題的關注度和應對力度日益增大,映射的是英國溫室氣體排放的嚴峻歷史情勢。縱向看,英國溫室氣體排放問題具有兩高一低特點,京都議定書規定到2012年英國減排任務至少為8%,根據歐盟內部分攤協議,英國應實現減排12%。htt p:// kyot o_p r ot ocol/a mendment_t o_annex_b/ite m s/4082.php,2009年9月5日瀏覽。CO2-eq是指二氧化碳當量,二氧化碳當量是以“全球變暖潛能質”(Gl obalW ar m ing Potential,G W P表示,即:質量為1噸的

5、某種溫室氣體在100年內對全球變暖的影響與同期內等量二氧化碳造成的全球影響的對比值。即歷史排放總量高、現實人均排放高、減排潛力低。英國是最早開始工業化的國家之一,煤炭在英國工業革命中是最重要的能源。1780-1880年間,英國利用自己的煤炭儲備建立了世界上技術最先進、最有活力和最繁榮的經濟,但也付出了慘重的環境代價。燃煤作為一種高碳高硫能源,不僅污染環境,還是主要的溫室氣體排放源。在工業化早期和中期,英國的溫室氣體排放量在工業化國家中居于高位。由于工業化帶來了嚴重空氣污染,英國先后于1863年和1953年制訂了工業大氣污染法和大氣清潔法。但是,早期的這類環境保護政策側重廢物處理和污染治理,并沒

6、有專門對溫室氣體排放進行控制,故英國溫室氣體歷史排放水平居于世界高位(表1,超出國際社會給其規定碳預算的近3倍。表11850-2004年主要發達國家溫室氣體排放(MTCO2 6英國溫室氣體的人均排放量也處于高位,在歐盟內部位居第二。目前,英國人均溫室氣體排放大約是10-12t CO2-eq(世界上50個最貧窮國家的人均碳足跡僅為0.23t CO2-eq,要實現得到世界廣泛承認的減排經濟可行性報告斯特恩報告提出的2050年達到人均排放2t CO2當量,需減排80%-83%。斯特恩報告是英國對世界提出的要求,英國必須以身作則。但是,英國減排面臨較大壓力。英國的產業結構已經比較優化,服務業在整個產業

7、中的比例達到了70%以上,通過調整產業結構進行減排的可能性不大。同時,英國現在大幅減排的實際措施主要是調整能源結構,用天然氣替代燃煤進行能源生產,但是,隨著北海石油、天然氣資源產量的日漸減少,清潔能源的替代優勢逐漸消失。另外,英國主要不是通過控制二氧化碳排放量而是通過減排其他溫室氣體,達到溫室氣體減排目標。由于二氧化碳排放占英國溫室氣體總量的85%,長期的大規模減排必須依靠二氧化碳減排。如果不能找到大幅削減二氧化碳排放的途徑,英國進一步減排的難度非常大。從溫室氣體排放來源結構分析,英國的主要排放來自于能源和交通(圖1,消費型排放占總排放的近70%,除非徹底改變生活方式,否則消費排放很難降下來。

8、因此,要想降低國內溫室氣體排放量、實現多渠道減排,就要求英國政府出臺一系列氣候政策。圖1英國溫室氣體排放結構美約翰R麥克尼爾:“能源帝國:化石燃料與1580年以來的地緣政治”,學術研究,2008年第6期,第111頁。在倫敦,1873、1880、1892和1952年發生過四次毒霧事件,造成慘重死亡。如1952年發生的煙霧事件在四天內就有4000多人死亡。引自梅雪芹:“工業革命以來英國城市大氣污染及防治措施研究”,北京師范大學學報,2001年第2期,第119頁。2008年,中國社會科學院城市發展與環境研究中心對世界各國的溫室氣體排放的歷史責任與未來權利做了研究,結果顯示:從歷史全過程(1900-2

9、050年看,英國的碳預算總額為18.8Gt2 CO2,歷史實際(1900-2004年已經排放了54.8Gt CO2,超出國家碳預算總額2.59倍。朱松麗等:“英國的能源政策和應對氣候變化策略”,氣候變化研究進展,2008年第5期,第273頁。與此同時,英國經濟已經處于工業化后期,經濟總量大,但是增速緩慢,目前更受世界金融危機拖累,需要新的增長點。根據英國國家統計局公布的最新數據,2009年第二季度英國經濟同比萎縮5.6%,是1955年以來最大跌幅。英國國家經濟和社會研究所近日預測,英國國內生產總值2009年將萎縮4.3%。在經濟不景氣的情況下,英國就業形勢非常嚴峻,2009年3-5月失業人數增

10、加了28.1萬,失業總人數達到238萬,創下了自1995年以來最高紀錄。目前,英國失業率高達7.6%,急需尋找新的經濟增長點,刺激經濟復蘇、創造新的工作機會、新的行業和機遇。低碳發展因此成為一種切合實際的選擇。一方面,過去10年間,英國實現了200年來最長的經濟增長期,經濟增長幅度高達28%,溫室氣體排放減少了8%。這表明,經濟增長和低碳排放是可以同時實現的。另一方面,英國一直得益于新型低碳技術和綠色產業的巨大創新潛力,已經在許多綠色產業領域占據了領先地位,綠色產業的從業人員達88萬人,未來10年將新增120萬個工作機會,并且積累了從海上風電到環境設備、從能源管理體系到碳交易市場建設各個階段低

11、碳發展的實踐經驗。就當下境遇而言,此次金融危機使英國的服務業受影響最大,而服務業占英國經濟總量的2/3,因此金融危機對英國整體經濟造成嚴重沖擊。英國想要轉變經濟結構,減輕對金融和服務業的依賴,只能將目標指向工業和高新技術產業,而傳統的高碳型工業已然不合時宜,只有實行全面低碳發展才能在經濟發展的同時達到減排目標。另外,作為老牌大國,英國一直在尋找機會重新崛起,以掌握國際事務尤其是世界經濟事務的主導權。兩個世紀之前,英國在當時的工業化大潮中扮演著先鋒角色,借此由一座小島變成“世界工廠”和全球經濟中心,建立起自己的殖民帝國,有“日不落帝國”之稱。隨著全球工業化的推進和各殖民地的紛紛獨立,英國的先發優

12、勢逐漸消失,尤其在后來的信息技術革命中喪失了國際領導者地位,美國后來者居上。但是,英國并不甘心被排擠到國際舞臺的邊緣,而是一直在尋找機會重新崛起,以提高自身的國際地位,重拾國際話語主導權。美國布什政府在氣候問題上的消極態度為英國提供了新的機會,近幾年英國和歐盟日漸成為推動世界積極應對氣候變化、建立低碳社會的政治明星。但是,隨著奧巴馬政府的氣候新政出臺,美國顯示出奪回國際氣候政治主導權之意圖,英國的危機感有所增強,故進一步加強在氣候領域的行動,力圖突破現有的單邊主導型國際政治格局。正如布朗所說,氣候變暖很大程度上是由發達國家造成的,而貧窮國家所受傷害卻是最大的。因此,英國下大力氣控制溫室氣體排放

13、、治理氣候問題,不僅是為了緩解英國的減排壓力和經濟危機,還能有助于英國在國際上塑造良好的道德形象,成為國際氣候政治領域的主導者。二一般而言,溫室氣體減排的有效途徑主要有三種:優化產業結構、改善能源結構和提高能源效率。英國結合本國溫室氣體減排情況,在氣候變化應對中注意政策的連續性,同時將政策側重點確定在能源領域,主要通過宏觀立法、制定各種中長期戰略和各項經濟工具的運用,推動低碳經濟發展;從立法到執法、從政策制定到工具利用,減排措施既全面又具體,設計完善,而且能夠與其他政策如經濟、就業、基礎設施建設相呼應,具有整體性和系統性特點。一是在宏觀層面加強氣候立法,為溫室氣體減排制訂政策目標與行動綱要。英

14、國氣候變化法于2009年3月生效,4月該法的具體實施計劃得到國會正式批準,英國因此成為世界上首個以法律形式明確中長期減排目標的國家。氣候變化法為英國應對氣候變化的長期戰略提供了法律框架,確定了中陳文仙:“英國經濟復蘇將是漫長過程”,新華每日電訊, 2009年8月19日。N I ESR,“UK G DP Forecast To Fall4.3%in2009”,htt p:/ www.ibti m orecast-t o-fall3-in -2009-niesr.ht m,2009年8月23日瀏覽。N I ESR,“UK G DP Forecast To Fall4.3%in2009”,htt p

15、:/ www.ibti m orecast-t o-fall3-in -2009-niesr.ht m,2009年8月23日瀏覽。長期減排目標,明確了在2020年前溫室氣體排放要在1990年排放水平上減少34%,2050年減排80%。這就為英國未來的減排行動指明了方向。同時,該法也是實現中長期減排目標的行動綱要。它要求政府自2008年起公布五年碳預算,規定每5年為一個周期制定排放上限,一次設定三個5年的碳預算,由此調控到2050年的排放路徑。該法還規定,設立獨立的排放監管部門。據此,英國成立了專門的氣候變化委員會,主要評估減排行動進展和相關碳預算的執行情況。此前,英國已經形成相對完整的氣候變化

16、應對政策體系,包括2000年和2006年兩次推出英國氣候變化國家方案,針對電力、工業、民用、交通等不同產業部門制定的大量鼓勵企業減排的政策措施,如氣候變化稅、國內排放貿易體系、政府與企業間氣候變化協議、利用氣候變化稅部分收入創立的碳基金等。在此基礎上,氣候變化法作為一個綜合應對氣候變化的法律框架,不僅涵蓋內容廣泛,且法律地位大大提升,有助于協調和整合現有政策體系、統領各項氣候變化應對政策,同時賦予政府更大的權力,為未來制定更嚴格的氣候政策和引入新的政策工具提供便利,也為政策調整預留了空間。二是在中觀層面發表能源白皮書,為溫室氣體減排確定路線圖。由于英國政府將減排重點放在能源行業,溫室氣體的減排

17、路徑自然要從能源結構低碳化和能源效率的提高展開。為確保減排目標的實現,自2003年起,英國政府共發布了三份能源白皮書,劃定了減排行動的路徑和方向。2003年,英國政府發表了第一份能源白皮書構建一個低碳社會,指出實現減排的路徑是發展低碳經濟,建設低碳社會,并對如何構建提出了初步設想。但是,第一份能源白皮書只設定了長期減排目標,沒有具體的中期減排計劃。2007年5月,英國政府公布了第二份能源白皮書迎接能源挑戰。該白皮書重點對能源領域的減排進行了經濟學分析,并探討了2012年后碳捕獲和存儲的價格機制,同時確定中期(2020年減排目標為比基年(1990年減少排放26%-32%。2009年7月,英國政府

18、公布了第三份能源白皮書低碳轉型發展規劃。該白皮書對前兩份白皮書提出的政策和措施進行了修正和細化,將減排目標分解到各部門,對英國主要能源部門的用能結構和可再生能源開發提出了要求,以保證順利過渡到低碳社會。為了與氣候變化法的減排要求保持一致,2009能源白皮書將第二份白皮書提出的中期減排比例32%提高到34%,并對氣候變化法要求的航空、海運減排計劃也提出了能效措施。氣候變化法在法案形成過程中參考了已有的氣候和環境政策,包括它之前出臺的第一、第二份能源白皮書,因此這兩份白皮書也是法案的一個組成部分;在它之后面世的第三份能源白皮書更體現了氣候變化法的精神。所以,能源白皮書是確保氣候變化法落實的一個行動

19、路線圖,負責將宏觀政策分解成若干具體可執行的部門或行業政策,以確保減排政策能夠得到貫徹執行。三是在微觀層面設計了一系列切實可行的政策工具和行動計劃,以確保溫室氣體減排目標的實現。主要的政策工具有:氣候變化稅、碳預算計劃、排放貿易機制和碳基金;主要行動計劃有:低碳交通計劃、“清潔煤炭”計劃、碳預算計劃等。各種政策工具各具特色,但組成相互聯系的有機整體。例如,在四種重要的政策工具中,碳預算計劃為減排提供了行動指南。為落實碳預算計劃,政府通過排放貿易機制鼓勵企業參與減排,并按照減排效果對其征收的氣候變化稅進行一定比例的減免;為了確保減排的持續進行,政府將氣候稅收的一部分撥付給碳基金,用于研發和孵化低

20、碳技術;低碳技術的推廣和應用將進一步降低企業減排成本,有利于實現減排目標。氣候變化稅是由英國率先推出并開始征收的。從2001年開始,英國所有工業、商業和公共部門都要繳納氣候變化稅,計征的依據是其煤炭、油氣及電能等高碳能源的使用量,如果使用生物能源、清潔能源或可再生能源則可獲得稅收減免。該政策在執行中也體現出一定的靈活性,比如考慮到部分能耗大戶的實際承受能力,在制定明確的減排目標后給予適當減免,這在維護企業競爭力的同時也有助于提升公眾的節能減排意識。類似的稅種還有燃料稅、車輛行駛稅和航空乘客稅等。此外,為低碳發電提供保護價格的措施也已體現在2008年修訂的能源法當中,近期又提出了針對普通居民的用

21、能累進稅率,對碳排放設定更高交易價格的相關政策正在制定之中。碳基金是幫助英國走向低碳經濟社會的另一個經濟工具,其目的是幫助商業和公共部門減排二氧化碳。作為一個由政府投資、按企業模式運作的商業化基金,碳基金有著明確的短期目標和中長期規劃,其短期目標是提高能源效率和加強碳管理,中長期目標是投資低碳技術。碳基金的主要資金來源是英國的氣候變化稅,現在每年大約有6600萬英鎊的氣候變化稅撥付給碳基金管理使用。碳基金用于投資性項目,主要投資方向為促進低碳技術研究與開發;投資對象的選擇以大企業為主,因為大企業(年能耗成本在300萬-400萬英鎊以上的排放量高、能源消耗高。碳基金雖然依靠公共財政建立,但由于采

22、取商業化運作而得到企業廣泛認可,效果顯著。英國企業的排放貿易機制有兩種:英國排放貿易機制與歐盟排放貿易機制。英國排放貿易機制(UKETS于2002年啟動,是英國政府控制氣候變化行動計劃的一部分。歐盟排放貿易機制于2005年1月1日正式啟動,覆蓋的排放實體排放量占歐盟地區排放總量的一半以上。兩種機制存在一定差別,英國企業必須參與歐盟排放貿易機制,選擇性地參與英國排放貿易機制。但是,在兩種機制并存的情況下,為了協調運行,歐盟規定,參與英國排放貿易機制的企業,可以在第一階段(2005-2007年暫時退出歐盟排放貿易機制,但必須履行英國排放貿易機制的義務。企業可以通過直接參與、協議參與和項目參與三種途徑參與。英國碳預算計劃是按照氣候