1、清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長薛瀾解讀總體應(yīng)急預(yù)案中國網(wǎng):大家好，這里是中國訪談。隨著近年來緊急突發(fā)公共事件像“非典”、“禽流感”、“海嘯”等在國內(nèi)外的頻頻發(fā)生，如何應(yīng)對緊急突發(fā)公共事件已顯得越來越重要和必要，國務(wù)院1月8日發(fā)布了國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，對什么是突發(fā)公共事件，如何分類？怎么應(yīng)對？都給出了明確界定，今天我們就請清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長薛瀾先生為我們詳細(xì)解讀應(yīng)急預(yù)案的形成過程和涉及的內(nèi)容。中國網(wǎng):薛院長您好！薛瀾:您好！中國網(wǎng):我們看到“礦難”、“禽流感”和前幾天發(fā)生的“京廣路塌陷”這些事件，是不是都屬于突發(fā)公共事件？那么，專業(yè)的說法，突發(fā)公共事件是怎樣界定的？薛瀾:突

2、發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，有可能造成人員傷亡和重大財產(chǎn)損失的事件。突發(fā)公共事件的分類，從學(xué)術(shù)研究和應(yīng)對的能力機制角度考慮，在我國大概把突發(fā)公共事件分為四類：第一類是自然災(zāi)害，類似地震、海嘯、洪水等等。第二類一般是重大的生產(chǎn)事故，像“京廣路塌陷”，就屬于重大的交通事故，還有工廠的生產(chǎn)安全事故、煤礦的坍塌、爆炸等等。第三類也就是我們講的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，像SARS、“禽流感”，都屬于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)公共事件。第四類是涉及到重大社會安全的事件，比如恐怖襲擊。中國網(wǎng):1月8號國務(wù)院發(fā)布的國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案出臺的背景和依據(jù)是什么？薛瀾:說到出臺的背景，可以追溯到2003年的SARS。大家知道，

3、SARS對我國整體突發(fā)事件的應(yīng)急體系影響非常大，在這之前，我國也積累了很多相關(guān)的經(jīng)驗，像應(yīng)對98年洪水以及一些地震災(zāi)害，我們也積累了一些經(jīng)驗。但是，SARS也暴露出我們原來的那些經(jīng)驗在應(yīng)對像SARS這樣原因不明的事件時還有很多缺陷，包括怎樣及時向公眾溝通、公布相關(guān)情況，怎樣更好地協(xié)調(diào)各方面的資源和能力去應(yīng)對。所以，從某種意義上講，SARS使我們看到了整個國家應(yīng)急體系方面存在的一些問題。也正是從這些問題出發(fā)，從2003年下半年開始，國務(wù)院有關(guān)部門把這些事情作為非常重要的工作，組織相關(guān)專家和有關(guān)政府部門，動用了很多人力物力，對我國的應(yīng)急管理體系作了進一步的完善。一般提到的是“一案三制”，“一案”是

4、指我國國家的總體應(yīng)急預(yù)案，這就相當(dāng)于一個行動綱要，對我們整個的應(yīng)急管理體系具有非常重要的指導(dǎo)意義。“三制”首先是涉及到法制，應(yīng)急管理不管是政府還是各方面都要采取很多非常措施，要保證這些措施能夠有效執(zhí)行，需要有相關(guān)的法律依據(jù)，所以，相關(guān)法律在突發(fā)事件的處置上，也是在國務(wù)院有關(guān)部門的相關(guān)推動下開始了草擬，并進入到立法程序。第二“制”是“體制”，中國的應(yīng)急管理體系，原來比較常見的就是事件發(fā)生之后成立一個指揮部，處理結(jié)束以后把指揮部解散，這種指揮部的體制有一定的好處，但是也有一些缺陷，SARS發(fā)生以后，國家開始尋找新的機制，比如北京市成立了突發(fā)事件處理辦公室，開展相關(guān)的工作。第三“制”是“機制”，在突

5、發(fā)事件來了以后，各個部門怎樣更好地組織協(xié)調(diào)各方面的資源和能力，來更好地應(yīng)對突發(fā)公共事件，像信息發(fā)布、資源的調(diào)動等等，都屬于整體的機制體系。中國網(wǎng):如果是發(fā)生交通事故或火災(zāi)，大家可能覺得這些是在我們身邊發(fā)生的很平常的事情，這種事情可以啟動緊急預(yù)案嗎？薛瀾:要根據(jù)事件的程度，剛才我講，突發(fā)公共事件分為四類，像火災(zāi)，就屬于我們講的第二類公共安全事故，要根據(jù)這類事故的嚴(yán)重程度，如果是很簡單的一個火災(zāi)，相關(guān)人員很快把火滅了，就沒有必要作為重大事故。但如果這件事有可能造成更大的人員傷亡或隱患，就要對事故進行分級，我們現(xiàn)在分為四級，藍(lán)色、黃色、橙色、紅色，按照嚴(yán)重程度分為這四級，另外也涉及到應(yīng)對的程度，像最

6、低的藍(lán)色，在縣一級中可能就有能力去解決，再往上就可能要升級，到了紅色，就可能需要在國務(wù)院展開國家級的應(yīng)急預(yù)案。中國網(wǎng):影響程度有多大，我們有一個明確的界定嗎？薛瀾:要根據(jù)不同的突發(fā)公共事件，因為突發(fā)公共事件涉及到方方面面，不管是海嘯、地震還是臺風(fēng)，很難用一個簡單的標(biāo)準(zhǔn)，與國家總體預(yù)案配套的還有專項預(yù)案、部門預(yù)案，各省市下一步也要進行相關(guān)預(yù)案，在這些預(yù)案中要進行更詳細(xì)的規(guī)定，什么樣的情況下啟動什么樣的緊急預(yù)案。中國網(wǎng):我們知道對于災(zāi)難的發(fā)生，預(yù)防是非常重要的，怎樣才能做到“防患于未然”呢？薛瀾:突發(fā)預(yù)案可以分成事前、事中、事后三個周期，事前是指在突發(fā)事件發(fā)生之前可能有一些征兆，這時候我們怎樣及時

7、捕捉到這些征兆，啟動我們的預(yù)警機制，盡快采取一些措施，把突發(fā)事件的苗頭消滅在萌芽之中，這是最好的。如果沒有及時捕捉到征兆，那就需要事后采取更有力的措施，如果做到有效預(yù)警呢？那就需要我們對風(fēng)險征兆進行有效的捕捉，然后盡力消除風(fēng)險因素，如果沒有消除，那就需要在事后進行正確的應(yīng)對。像北京市，就在前一段時間對重大安全隱患進行了檢查，像護國寺有重大的火災(zāi)隱患，查了出來，這時候相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)就要采取一些有效的措施去消除這些隱患，包括煤礦生產(chǎn)安全的問題，需要檢查通風(fēng)系統(tǒng)、檢查瓦斯報警系統(tǒng)等等，當(dāng)這些系統(tǒng)有問題的時候，實際上就存在著重要的安全隱患，那就需要及時解決。像這樣的工作，都是把風(fēng)險因素及時找出來，然后

8、消除。中國網(wǎng):檢查隱患的部門是預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)中的一部分嗎？薛瀾:這些工作，實際上應(yīng)該是所有政府、企業(yè)各方面都應(yīng)該做的，例如消防工作，各個單位都有消防安全員，他們的職責(zé)就是要檢查相關(guān)措施是否到位，相關(guān)的設(shè)施是否能有效使用。中國網(wǎng):它不屬于新建立的預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)嗎？薛瀾:對，新建立的應(yīng)急指揮中心一個是起到信息的上傳下導(dǎo)的作用，事件發(fā)生了，向有關(guān)部門及時通報，采取有關(guān)措施。另外一個是協(xié)調(diào)，因為真正的突發(fā)公共事件發(fā)生的時候，應(yīng)該是相關(guān)的政府部門采取一個預(yù)案，比如公共衛(wèi)生事件，可能就是由衛(wèi)生局去采取措施。應(yīng)急指揮中心的工作還是在于協(xié)調(diào)，包括必要的時候去組織相關(guān)的力量或資源。還有一點，他們更重要的工作可以說是

9、“功夫在事外”，在平時采取各種各樣的措施，去檢查、監(jiān)督預(yù)案的制訂、實施和執(zhí)行，去建立溝通和資源協(xié)調(diào)的機制，來包括我們的應(yīng)急管理體制能夠及時應(yīng)對。中國網(wǎng):如果發(fā)生了I級或II級突發(fā)事件，在信息上報方面有什么要求呢？薛瀾:總體預(yù)案對信息上報要求能夠及時向有關(guān)部門、向國務(wù)院去上報，也規(guī)定得非常明確。而且，針對不同類型的突發(fā)事件，報到哪個層次，怎樣報，都有相應(yīng)的程序規(guī)定。中國網(wǎng):剛才我們談到了預(yù)測和預(yù)警，而預(yù)警中一個非常重要的問題就是災(zāi)難發(fā)生前的預(yù)測，而預(yù)測需要非常專業(yè)和技術(shù)含量非常高的監(jiān)測系統(tǒng)，那么如何保證啟動應(yīng)急預(yù)案的準(zhǔn)確性和及時性，采取哪些技術(shù)手段來應(yīng)對和提升突發(fā)公共事件的應(yīng)急能力？薛瀾:你的這

10、個問題是個非常重要的問題，中國現(xiàn)在社會發(fā)展的階段也是一個矛盾凸顯期，這就涉及到我們剛才講到的各種不同類型的突發(fā)事件，也是一個多發(fā)期。在這種情況下，可以從幾個方面談一下應(yīng)對我們面對的這種局面。首先，從政府層面，要重視相關(guān)的能力建設(shè)，現(xiàn)在我們從國家的應(yīng)急管理體系，包括我們剛才講的一案三制，包括總體預(yù)案的發(fā)布，這都充分顯示出從政府的角度怎樣把這項工作非常有力地推動下去。第二，實際上是動員整個社會的力量，再大的突發(fā)事件，往往是在最基層發(fā)生的，比如一個生產(chǎn)安全事故，也許是在一個特定的工作崗位上發(fā)生的，所以，預(yù)警能力的提高，最重要的是社會各個方面，不同的個人都有應(yīng)急應(yīng)對的能力和意識，能夠及時捕捉到各種突發(fā)

11、事件的先兆，這樣才能有效解決。我想，整個社會應(yīng)對風(fēng)險的分析、應(yīng)對能力是很重要的。第三是專業(yè)的應(yīng)對能力，我們國家也做了很多這方面的工作，比如地震預(yù)測，異常氣候的預(yù)報，這些其實都是專業(yè)能力的重要組成部分，國家在這方面也是投入了很多資金，相關(guān)的能力也得到大大提高，像我國的地震救濟部門，國外的地震發(fā)生以后，他們也采取有效的措施去協(xié)助營救。所以我想，在這方面的很多技術(shù)問題也需要進一步研究，這次在中長期科技規(guī)劃中就發(fā)現(xiàn)，事故安全科技研究是我們需要加強的工作。中國網(wǎng):人的因素在處理突發(fā)公共事件中的作用是不可低估的，而從目前情況看，有的地方領(lǐng)導(dǎo)可能出于這樣那樣的考慮，瞞報、漏報、緩報甚至隱匿不報的現(xiàn)象還常有發(fā)

12、生，如何杜絕這種情況的發(fā)生？薛瀾:我想，這不光是提高認(rèn)識的問題，重要的是建立相應(yīng)的機制，如果你該報不報，事后查出責(zé)任的時候，如果你沒有盡到責(zé)任的話，那我們有相關(guān)的機制去處理。另外，更重要的是要有一個社會積極參與的機制，很多事件的發(fā)生，如果緊緊依靠政府行政這條線是不夠的，也許公眾能夠?qū)@些事件進行參與，能夠及時向政府機關(guān)提供更多的線索，這樣使得瞞報和漏報無法隱藏。第三，媒體也要發(fā)揮很好的作用，以前講的很多瞞報、漏報，都是媒體通過公眾提供的線索，及時挖掘，找到情報。所以，要有一個比較好的機制，使我們的媒體、公眾、政府部門能夠更好地協(xié)作，及時地對相關(guān)事件做出反應(yīng)。中國網(wǎng):您剛才也談到，媒體在應(yīng)對公共

13、事件中應(yīng)該起重要的作用，那么，國務(wù)院對媒體公布突發(fā)公共事件信息是怎樣要求的？薛瀾:國務(wù)院的預(yù)案提到要及時、準(zhǔn)確、完整地向公眾公布信息，但這里確實有一個問題，突發(fā)事件的一個特點就是信息不及時、不準(zhǔn)確、不完全，這時候怎么辦？預(yù)案中也提到，要在第一時間，掌握到消息以后及時公布。當(dāng)然，我們講消息是否確切也需要我們做一定的判斷，在得到一定消息，在進行了確認(rèn)的情況下，先要簡要地發(fā)布，隨后，可能得到更多的信息、可靠的信息，我們再進行及時跟蹤，這一點是非常重要的。 第二，原來有一種擔(dān)心，發(fā)布了信息會不會造成公眾的恐慌，引起社會的慌亂。我想，如果不發(fā)布，在我們這樣一個信息社會里，公眾肯定會有其他渠道得到這個信息

14、，而且通過不同的渠道一夸張、放大，可能就完全失真了，那樣造成的影響可能更壞。所以我想，最好的辦法是盡快地把準(zhǔn)確的信息向公眾發(fā)布。 為了進一步避免造成公眾的恐慌不安，應(yīng)該在信息發(fā)布的同時提出一些建議，比如在開始的時候通報有這樣一個情況，但這個情況的嚴(yán)重程度還不知道，比如臺風(fēng)即將來臨，現(xiàn)在公布可能會引起不必要的驚慌，那么我們會有后續(xù)的情況進一步發(fā)布。第二步，如果我們知道臺風(fēng)在哪一天登陸，這時候可以提出一些建議，讓大家準(zhǔn)備食品、飲用水等等，公眾就會按照你的建議去操作。中國網(wǎng):我們看到總體預(yù)案按照不同的責(zé)任主體，把全國突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案體系設(shè)計為6個層次，為什么要這樣設(shè)計？薛瀾:這6個層次主要是要

15、保證我們的應(yīng)對體系要能從上到下落實到位，國家在專項預(yù)案、部門預(yù)案和省市、人民政府，包括企事業(yè)單位，從上到下要有一個完整的體系，確保突發(fā)公共事件發(fā)生的時候有一個有效的應(yīng)對，到底不同的城市、不同的部門制訂什么樣預(yù)案，要具體情況具體分析，像化工，可能要做好各種各樣的準(zhǔn)備，突發(fā)的生產(chǎn)事故發(fā)生以后怎樣應(yīng)對。中小學(xué)可能要對重大集會中的踩踏事件有預(yù)案。最重要的是從縱向到橫向，一直到底不要有缺口。中國網(wǎng):總體預(yù)案在責(zé)任主體規(guī)定方面有什么特點呢？薛瀾:對信息發(fā)布、信息處置的責(zé)任非常明確地做了詳細(xì)的規(guī)定，尤其是各個專項預(yù)案、部門預(yù)案，對哪個部門要做什么事情都有明確的要求，這些要求就是很好地把責(zé)任落實。但另外一點，

16、什么叫突發(fā)事件？就是有很多意想不到的情況，這時候，我們原來的預(yù)想可能有一定的局限性，那么，我們所有的當(dāng)事人和相關(guān)部門都要采取相關(guān)措施，盡自己最大的可能去應(yīng)對，這時候可能就不能完全拘泥于原來的規(guī)定了。中國網(wǎng):處置突發(fā)公共事件的時候，常常會涉及到很多公共資源的調(diào)配，那么，應(yīng)該如何處理處置突發(fā)事件和浪費公眾資源這兩者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)呢？薛瀾:像我們應(yīng)對突發(fā)事件，最好的辦法是儲備大量的人力物力和資源，這里就可能有浪費，比如我們要預(yù)防地震，可能要準(zhǔn)備很多的淡水、各種各樣的藥品等等，但也許這個地震可能十年、二十年后才發(fā)生，甚至有可能是一百年才發(fā)生，這樣就有可能造成很大的浪費。一般來說，我們要分析這種風(fēng)險有多

17、大，根據(jù)不同的突發(fā)事件，分析它發(fā)生的可能性有多大。另外，我們要分析發(fā)生這種突發(fā)事件以后，對物資和人力的需求，什么樣特定的需求最大。舉例來說，公共衛(wèi)生突發(fā)事件，可能對一些特定的疫苗的需求量很大。像SARS，傳染病的病床實際上是最緊缺的資源。類似這樣的情況，我們要做一些相應(yīng)的準(zhǔn)備。但另一方面，這些準(zhǔn)備也是非常昂貴的，像小湯山醫(yī)院，當(dāng)時起了很大的作用，但平常可能用不到。還有就是通過其他渠道募集的資源，怎樣在突發(fā)事件發(fā)生時轉(zhuǎn)移過來，盡快投入使用。像美國的卡特琳娜颶風(fēng)，需要一個避難場所，那么他們就把體育場作為避難場所，事先他們已經(jīng)有安排，遇到這種事件，體育場這種公共設(shè)施就可以作為避難場所，這就避免了一定的浪費。中國網(wǎng):與國際社會相比，我國的應(yīng)急預(yù)案處于什么樣的狀態(tài)？和國際接軌了嗎？薛瀾:我們國家的應(yīng)急預(yù)案在起草過程中借鑒了古今中外很多經(jīng)驗，包括我國這么多年的經(jīng)驗教訓(xùn)，另外也參考了國外很多相關(guān)的總體應(yīng)急計劃，同時結(jié)合了中國的實際情況，應(yīng)該講，我們的應(yīng)急預(yù)案和預(yù)案體系，在國際上都應(yīng)該是走得很靠前的。現(xiàn)在的問題是