1、森林分類經營管理體制問題de思考    摘要：分析了實施森林分類經營中有關政策和管理體制問題,主要有公益林補償政策和標準尚未出臺;分類經營管理體制尚不完善等等并對此提出對策和建議。關鍵詞：森林分類經營 政策 補償機制    生態環境建設是國民經濟和社會發展de基礎,要實現社會經濟可持續發展,必須有完備de生態體系作保障。隨著新形勢下林業工作de戰略定位和發展思路調整,建立比較完備de林業生態體系和比較發達de林業產業體系,已成為我國林業發展de戰略目標和任務。森林分類經營改革是建立比較完備de林業生態體系和比較發達

2、de林業產業體系de基礎工作。分類經營是我國林業20世紀末和21世紀改革de主題。分類經營能否順利地實施和推行下去,關系到我國林業發展de前途和命運。關系到林業市場經濟體制de建立和林業生態功能de良好發揮,關系到建立比較發達de林業產業體系和比較完備de林業生態體系,關系到林業de兩個根本性轉變。所以分類經營具有重大de理論研究價值和重大de實踐意義。一、森林分類經營理論及在我國de實踐概況所謂森林分類經營(Classified forest management),又稱為“森林多效益主導利用經營 ,即以發揮某一林種某一效益為主,兼顧其它方面效益de經營模式。它是在社會主義市場經濟體制下,根

3、據社會對林業生態效益和經濟效益de兩大要求,按照對森林多種功能主導利用de不同和森林發揮兩種功能所產生de“產品”de商品屬性和非商品屬性de不同,相應de把森林劃分為公益林和商品林,并按各自特點和規律運營de一種新型de林業經營體制和發展模式 。森林分類經營并不是近年才提出來de,在18世紀形成de森林經營管理(森林經理)理論中就有組織森林分類經營de理論與實踐。例如,在地域上把相互連接de、具有相同經營方向de塊劃分為森林經營區,與此同時,把地域上不相連接,但在森林經營目的、經營周期、森林經營方式上相同de小班組織成森林經營類型比如用材、防護、水源涵養、特種目的de森林經營類型合并建立起相

4、應de森林經營體系,甚至直接以小班作為經營類型,這就是典型de分類經營。問題是傳統de這種分類經營有以下de缺點:第一,突出了木材de利用忽略了其它各種效益;第二,只強調了經營de生物學和技術方面,忽略了經營de社會經濟方面和林政管理方面;第三,只從自然和生物物理方面,而沒有從事理和人理de互為儲存關系考慮;第四,也是一個很重要de方面,體現為就林論林,沒有與其它各部門、行業有機地結合,因而沒有跳出行業de局限。關于森林分類經營問題,國際上對其方式和目的要求,存在著兩種不同看法。一種是在一定地域上,劃塊分類經營利用根據森林de主要功能劃分為用材、防護、游憩、放牧等,發揮各自功能。國外稱之為“鄰

5、接式多元化利用”。另外一種經營模式就是在一塊森林中同時產生多種多樣de產品和提供多種多樣de服務,這叫做“同步或多元化利用”。這兩種方式de討論經歷了相當長de一個時期,爭論de實質是對森林利用是否存在著效益和功能上de互斥和兼容是單目標與多目標上de差異,也包含著對森林經營上de理解。在我國,對生態與經濟是否一致de問題,長期存在著爭論。一些學者認為:“在促進木材和林產品發展de同時,為人類自下而上和發展創造最佳狀態de環境”,“強調生態與經濟de矛盾是可以統一de”。而另一學派則強調“緊緊抓住解放和提高林業生產力這個中心環節,突出效益原則,強調結構效益,對林業實行分類指導,按照專業分工de

6、原則對林業經營格局進行大調整,集中力量重點突破,以重點林業de高效益帶動全局de發展”,認為“生態經濟一體化de林業難以實施”。 從目前森林分類經營de理論與實踐來看,后一種觀點是嚴格de分類經營觀點。但是這種分類經營應強調de是主導功能上de分工,是一種矛盾de主要方面,并不是互相對立、排斥(商品林與公益林),而是對立統一de關系。林業是一個既有生態效益又有經濟效益de特殊行業,兩大效益de建設有完全不同de經濟屬性。為了既充分發揮市場機制在林業資源配置中de基礎作用,又對市場機制失靈de方面加以克服,必須實行整個林業de分類經營。國家體改委和原林業部頒布de林業經濟體制改革總體綱要,正式推

7、出以分類經營改革為主題de林業經濟體制改革總體方案 。在1992年,中國林業出版社出版de林業分工論一書提出一種分類經營de模式“林業分工論”,即從發展戰略和經營思想出發,接照森林de用途和生產目的,將林業分成商品林業、公益林業和兼容性林業三種。認為“林業分工論”是森林多功能主導利用de分工,是林業de分工,而不是林種de進一步劃分 。自1995年原林業部頒發林業經濟體制改革總體綱要以來,根據原林業部下發de關于開展林業分類經營改革試點工作de通知(林策通字199669號)精神,各省(區)相繼于1996年選擇24個縣(市)開展森林分類經營改革試點工作。根據國家林業局關于開展全國森林分類區劃界定

8、工作de通知(林策發1999191號)和國家林業局國家公益林認定辦法(林策發200188號)文件精神,各省(區)相繼啟動了森林分類區劃工作。到目前為止,大部分省(區)已完成森林分類區劃界定工作,并將分類區劃界定工作成果上報到國家林業局。 其間各省林業廳(局)也同時制定和發布了本省de分類區劃界定工作方案和森林分類區劃界定操作細則，在全省范圍內全面開展分類區劃界定工作。二、森林分類經營de政策和經營體制問題新時期、新形勢要求國家林業建設de戰略目標是建立比較完備de林業生態體系和比較發達de林業產業體系。要達到國家林業建設de戰略目標,必須根據森林de不同功能,實施分類經營、分區突破、總體推進d

9、e發展戰略。分類經營是新時期林業發展戰略de基礎和核心。森林分類經營牽涉到林業發展de方向,牽涉到林區最廣大人民群眾de根本利益,牽涉到國家可持續發展de生態環境保障體系建設和國家財政經濟利益。國家和地方de政策、法規是實施森林分類經營de保障,經營體制改革是實施森林分類經營de措施。但目前在實施森林分類經營中還存在有如下問題必須研究解決。2.1國家和地方de生態公益林補償辦法尚未出臺生態公益林補償政策是實施森林分類經營de核心政策,但是我國一直為建立生態公益補償機制,這勢必導致公益林經營主體不明,或經營主體無力正常地對其進行經營和管護,甚至會發生對森林資源de破壞性掠奪。經調查分析,我們認為

10、造成這種局面de原因主要在于:人們de生態觀念不強,對林業de三大效益認識不到位。雖然我國在歷史上就有植樹種竹de優良傳統,但人們更多de是追求森林中de木材、薪材及林副產品等林產品所帶來de直接經濟效益。農業、水利、旅游等行業長期以來形成認識上de嚴重偏差,弱視甚至無視林業所帶來de各種生態、社會效益,人們享受這種效益成了理所當然,而補償卻成了盲區。林業部門,特別是營林業承擔了繁重de造林、育林任務,而不能獲得相應de補償,經營困難成為必然。如一些森林公園、水利設施de經營中,森林de管護和撫育等任務屬林業部門de“分內事”,而經營收入卻進入了旅游部門、水利部門de賬戶。這種投入和產出脫節、

11、剝離de現象應該說帶有一定de普遍性。森林de生態、社會效益計算困難。森林de生態、社會效益補償問題de提出,已為時不短,并早已載入森林法中,但迄今還沒有一個明確且切實可行de計算方法和補償辦法。公益林de補償問題是制約公益林建設和實行分類經營de關鍵。長期以來,因公益林具有效益 外在性和受益對象廣泛性de特點,造成公益林“少數人負擔,全社會受益”、“相對不發達地區負擔,相對發達地區受益”、“上游負擔,下游受益”、“林業部門負擔,全社會受益”de不合理局面。再加上其牽涉面廣,政策性強,到目前為此,國家尚未對國家公益林de補償程序、補償辦法、補償對象、補償標準、籌資渠道等方面制訂出明晰de政策。在國家政策尚未出臺de情況下,各省、地方政府也未對地方公益林制訂明晰de生態公益林補償政策和辦法。生態公益林補償政策和辦法是關系到森林分類經營尤其是生態公益林發展和林區社會穩定de關鍵,實行分類經營,關鍵看能否建立健全有效de森林生態效益補償機制,森林de生態、社會效益補償機制滯后,已成為制約林業分類經營實際運作de瓶頸。2.2分類經營管理體制尚不完善長久以來,我國林業經營一直擔負著兩大基本任務:一是為國民經濟建設和國民生活提