1、完善鄉鎮財政管理體制的幾點建議三茅鎮財政所 劉效兵揚中市現行鄉鎮財政管理體制是在1998年收支掛鉤財政管理體制基礎上，經過2001年、2006年兩次調整確定的。其主要內容是“一繼續、二調整、三核定、四建立”，一繼續即繼續實行“劃分收支范圍，核定收支基數，確定收支掛鉤比例，收入環比遞增包干，總額分成，欠收自補，超收返還”的體制形式。二調整即調整收入計算口徑，將原納入體制的增值稅15%部分和地方各稅收入由按總量計算調整為按地方一般預算收入計算；調整教育經費管理體制，將農村中小學教育經費上劃市級管理（包含高中和幼兒園）。三核定即核定收入基數：以2005年度結算收入為基數；核定支出基數：以各鎮（區）2

2、005年度既得財力為支出基數；核定收入環比遞增率：根據全市各鎮（區）經濟發展狀況、財力水平和正常支出需求等綜合因素，將收入環比遞增率確定為19%、17%、15%三檔。四建立即建立轉移支付制度；建立償債機制；建立專項收入結算辦法；建立收入上臺階激勵機制。本輪體制已于2008年底到期，完善新的鄉鎮財政體制迫在眉睫。本人根據三茅鎮近年來財政體制運行狀況，就下一輪體制提出幾點建議，僅供參考。一、 現行鄉鎮財政管理體制運行的成效1、鄉鎮財政收入規模逐年擴大，財力穩定增長。現行鄉鎮財政體制在確立時,基本上遵循了超收入基數部分按比例分成的原則,最大限度地保證了鄉鎮既得利益，體現了多發展多得益,極大地調動了鄉

3、鎮政府培植財源,發展經濟的積極性。各鄉鎮基本上都能立足本地資源優勢,強化發展,鄉鎮財政收入規模逐年擴大。以三茅鎮為例，2005年鄉鎮財政收入為 25789萬元，2008年財政收入達到43635萬元,財政收入平均每年增幅達23%。隨著財政收入的逐年擴大，鄉鎮財政可用財力穩定增長。2、財政實力增強，財政支出規模不斷擴大，為全鎮經濟和社會各項事業的健康發展提供了有力的財力保障。還以三茅鎮為例，2005年一般預算支出完成2251萬元，2008年一般預算支出完成4054萬元，比2005年增長1803萬元，年均增長21.6%。財政對農業、科技、和社會保障支出的投入逐年遞增，2008年總計達到1700萬元，

4、保證了新農村建設的需要。重點支出得到保證，全鎮對民生保障及基礎設施投入逐年加大，僅2008年一年用于民生建設等方面資金總額就達到800萬元。3、鄉鎮貧富差距縮小，經濟薄弱鄉鎮財力顯著增長。在體制執行期內，市財政對經濟條件好，財力有增長的鄉鎮,適當多集中部分財力,同時在體制結算、轉移支付等方面,對經濟條件差的經濟薄弱鄉鎮進行傾斜,從而通過合理調節財力，促進了地區間的均衡和協調發展。鄉鎮教育經費上劃又大大減輕了鄉鎮財政負擔，解決了因教育布局帶來的財政不平衡的矛盾。二、現行鄉鎮財政管理體制運行中存在的困難1、財力增長與地方財政收入增長不同步。例如三茅鎮2008年財政收入為43635萬元，一般預算收入

5、為18578萬元，按現行鄉鎮財政管理體制測算，實際可用財力為4054萬元，僅占財政收入的9.3 % ，占一般預算收入的21.8%。2008年三茅鎮一般預算收入比上年增加3349萬元，增長22%；稅收分成財力同口徑比上年增加629萬元，增長18.5%，低于一般預算收入增幅3.5個百分點。而省市財政集中的財力較多，由于鄉鎮可用財力的增長大大慢于經濟的增長和稅收的收入。因而鄉鎮想多投入、快發展但“心有余而力不足”，另外由于基數大，分成比例低，再加上每幾年就對基數調整一次，稅收增長帶來的財力增長幅度很小，一定程度上制約了其發展熱情和發展速度。2、稅收征管體制與財政管理體制不相統一。一級政府一級財政，但

6、目前我市稅收征管按分局設置，一個分局管理幾個鄉鎮，分局只能反映全分局的征收情況，而不能逐鄉鎮反映征收情況，鄉鎮平時也拿不到國地稅的報表，只能年末憑國地稅出具的稅收統計表才了解全年的稅收情況，但此統計表是否能全面真實反映整個鄉鎮的真實情況則不得而知了。國地稅實行垂直管理，他們往往依據上級下達的指標完成任務，鄉鎮缺乏稅收任務的指導權，因而也喪失了掌握財政收入的主動權。另外企業跨鄉鎮辦廠的情況越來越普遍，但稅收仍然原行政隸屬關系統計，容易造成統計錯誤。這種情況在三茅鎮尤其明顯，由于市直和三茅鎮企業都由一個分局征收，如何劃分市直和三茅鎮就成為一個問題，特別是對改制企業和新辦企業如何界定更缺乏統一標準。

7、3、鄉鎮財政支撐能力弱，提供公共財政服務缺乏足夠財力支撐。隨著鄉鎮教育、衛生、公安、土管等部門體制的上劃、農村綜合改革的不斷推進，鄉鎮財政管理的職能由過去的征收型向服務型、監督型轉變，鄉鎮財政所承擔的收支事務相對減少，向廣大農村提供公共財政服務的職能顯著加強，尤其是新農村建設更是對鄉鎮財力提出了更高的需求，由于本輪體制是對原有體制的繼續，而原有體制是以保證人員經費和基本運轉為基本點和出發點，體制內并不包含新農村建設相關支出基數，而目前鄉鎮的新農村建設都需要依靠新增財力來實現，但由于大部分鄉鎮經濟基礎比較薄弱,鄉鎮財政可用財力較少,目前仍屬于吃飯型財政,僅僅能提供力所能及的服務和政策規定必須的配

8、套，鄉鎮已無力加大農村公共基礎設施和社會保障醫療投入，新農村建設缺乏足夠財力支撐和穩定的投入渠道。4、鄉鎮債務管理體制弱化，缺乏有效的償債機制。由于歷史原因，我市各鎮鄉都不同程度地存在各類政府性債務，近年來，鄉鎮政府在消赤減債方面做了努力，但因收支缺口較大，加上政策性配套較多，有的鄉鎮是還了舊債又借新債，另外由于原有鎮屬企業倒閉或改制不徹底給財政帶來的債務也是有增無減，造成鄉鎮政府債務總額居高不下，例如三茅鎮截止08年底負載負債超過5000余萬，每年還本付息需要近1000萬，如此巨大的債務包袱，嚴重影響著鄉鎮財政的正常運轉和社會的穩定，制約著鄉鎮經濟的健康發展。5、財力分配機制不盡合理，鄉鎮非

9、稅收入成逐漸萎縮趨勢。由于各種原因，來源于鄉鎮的各項基金和土地出讓金一直歸市財政，鄉鎮不參與分成，再加上相關政策的出臺和相關部門體制上劃，鄉鎮非稅收入的來源越來越窄，主要來源于集體資產的出售收入以及部分土地房產的租金，隨著企業改制的基本結束，鄉鎮非稅收入成逐漸萎縮趨勢，鄉鎮財政的調控余地越來越小。三、完善鄉鎮財政管理體制的幾點建議 1、在保證原有體制既得財力的基礎上，實行超收按稅種分成的體制。現行集中鄉鎮財力過高的財政管理體制與當前經濟發展形勢不相適應，不利于提高鄉鎮當家理財、生財聚財的積極性。市政府及財政部門應在充分考慮市鎮目前既得利益基礎上，按照統籌兼顧，統放有度，利益向鄉鎮傾斜的目標取向

10、，盡快推行新的鄉鎮財政管理體制。對此，建議在兩方面進行調整：一是以2008年為基期年，以2008年鄉鎮既得財力為新體制基數，可以保證市鎮目前既得利益和正常運轉。二是建議取消集中新增財力25%的做法，對新增一般預算收入部分除上繳省以外，采取分層次適當集中的做法。通過分層次適當集中部分財力，可以緩解市財政增支壓力，從而達到市鄉“雙強雙贏、同步增長”的目的，將會激勵鄉鎮進行有效投入和長效投入，極大地調動鄉鎮發展經濟、培植財源的積極性。2、實行屬地管理的財稅管理模式。建議市直除保留少部分規模骨干企業外，其余企業全部按屬地納入當地鄉鎮統計，新辦企業辦理稅務登記時即進行鑒定分到各鄉鎮，協調稅務部門平時按鄉

11、鎮反映稅收報表，以便鄉鎮能及時了解真實稅收情況。 3、建立相對完善的財政運作機制，引導和推進新農村建設。目前，我市村級基層政權與鎮級相比更顯得脆弱，相當一部分村收入保證不了本村正常事業開支，鎮政府承擔著村級政權建設的職能，每年有相當一部分財力用于彌補村級建設和事業發展正常開支不足。針對這一現狀，為此建議設計新體制時，應建立一種長期、有效的扶村機制，以保障鎮財政有足夠的財力扶持、發展村級經濟和社會事業，引導鎮政府擴大村的區域規模，走集約化經營路子。 4、完善轉移支付制度，研究鄉鎮發展扶持政策。一是建議上一輪體制中扶持經濟薄弱鄉鎮的政策在新一輪體制中能通過轉移支付的辦法得到繼續貫徹。二是關注鄉鎮用

12、于改善民生等方面的投入。鄉鎮近年來在改善民生方面面臨的壓力比較大，既費神又花錢，想做點事財力又不允許，壓力比較大。建議市政府對鄉鎮用于解決民生方面的投入予以關注，在財力允許的情況下，適度進行幫扶。三是實施土地出讓金的返還政策。建議對經濟薄弱鄉鎮土地出讓金按一定比例返還，對城郊鄉鎮征用土地溢價部分給予一定比例的獎補。5、強化鎮鄉財政職能，加強財政管理。一是完善鄉鎮預決算制度，要按照“一級政府，一級財政”和分稅制財政體制的要求，鄉鎮結合自身財力和事業發展需要，編制本級預算，經本級人民代表大會通過后執行，強化預算約束；二是全面推行鄉鎮財政綜合預算，按照部門預算的要求，把鄉鎮的預算內外資金統一編入預算

13、，增強鄉鎮的宏觀調控能力，規范并加強支出和資金的監督管理；三是加強對鄉鎮預算的審核：鄉鎮財政將綜合預算草案，預算編制項目及定額、以及財政性資金支出項目清單（項目名稱、安排原則、預算金額等）書面報鎮人大審核，鎮人大區進行審查后無異議的，出具書面的核準意見書，回復鄉鎮財政。有異議的，提出修改指導意見，退回鄉鎮財政進行修改后，重新進行審核。鄉鎮財政預算調整方案也需經鎮人大審核，審核重點是增量資金安排是否體現在保證剛性支出的前提下、集中財力辦大事的原則。6、加強鄉鎮債務管理，防范鄉鎮財政風險。一是各鄉鎮要構建政府性債務風險預警體系，建立債務風險監測指標體系，以可變現資產負債率為管理重點，鄉鎮財政部門要對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估。二是要責任明確，舉借政府性債務的部門、單位為最終債務人，最終債務人的法定代表人