1、PPP模式解析一、 PPP概念1二、 PPP的特點.1三、 PPP模式對政府的重要意義.2四、 PPP具體操作模式3五、 PPP操作流程.41、 項目識別.42、 項目準備.53、 項目采購.84、 項目執行.95、 項目移交101 / 17 一、PPP概念PPP是英文“Public-Private Partnerships”的縮寫。“Public”代表“公共部門”，公共部門追求公共利益和社會利益。“Private”代表私人部門，私人部門追求個人利益；“Partnerships”的含義是伙伴關系，伙伴關系要求風險共擔、利益共享，風險利益合理分配機制是一種動態的平衡，在長期的公私合作內應建立價格

2、調整機制和再談判機制。國家發展改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改投資【2014】2724號）把PPP模式定義為：政府為增強公共產品和服務供給能力，提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。財政部在2014年發布的關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）中曾明確：“本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業?！笨梢娯斦吭趶街信懦吮炯壵谫Y平臺公司作為社會資本。財政部、發改委、人民銀行2015年聯合發布的關于在

3、公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見中措辭如下：“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資?！笨梢姡c政府脫鉤并進行市場化改制后的原融資平臺公司此時開始可以作為社會資本。二、PPP的特點1、公共部門和私人部門之間是一種合作關系，而不是管理和被管理的關

4、系。公共部門是做生意而不是官員。2、在合作關系中政府仍起主導作用。公私合作關系的客體是公共產品或服務。提供公共產品或服務是政府職責的內核，政府應關注社會公眾的需求、確保公共產品或服務的質量、確保公共產品或服務的長期穩定供應、確保價格政策的落實。3、風險分擔和利益共享。按照風險收益對等和風險可控原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。PPP合作項目的資金主要來源于私人部門，故應保證私人部門取得合理的回報，但不是暴利。同時，加強項目成本檢測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓

5、利或利益輸送。4、關注產出，而不是投入。在傳統基礎設施供應模式下，公共部門是業主，公共部門要提供技術規格的信息，而在PPP模式下，公共部門關注公共產品或服務的結果是否符合確定的技術規格、是否符合質量要求。5、成功的公私合作會取得比單獨行動更加有利的結果。三、PPP模式對政府的重要意義1、解決政府基礎設施建設資金短缺的問題。2、PPP模式一方面保證工程按計劃的工期完工，另一方面工程的實際支出可控制在預算范圍內。世界銀行1994基礎設施發展報告：英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金，80%的工程項目按規定工期完成。3、PPP模式成為政府在基

6、礎設施建設中減輕負擔并降低風險的一種有效方式。4、由私人資本參與公用基礎設施建設，使項目的所有權和經營權分離，把私人部門的管理方法和技術引入項目中，提高了項目建設和運營的效率。5、為私人資本提供了投資和取得合理回報的機會。6、提高公共產品貨物或服務的質量。PPP模式下，政府的監督工作重心后移、以結果監督為準，有利于保證公共產品或服務供應的質量、供應的連續性、價格的合理性，增強社會福祉。PPP合作項目的資金主要來源于私人部門，故應保證私人部門取得合理的回報，但不是暴利。同時，加強項目成本檢測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。四、PPP具體操作模式1、委托運營（Opera

7、tion Maintenance, OM），是指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的PPP模式。政府保留資產所有權、只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期一般不超過8年。2、管理合同（Management Contract MC），是指政府將存量公共資產的運營維護及用戶服務授權給社會資本或項目公司。政府保留所有權，政府只向社會資本或項目公司支付管理費。合同期一般不超過3年。3、建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer,BOT）,是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同

8、期滿后項目資產及相關權利移交給政府。合同期限一般為20-30年。4、建設-擁有-運營（Build-Own-Operate BOO）,由BOT方式演變而來，二者區別：在BOO模式下，社會資本或項目公司擁有項目所有權，一般不涉及移交，項目合同中要保證公益性的約束條款。5、轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer,TOT）,是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后項目資產及其所有權等移交給政府。合同期限一般為20-30年。6、改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT）,是指政

9、府在TOT模式的基礎上增加改擴建內容。合同期限一般為20-30年。五、PPP操作流程1、PPP項目識別項目發起：政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。政府發起。政府和社會資本合作中心應負責向交通、住建、環保、能源、教育項目、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。社會資本發起。社會資本應以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。項目篩選：財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進

10、行評估篩選，確定備選項目。財政部門(政府和社會資本合作中心)應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。對于列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門(政府和社會資本合作中心)的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案;存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。物有所值評價：財政部門政府和社會資本合作中心會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等

11、。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。財政承受能力論證：為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。2、PPP項目準備授權實施機構：按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作

12、伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作?？紤]到PPP運作的專業性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務結構。成立PPP領導小組：領導小組負責重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導等，項目小組負責項目公司的具體開展，以PPP咨詢服務機構為主要組成。項目實施結構需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工作內容、實施主體、預計完成時間等內容。盡職調查：項目內部調查：項目實施機構擬定調研提綱，應至少從法律和政策、經濟和財務、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關于土地、稅收等方面的優惠政策、特許經營和收費的相關規定等;社會經濟發展現狀及總體發展

13、規劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規劃、現有管理體制、現有收費情況及結算和調整機制等;項目可行性研究報告、環境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資產、配套設施的建設情況、項目用地的征地情況等。外部投資人調查：根據項目基本情況、行業現狀、發展規劃等，與潛在投資人進行聯系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調研及考察。實施方案編制：通過前期的調查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主要內容: (1)項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況

14、等。 (2)風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。 (3)PPP運作模式。PPP運作模式主要包括委托運營、管理合同、建設一運營一移交、建設一擁有一運營、轉讓一運營一移交和改建一運營一移交等。 (4)交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。 (5)合同體系。合

15、同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。 (6)監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權;監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。 (7)采購方式選擇采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。實施方案審核：為提高工作效率，財政部門應當會同相關部門及外部專家建立PPP項目的評審機制，從項目建設的必要性及合規性、

16、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確保“物有所值”。評估通過的由項目實施機構報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。3、PPP項目采購項目資格預審：項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門(政府和社會資本合作中心)備案。項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作;項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審;項目經重新資格預審合格

17、社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。項目采購文件編制：項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知(包括密封、簽署、蓋章要求等)、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保

18、的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。響應文件評審：項目PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/30評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。談判與合同簽署：項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合

19、同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但己終止談判的社會資本進行再次談判。確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。4、PPP項目執行項目公司設立：社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門(政府和社會資本合作中心)應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。項目融資管理：項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門(政府和社會資本合作中心)和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移?？冃ПO測與支付：社會資本項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并