1、美國金融制度變遷溯源及其思考 陳柳欽 內容提要本文通過美國金融制度變遷的溯源發現，無論是混業經營制度還是分業經營制度，作為一種金融制度本身都應當適應經濟金融發展的內在要求，并依賴于一國特有的制度變遷路徑安排。從美國“混業經營分業經營混業經營”的歷史可以看出:混業經營的真正實行不是一蹴而就的，而是一條漫長的道路，當然又是一種必然的趨勢。  一、美國早期混業制度向分業制度的轉變  1、20世紀30年代前美國金融制度的特點。20世紀前，美國商業銀行發展迅速，非銀行金融機構的發展相對遲緩，且主要以保險公司為主。進入20世紀以后，新興的金融機構如儲蓄與貸款協會、投資銀行、信

2、用合作社、金融公司等迅速發展起來，但是商業銀行在金融體系中仍然處于主導地位。1913年聯邦儲備體系（即中央銀行）根據聯邦儲備法而建立起來，標志著美國現代金融制度開始確立。20世紀30年代前，美國的金融制度基本上是不受管制的，自由競爭是當時盛行的觀點。政府為了維持一個健全的、高效率的銀行制度，只實行最低限度的管理以維持競爭秩序。當時，美國商業銀行存貸款業務與投資銀行業務（證券業務）是相互滲透的。大多數商業銀行直接或通過其附屬機構從事證券投資業務。投資銀行在承銷股票和債權包銷業務的同時，也開辦某些商業銀行的業務。此時，美國實行的就是一種混業經營制度。 2、20世紀30代美國分業制度的確立。1929

3、-1933年全面而深刻的大危機對美國的金融制度造成了嚴重的沖擊，美國銀行大量破產倒閉，貨幣信用制度和瀕于證券市場崩潰。經過30年代的大危機之后，人們對自由競爭的金融市場的優點產生了懷疑，認為金融體系具有內在的不穩定性。由于銀行體系的脆弱帶來了巨大的負外部性,對當時蕭條的經濟形勢而言可謂雪上加霜,公眾、金融業及政府都產生了強烈的制度變遷的動機，希望能有一種新的制度安排來維系銀行體系的安全和穩健,避免銀行連鎖倒閉帶來的負外部性就成了這一次制度變遷的最大收益。為確保公眾對全國金融體系和貨幣供應的信心，政府金融監管的主導思想也發生了根本的轉變：從主張自由競爭和政府的不干預，轉向限制金融業過度競爭，保障

4、金融業的穩健經營。在這種背景下，新上任的羅斯?？偨y頒布了一系列旨在徹底改革現行金融體系和貨幣政策的一攬子金融改革措施，力圖重建美國的金融制度。從而開始了美國歷史上最為重要的一次金融制度變遷，通過確立嚴格的銀證分離制度，使美國真正開始了分業經營的歷程。這次金融改革的主要目標是加強對金融業的監管，以規范銀行業和證券業的經營行為；采取金融業務專業分工制和建立存款保險制度等，以達到穩定金融業和經濟，防范危機的目的。 為了保障金融改革措施的實施，美國政府頒布了一系列的對銀行體制改革的法令，旨在構建一個新的銀行制度。而其中最有代表意義的是1933年6月16日通過的格拉斯-斯蒂格爾法案（Glass-stea

5、gall Banking Act）,也稱1933年銀行法。這一法律是基于這樣一種判斷，即如果斷開銀行、保險業與證券市場的聯系，危機的循環就可以被打斷，那么證券市場的危機就不一定會演化成整個國家的經濟危機。該法的確立標志著美國分業經濟制度的正式確立。1933年銀行法第16、20、21、32條款作出了嚴格的分業規定:商業銀行不能進行企業股票、債券等的承銷、承購業務，除了購買政府債券以外，也不能經營證券投資等長期性投資業務；同時，作為證券經紀商、交易商的投資銀行，也不能經營吸收存款等商業銀行的業務。這一分業制度目的是禁止商業銀行涉足高風險的投資銀行業務，以免造成大量的不良資產，危害儲戶利益和整個銀行

6、體系的穩定。格-斯法是美國金融法上的一座“里程碑”。它不僅標志著現代商業銀行一現代投資銀行的分離，也標志著純粹意義上的商業銀行和投資銀行的誕生。格拉斯-斯蒂格爾法的出臺，從制度變遷的“成本收益”分析角度看，并非許多學者現在看來是偶然的，而是在彼時彼地合乎邏輯的必然選擇。繼格-斯法之后，美國國會又相繼頒布了1934年證券交易法、投資公司法等一系列法案,逐步形成了金融分業經營制度。美國國會又在1956年通過了銀行控股公司法（Bank Holding Company Act 1956）,堵塞了銀行業控股公司持有證券機構股份來間接從事證券業的漏洞并進一步隔離了商業銀行和投資銀行業務。1956年銀行控股

7、公司法在1970年（銀行持股公司道格拉斯修正案）得到了進一步的修正。1987年，國會通過了銀行公平競爭法（Competitive Equality Banking Act ）堵塞了格-斯法的另一個漏洞，即通過設立“非銀行業銀行”（Non-Bank Banks）來間接從事銀行業。  二、美國分業制度的廢除與現代混業制度的建立  美國不斷完善的分業制度雖然在一定程度上穩定了金融秩序，促進了經濟的持續發展，但隨著經濟形勢的變化和金融環境的變遷，美國的分業制度面臨多方面的挑戰。（1）高通脹與利率上限的矛盾。戰后,美國奉行凱恩斯的廉價貨幣政策,以貨幣供給的超常增長刺激需求,從而形成了

8、長期性、制度性的通貨膨脹。市場利率上升，而銀行利率又受項條例上限的限制。最終導致銀行資金大量流向金融市場，銀行利潤急劇下降，使銀行業向證券業滲透的沖動難以抑制。（2）銀行安全不再等于金融安全。1933 年實行分業經營的一個重要原因是銀行業控制著整個金融資產的近 60%，是金融業的基礎和主導力量，銀行業的危機必將導致金融危機，甚至整個經濟的危機，因此必須將銀行同高風險的證券市場分離。然而，通過近 70 年來的發展，非銀行的金融業在美國得到了巨大的發展，其所控制的金融資產已由原來的不足 40%上升到目前的 75%以上，而銀行控制的金融資產已不足 25%，銀行安全與金融安全畫等號的時代已經過去了。（

9、3）美國金融業受到外國銀行全面金融業務的競爭壓力。布雷頓森林體系的瓦解使得金融領域開始向多極化方向發展，美國金融業不再獨霸一方。而格拉斯-斯蒂格爾法又使得美國金融業一直處于分業經營的狀態，造成美國銀行規模小，數量多，業務單一，規模效益難以實現，因此面對歐洲、日本的全能銀行，美國銀行只能自嘆弗如。（4）70年代后的金融創新浪潮不斷，金融業國際化趨勢加快。市場經濟需要金融服務一體化的內在要求使得銀行和證券公司紛紛以各種金融創新來規避法律的限制，涉足對方的業務領域。如由證券商所經營的證券回購與回售協議交易，盡管無存款之名，但卻有存款之實；又如銀行、證券商在國外注冊外籍公司，然后再回到國內開展綜合業務

10、等，這些都已不再屬于嚴格意義上的分業經營。金融創新不斷地沖破了人為因素和自然因素所形成的市場分割，使得不同融資工具、技術和服務之間差別縮小，不同金融產品和服務之間的替代性增大，銀行業、證券業、保險業之間的聯系越來越緊密，其界限也日益模糊，嚴格區分不同金融業務已相對困難。 美國為了順應這種金融產業日益融合的趨勢，提高本國金融業的國際競爭力，從80年代初就開始了金融管制放松的進程，逐步改變了各金融機構的業務經營范圍。隨著90年代中后期日本、加拿大、英國等西方國家紛紛放棄原有的分業經營而轉向混業經營的金融業監管安排。美國國內因此要求金融業混業經營管理的呼聲日益高漲。當美國經濟走出衰退，增長與效率成為

11、公眾關注的重點，限制銀行業自由競爭與發展的格拉斯斯蒂格爾法就成了桎梏，制度變遷在各個層次收益最大化動力的驅使下潛移默化的進行。在1987年4月，美聯儲對格拉斯一斯蒂格爾法的第20條款進行了重新的解釋，允許一些大銀行如:花旗銀行、J.P.摩根和銀行家信托公司等通過建立第20條款附屬公司的方式開展某些“不合格”證券業務，其中包括承銷商業票據、某些市政收人債券、抵押擔保債券和資產支持證券。1989年美聯儲批準銀行的第20條款附屬公司可以經營公司的債券承銷、買賣業務(J. P.摩根為第一家，而商業銀行的大規模進人是在1991年)，在1990年又允許部分銀行經營公司股票承銷業務。在隨后的十年中，美國有數

12、十家金融機構先后開展了證券業務，大大提高了美國商業銀行的競爭力。在1996年，通貨監理署決定允許銀行直接通過經營性附屬公司的形式開展非銀行業務，這引起了廣泛的爭論。1997年美聯儲在放松銀行業務方面又進行了實質性的改革，部分取消了1987年和1989年所建立的“防火墻”限制。于是商業銀行逐漸開始在市場上通過直接收購投資銀行并將其轉為美聯儲所規定的第20條款附屬公司的方式來經營證券業務，顯然這要比直接新建一家投資銀行快得多，且更能獲得專業化的經營與管理經驗。1997年5月，美國財政部長魯賓代表克林頓政府向國會提出了金融體制改革的建議。主要內容是:取消銀行業、證券業和保險業經營的限制；試圖允許銀行

13、和工商企業互相融合，以增進金融業的效率，保障金融業的穩定。隨著經濟形勢和金融格局的變化，對于推行混業經營的新的制度安排，不同層次的行為主體形成了遞增的預期收益曲線與遞減的預期成本曲線，當預期收益大于預期成本，制度變遷的誘致機制就開始啟動。盡管決策者因為預期的監管成本和社會穩定成本曾經躊躇不前，但當增長和效率成為經濟的首要問題時，混業經營顯然是滿足個人、機構和政府的各自偏好的合理的制度安排，制度變遷在微觀和宏觀層面有秩序的進行:技術創新工具創新機構創新制度創新。1998年4月美國花旗銀行與旅行者集團合并，合并后的花旗集團將花旗銀行的業務與旅行者的投資、保險業務集于一身，這事實上已突破了混業經營的

14、限制。成為美國第一個完全混業經營的銀行持股公司（BHC）。1999年11月4日美國參眾兩院通過的1999年金融服務現代化法案(Financial Services Modernization Act of 1999)廢除了1933年制定的格拉斯-斯蒂格爾法案，徹底拆除了銀行、證券和保險業之間的藩籬，允許商業銀行以金融控股公司(FHC)形式從事包括證券和保險業務在內的全面金融服務，實行混業經營。金融服務現代化法案結束了美國長達66年之久的金融分業歷史，當時的總統克林頓稱這一變化“將帶來金融機構業務的歷史性變革”。該法案的通過對全球都將產生深刻影響，這意味著在美國最早實行,并傳播到世界各地從而對國

15、際金融格局產生了重大影響的金融分業經營制度走向終結,并揭示了金融業混業經營的新紀元。  三、美國金融混業經營的主要形式  據金融服務現代化法的規定，可從事混業經營的金融機構包括金融控股公司、國民銀行和投資銀行控股公司。由于投資銀行控股公司不從事儲蓄銀行業務，實際上，從事綜合性混業經營的金融機構主要有金融控股公司和國民銀行。金融服務現代化法的核心內容是“促進銀行、證券公司和保險公司之間的聯合經營”。該法案允許一些合格的銀行控股公司以及國民銀行的子公司從事證券業務和保險業務，允許銀行、證券公司和保險公司以金融控股公司的方式相互滲透，實現聯合經營，同時對各州禁止保險公司涉足銀行業

16、活動的權力加以某種限制。那么，這種混業經營體制的代表性模式就是金融控股公司。金融服務現代化法在對銀行控股公司法的有關條款進行修改的基礎上，確立了金融控股公司這一組織形式。長期以來，銀行控股公司旗下只能擁有銀行和其他儲蓄金融機構，這些公司的業務內容和資金規模受到嚴格的限制。而新的金融控股公司可以擁有包括商業銀行，其他儲蓄金融機構、投資銀行(證券公司)、金融公司、各類保險公司、互助基金等經營不同業務的下屬公司。  美國混業經營的另一形式就是銀行金融子公司。在金融服務現代化法出臺之前，銀行子公司的業務主要限定于傳統的儲蓄貸款業務。金融服務現代化法在擴大銀行子公司業務范圍的同時，把從事不同金

17、融業務的銀行子公司改名為金融子公司。該法涉及的銀行主要是由財政部監管的國民銀行，州設銀行的子公司業務由州監管當局做出決定。雖然銀行金融子公司也能從事混業經營，但與金融控股公司相比，其業務受到一定限制。據金融服務現代化法的條款，金融子公司可從事包括銀行、證券、保險和信托在內的金融業務，但保險業務必須限定于代理業務，金融子公司不得自己受理保險業務，不得進行保險公司的投資業務。除以上永久性限制外，金融子公司在五年內，不能從事以持有企業股票為主的證券公司業務。就業務種類而言，金融子公司可以從事金融控股公司經營的金融性質的業務和其附帶業務。 與金融控股公司相比，銀行金融子公司不僅在業務范圍方面受到較多的

18、限制，而且在設置條件方面也面臨較高的要求。比如，作為建立金融子公司的條件，資產規模進入前50位的銀行，其無擔保長期債券的信用評估級別需達到單以上。這種差異反映了金融控股公司和銀行金融子公司的風險差別，銀行金融子公司的風險要明顯超過金融控股公司，這是因為銀行與子公司的聯系過于密切，銀行更容易受子公司的牽連。因而持這一觀點的人反對采用銀行金融子公司的形式。  四、美國混業經營的監管  基于1999 年金融服務現代化法案的金融監管體系與舊監管體系相比具有明顯的制度優勢。1、舊監管體系是“縱向個別立法”，新監管體系是“橫向綜合立法”。美國在1999年之前實行個別立法、分業監管的體系

19、。銀行領域有銀行法（格拉斯·斯蒂格爾法），證券領域有證券法、證券交易法，保險領域有州保險法。金融服務現代化法案從金融機構的穩健經營、投資者的保護、公平競爭等目的出發，制定了多項監管規則。新的金融監管體系將銀行，證券、保險統為一體，依法進行橫向綜合性監管，克服了舊監管體系個別立法個別監管在新經濟形勢下的不適應性，順應了金融服務產業融合經營的發展要求。美國的金融監管錯綜復雜，既包括基于聯邦法設立的監管機構，也包括基于州法設立的州政府監管機構。美國政府在聯邦一級的金融監管機構主要有；聯邦儲備體系(Fed)、貨幣監理署（OCC）、聯邦存款保險公司(FDIC)、證券交易委員會(SEC)、聯邦住

20、房放款銀行委員會、聯邦儲備貸款保險公司、全國保險監管者協會(NACI)、聯邦儲備監督署（OTS）和國民信貸聯合會等，分別對各類金融機構實施專業的交叉監管。對銀行業的監管有前三大聯邦機構和州政府管理機構組成。 2、舊監管體系屬于“機構型”監管，新監管體系屬于“功能型”監管?！皺C構型”監管（entity regulation）又稱部門監管，它是按照金融機構的類型設立監管機構，不同監管機構分別管理各自的金融機構，但某一類金融機構的監管主體無權干預其他類別金融機構的業務活動，如銀行機構證券公司、保險公司各自歸屬不同監管機構，對銀行實施監管的監管機構就無權干預保險公司或金融公司的銀行業務活動?！肮δ苄汀?/p>

21、監管（functional regulation）的概念主要是來自于有關金融系統的“功能觀”理論，它是指一個給定的金融活動或一類金融業務由同一個監管者進行監管，而無論這項活動或業務由誰來從事，。從發展趨勢看，功能監管是混業經營環境下金融監管體制變化的一個新趨勢。美國舊監管體系對金融機構進行分類并制定相應監管制度，新監管體系對金融服務功能進行分類并制定相應監管制度。原來監管銀行控股公司的聯邦儲備體系（FED）現對金融控股公司進行監管；以服務功能分類的銀行、證券、保險等的監管仍由原來各領域監管機構執行。1999 年金融服務現代化法案對各級機構的監管優先權也作了規定：FED 對金融控股公司進行全面監

22、管，必要時也對銀行、證券、保險等子公司擁有仲裁權；另一方面，當各領域監管機構斷定FED的監管制度有不恰當監管時，可優先執行各領域監管機構的制度。1999 年金融服務現代化法案的立法體系則以金融服務功能進行分類管理，當一種新金融商品出現時，不同背景的金融控股公司都有相同的經營權，既適應了金融融合的需要，又能夠有效地按不同服務功能進行有效監管。 3、舊監管體系以“列舉”方式來定義有價證券；新監管體系以“靈活判斷”方式來定義有價證券。舊金融監管制度對有價證券的定義采取“列舉”的方式，將其認可的商品一一列舉出來，例如，有價證券包括股票、有擔保企業債券、無擔保企業債券、利益分配契約中的權利證書等等；新金

23、融監管制度則采取“靈活判斷”的方式，除了原有的商品以外，當一種新商品出現時，它是否屬于“金融商品”由FED進行判斷。如果是金融商品，應該屬于哪一種服務功能，則分別由證券交易委員會（SEC）判斷是否屬于“證券商品”、由貨幣監理署（OCC）判斷是否屬于“銀行商品”、由州保險局判斷是否屬于“保險商品”。如果各類監管機構發生意見分歧，則上交聯邦司法機構作最后判斷。1999 年金融服務現代化法案的監管體系則通過“靈活判斷”的方式來定義金融商品。當市場出現了新的金融商品，監管機構隨時可根據情況來進行判斷，既適應了日新月異的金融市場的變化，又有效地鼓勵了金融創新。 總之，金融服務現代化法案正式確立了混業經營

24、制度，對舊有的金融法規及金融監管體系進行了全面的改革與調整，從而完成了美國從“分業”向“混業”的金融制度變遷，為21世紀的美國金融業發展奠定了堅實的制度基礎。  五、關于美國金融制度變遷的幾點思考  通過美國金融制度變遷的分析可以發現，無論是混業經營制度還是分業經營制度，作為一種金融制度本身都應當適應經濟金融發展的內在要求，并依賴于一國特有的制度變遷路徑安排。從美國“混業經營分業經營混業經營”的歷史可以看出:混業經營的真正實行不是一蹴而就的，而是一條漫長的道路，當然又是一種必然的趨勢。美國經過60多年的分業經營后才走上混業經營的道路，說明他們對混業經營是謹慎而穩定的，是在不

25、斷吸取歷史教訓，積累金融經驗，順應時代潮流的前提下逐步有序地發展的。  1、混業經營是長期的發展趨勢。其實就金融業運作的本身而言，金融業本來就并無分業、混業之爭，金融業的基本功能或本質特征，就在于將擁有富裕資金者的資金導向需要資金進行生產性投資的人。作為一種資金中介，不管是從金融服務需求者的便利偏好出發，還是從金融服務供應方規模經濟的要求考慮，混業經營都是金融業自身發展的內在要求：而分業經營制度是外在的、人為的干預，是特定經濟環境下的產物。首先，經濟全球化要求金融業打破單一的服務方式，提供全方位、一攬子業務服務，對混業經營產生巨大的需求。一直堅持混業經營制度的德國，在國際金融業的地位

26、不斷上升，而美國的分業經營制度卻使其國際競爭力相對下降。事實上，其他原先堅持分業制度的發達國家，如，英國和日本也早已紛紛完成了向混業的過渡?！懊绹呀洔S為工業化國家最后一個取消分業經營的國家”。其次，利用銀行與證券業不同的功能特性可實現優勢互補。銀行與證券業結合，實行混業經營，可發揮各自特性，實現優勢互補，既對經濟減少負面影響，增加正面作用，又保持金融體系的穩定，減少風險。另外，證券融資比重上升，銀行融資比重呈下降趨勢。1999 年國際證券融資占國際融資總額的80%，而銀行貸款由80年代前的60下降到目前的20。對商業銀行而言，分業制度限制了發展，混業經營制度才能夠保證競爭優勢?？傊窭顾?/p>

27、蒂格爾法的產生、發展和廢除的過程說明了由政府主導的強制性的向分業制度的變遷，隨著經濟的發展和環境的變遷，終將為市場所不容，最后不得不因為制度的不均衡而以淘汰和廢止告終?；鞓I經營才是大勢所趨。 2、混業經營制度的新制度經學思考。演化經濟思想認為，制度演進就像生物進化一樣，是一個自然選擇的過程。美國原有金融體制自身存在的弊端導致了199年金融服務現代化法的誕生，從而清晰地描述了金融業從“簡單中介人”到“萬能壟斷者”的歷程，展現了美國金融監管的制度演進。在這個演進過程中，創新機制和選擇機制交互作用，推動了美國金融經營體制的變遷。雖然分業經營制度被終結,但我們仍不能絕對地說混業經營制度就是比分業經營制

28、度好。一些金融學家卻認為金融混業制度優于金融分業制度，認為金融分業制度是歷史的錯誤。但事實上1933年通過的格拉斯斯蒂格爾法案導致的金融混業經營制度向金融分業制度的變遷，從制度變遷的“成本收益”分析角度看，也是在彼時彼地合乎邏輯的必然選擇，而不是像西方某些經濟學家所說的那樣，只是一個偶然的錯誤選擇。美國金融業能有今天的繁榮,分業經營制度可謂功不可沒。從分業經營制度回到混業經營制度是由于制度環境的變遷，這種變遷導致了制度不均衡，使得分業經營制度變得不再合適。美國金融制度在不到一個世紀內經歷這樣的歷史演變:早期混業分業經營混業經營，看似簡單輪回，實則不然，制度演變有其自身的規律。在經濟發展中，制度

29、會出現不均衡，不同層次的行為主體從其預期收益最大化的角度出發會產生誘致制度變遷的動機，只要綜合的預期收益大于預期成本，制度變遷就會進行，推動制度向均衡發展。可見，對效率的追求是混業經營的內在動因。從美國金融業的發展過程看，無論其分業還是混業，都是一種歷史的必然，決非是"誤會"或"偶然因素"造成的。 從正式制度安排看，美國有關混業經營的法律法規已經相當完善，1999 年11月美國國會通過的金融服務現代化法案對于金融控股公司及其子公司開展銀行、證券、保險等業務都有比較詳細的規定，從正式制度安排的角度確立了混業經營發展路徑及發展方向；從金融監管主體看，美國金融

30、業由分業經營到混業經營的出現，歷經60多年，在這期間，銀行、證券、保險監管當局對各自領域的監管方式和手段等已經相當成熟和有效，混業經營正是在金融業高度發達、金融監管體制和監管藝術日臻完善的基礎上進行體制創新的結果。正式制度安排為混業經營發展提供了社會理性。從非正式制度安排看，西方發達國家從分業經營時起，其有效的內控機制和激勵機制以及充滿活力的創新機制使各金融機構獲得極為可觀的行業利潤，行業的創新已經非常成熟，各行業進一步創新的空間非常有限，行業間關聯利潤存在較大的創新空間，混業經營正是上述機制在這種條件下的又一次重大創新?？梢哉f，上述機制作為非正式制度安排為金融主體實現混業經營提供了私人非理性

31、。正式制度安排從總體上看是對非正式制度安排的理性肯定，非正式制度安排的私人非理性又從微觀上逐漸地排斥和否定正式制度安排的社會理性，二者之間總是存在著理性與非理性的制度博弈。當二者的目標和愿望一致時，如當美國的銀行業由于進一步創新的空間有限而逐漸蕭條將對美國經濟產生影響時，國家利益原則和市場金融主體利潤最大化就分別對相應的制度安排產生了變遷的動力，正式制度的社會理性和非正式制度的私人非理性就實現了有機的統一。從新制度經濟學的角度看，混業經營正是這種統一的結果。 參考文獻1FredericS.Mishkin,StanleyG.Eakins(1999).FinancialMarketsAndInstititionsM.Addison.Wesley Longman；2Allen N. Berger, Leora G. Klapper, Gregory F. Udell(2001).The Ability of Banks to