1、加強中央銀行宏觀審慎監管職能的思考     摘要：全球金融危機后，歐美英等國家和地區積極推動金融監管改革，賦予中央銀行宏觀審慎監管職能。從理論上分析，加強中央銀行宏觀審慎監管職能是防范系統性金融風險、維護金融穩定和有效實施貨幣政策的需要。構建我國逆周期的金融宏觀審慎管理框架，應明確中央銀行履行宏觀審慎監管職能的法律地位，賦予其開發、使用宏觀審慎政策工具和監管系統重要性金融機構的權力，并建立宏觀審慎與微觀審慎的協調機制。 2021年以來，各國政府總結金融危機教訓，啟動了以構建宏觀審慎監管體系、防范系統性風險為主線的金融監管改革。我國在“

2、十二五規劃綱要中明確提出，“要深化金融體制改革，構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架。金融監管曾經是中央銀行重要的職能之一，但在中央銀行不能身兼貨幣政策和金融監管兩大職能的觀點支持下，中央銀行經歷了金融監管職能別離浪潮的沖擊。全球金融危機以后，歐盟、美國和英國等國家和地區為提高金融監管效率，紛紛擴大了中央銀行的宏觀審慎監管權限。這意味著，國際傳統的金融監管理念正在轉變，同時也需要我們深入思考宏觀審慎監管體系的構建和加強中央銀行宏觀審慎監管職能的問題。  一、后危機時期加強中央銀行宏觀審慎監管職能的國際實踐  20世紀90年代以來，歐美一些國家的金融運行模

3、式從分業經營向綜合經營轉變。與此同時，中央銀行在監管體系中的地位和權限也發生了一些變化，一些國家對中央銀行的監管權力進行了剝離，一些國家在金融監管中出現了“去央行化的趨勢。但是，理論界對于中央銀行在金融監管中的職能問題一直存在著不同的看法，而在實踐層面，即使是實行相同監管模式的國家，中央銀行介入金融監管的程度也不相同。危機之后，國際社會開始對過去秉持的金融監管理念進行反思，著手構建宏觀審慎金融監管制度，而增加中央銀行的監管權限，明確中央銀行在宏觀審慎監管中的地位已成為一種趨勢。  一國際組織對宏觀審慎監管問題的認識  2021年初，國際清算銀行BIS在年

4、報中指出，各國及國際社會應按照宏觀審慎的原那么開展金融監管，以減少金融體系順周期性對實體經濟造成的負面影響。2021年4月，在G20倫敦峰會上，決定將原來的金融穩定論壇FSF改組為金融穩定理事會 FSB，作為全球宏觀審慎監管的國際組織。FSB的主要職責是評估全球金融體系的脆弱性，推動各國監管機構之間的協調和信息交換，監測市場開展并對國際金融監管標準制定工作進行戰略評估。FSB成立了脆弱性評估委員會SCAV，對國際金融業系統性風險進行分析判斷，以強化全球金融體系抗風險能力。 根據G20峰會的要求，巴塞爾委員會BCBS及其他金融監管標準制定組織在分析金融危機根源的根底上，著手研

5、究宏觀審慎監管制度框架。IMF在 2021年對各國宏觀審慎監管工作進行了調查，并提出了監測系統性風險的必要工具。全球金融體系委員會 CGFS對宏觀審慎政策工具的設計和運用進行研究，評估它們在防范危機方面所起的作用。BCBS于2021年底公布了?巴塞爾協議III?的正式文本，要求提升銀行資本質量，建立逆周期資本緩沖機制，加強銀行體系流動性監管，控制對銀行經營的桿杠率，以增強金融體系抵御系統性風險的能力。BCBS要求國際銀 行業從2021年開始實施新的監管標準，2021年全面達標。國際會計準那么理事會IASB建議將現行的“實際減值損失法變更為“預期損失或“現金流法，以

6、對信貸損失進行早期確認，降低銀行信貸的順周期性。  二歐盟：設立歐洲系統風險委員會強化中央銀行宏觀審慎監管職能  2021年6月，歐盟理事會通過了?歐盟金融監管體系改革?方案。方案指出，由于中央銀行的主要職責是維護貨幣與金融穩定，因此應在宏觀審慎監管中發揮領導作用。改革方案提出設立歐洲系統風險理事會ESRC，作為歐盟的宏觀審慎監管者，負責監測歐盟金融市場的系統性風險，維護歐盟金融體系的穩定。2021年9月，歐盟理事會宣布了新的泛歐金融監管體系，成立歐洲系統風險委員會ESRB，對歐盟區域內的金融體系進行監管，同時成立銀行業監管局、保險業監管局和金融市場交易

7、監管局，分別對銀行業、證券業和保險業進行監管。ESRB由歐洲中央銀行行長擔任主席，以確保其獨立性。新的金融監管框架提高了歐洲中央銀行的監管地位，賦予其更大的監管權限，歐洲中央銀行將在宏觀審慎監管中發揮領導作用。泛歐金融監管體系的建立，將進一步加強歐洲中央銀行勺歐盟各國中央銀行之間的溝通與協調，而各國中央銀行在本國的宏觀審慎監管中也將發揮更大作用。  三美國：賦予美聯儲全面的宏觀審慎監管職能  2021年7月15日，美國國會通過了?多德弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案?，決定成立由美聯儲、財政部以及其他主要聯邦監管機構參加的金融穩定監督委員會FSOC，主要

8、職責是防范和識別系統性金融風險，維護金融穩定。法案明確了美聯儲在宏觀審慎監管中的職責及其核心地位，賦予美聯儲作為“系統性風險監管者的職責，同時也賦予其維護金融穩定的權力。擴權后的美聯儲將全面負責系統性風險的評估和監測，監管對象從商業銀行延伸至所有具有系統重要性的機構，包括規模較大、關聯較深的，以商業銀行、投資銀行業務為主的金融銀行控股公司、大型保險公司等所有可能對金融穩定構成威脅的金融企業。大型對沖基金、私募股權基金及其他投資機構，除接受證監會SEC監管外，還要同時接受美聯儲的系統性風險監管。經過這次改革，美聯儲實現了由中央銀行到“金融監管超級警察的跨越，成為美國履行宏觀審慎監管職能的主要部門

9、。  四英國：金融效勞局FSA權力被削弱，賦予英格蘭銀行宏觀審慎監管職能  英國從1998年開始由獨立于中央銀行的金融效勞局FSA負責對金融機構進行監管。本次危機說明，這種監管體制不利于系統性風險的識別、防范與危機的有效應對。2021年2月，英國議會通過了?2021銀行法案?，明確了英格蘭銀行在金融監管中的法定職責和核心地位，強化了其金融監管職能。?法案?提出，在英格蘭銀行理事會下面設立金融穩定理事會 CFS，該委員會由英格蘭銀行行長擔任主席、兩位副行長及四位英格蘭銀行非執行理事組成。2021年 6月，英國財政部宣布了金融監管改革新方

10、案。方案指出，英國現在的金融監管結構已經失靈，必須改革由三方FSA、財政部、英格蘭銀行共治的金融監管體系，FSA的金融監管職能必須交還給英格蘭銀行并成為英格蘭銀行的下屬機構。根據該方案，英格蘭銀行內部將設立金融政策委員會FPC和審慎監管局PRA，前者負責貨幣政策制定和維護金融穩定，后者對商業銀行、投資銀行和保險公司等金融機構進行審慎監管。改革之后，英格蘭銀行將全面履行宏觀審慎監管職責，維護金融體系穩定。  二、加強中央銀行宏觀審慎監管職能的重要性  20世紀70年代末，BIS就意識到，僅對單個金融機構進行監管缺乏以維護金融體系的穩定，提出應在加強微觀審慎

11、監管的同時加強宏觀審慎監管。亞洲金融危機之后，IMF和世界銀行于1999年聯合推出了金融部門評估規劃FSAP，運用宏觀審慎分析方法對各國經濟金融體系的穩定性進行評估。2021年1月，由各國政府部門和理論界資深人士組成的30人集團經過研討，發布了題為?金融改革：一個金融穩定框架?的報告。報告建議，應賦予中央銀行足夠的監管權力和必要的政策千具，使之不僅能在危機時期發揮作用，也能在信貸快速擴張時期實施逆周期監管。無論在理論層面還是實踐層面，加強中央銀行宏觀審慎監管職都有著充分的理論根據。  一加強中央銀行宏觀審慎監管職能是防范系統性金融風險的需要  金融業系統

12、性風險是整體性、行業性和全局性的風險，主要是由于金融體系的內在不穩定性所引起的，而加強宏觀審慎監管是防范和控制系統性風險的有效手段。微觀審慎監管著眼單個金融機構的穩健，往往無視金融體系內部、經濟和金融體系之間的聯系，不能有效維護金融穩定。自20世紀70年代以來，為躲避金融管制的金融創新層出不窮，金融機構交叉持有金融產品加速了風險在金融體系內部的傳導，放大了“多米諾骨牌效應。在各類金融活動中，金融機構的行為在很大程度上受宏觀經濟因素的影響。在市場繁榮的經濟環境下，各類金融機構會選擇相同的經營策略，從而使金融體系的整體風險在很大程度上取決于宏觀經濟環境的鼓勵。中央銀行是各國宏觀調控的主要機構之一，

13、能夠借助其為制定貨幣政策而進行的經濟和金融形勢分析，從宏觀層面對本國金融領域的系統性風險進行識別、判斷，保證宏觀審慎分析的全面性，防止由不同監管機構開展分析而出現“條塊分割的格面，導致跨市場、跨領域的金融風險不能被準確識別。此外，借助本國中央銀行與IMF、世界銀行和其他國際組織的合作，可以從全球視野開展系統性風險的早期預警。因此，加強中央銀行宏觀審慎監管職能，有利于在國家層面上實施防范系統性風險的政策措施。  二加強中央銀行宏觀審慎監管職能是維護金融穩定的需要  1999年，美國開始實施?金融效勞現代化法案?，允許金融機構混業經營。金融格局的變化引發了監

14、管框架的調整，美聯儲作為聯邦政府的綜合監管機構，負責監管金融控股公司，必要時可對銀行、證券和保險子公司進行有限制的監管；貨幣監理署、聯邦存款保險公司、證券交易委員會、聯邦保險同業協會和州保險廳等機構分別對銀行業、證券業和保險業進行監管，各監管機構如果認為美聯儲的監管不適當，可優先行使自己的裁決權，從而?現?金融監管“去央行化的趨勢。這種功能監管與機構監管混合的監管體系，導致監管重疊與監管真空并存，既降低了金融監管效率，也為次貸危機埋下了伏筆。在英國，自1997年將金融監管職能從英格蘭銀行別離出去后，由于缺乏對金融機構的直接監督權，英格蘭銀行對系統性風險的分析、監測和評估受到制約。而擁有金融監管

15、權的FSA因缺乏宏觀管理的經驗，在金融監管中缺乏宏觀意識，在維護金融穩定方面的效果不顯著。理論分析和實踐說明，由中央銀行履行宏觀審慎監管職能，會實現金融穩定本錢的最小化。主要原因在于：一方面，在擁有宏觀審慎監管職能的中央銀行的管理下，金融機構更能夠適應貨幣政策的變化；另一方面，中央銀行更有動力去研究在不同政策環境下影響金融穩定的問題，并采取相應的逆周期調控措施。2021年，英國財政部長奧斯本Osborne指出：“只有獨立的中央銀行才有對宏觀經濟的廣泛理解，并作出宏觀審慎決策。加強中央銀行的宏觀審慎監管職能，可以促使其靈活運用各種宏觀審慎監管工具，通過影響金融機構的鼓勵機制和約束機制，抑制金融機

16、構的順周期行為，實現金融體系的穩定。  三加強中央銀行宏觀審慎監管職能有助于“最后貸款人作用的發揮  過去學界有一種觀點，認為中央銀行既負責金融監管，又行使最后貸款人職能，會產生金融機構傾向于從事高風險經營，而經營失敗又依賴中央銀行救助的問題，因此主張將金融監管職能從中央銀行別離出來，以消除這種道德風險。從此次危機中各國中央銀行大量行使最后貸款人職能的情況看，中央銀行監管職能的別離也無法消除金融機構的道德風險。例如在英國這種監管職能別離的國家，大型金融機構都相信英格蘭銀行會在它們出現困難的時候給予救助，所以金融機構的高管人員缺乏動力去遵守審慎原那么和市場

17、紀律。可見，金融監管權是否獨立，并不是中央銀行行使最后貸款人職能必然產生金融機構道德風險的前提條件。Goodhart1999認為，最后貸款人的職責是因為信貸市場不完善，銀行因具有特殊的資產負債結構而具有潛在的脆弱性，中央銀行提供流動性可以使單個銀行免受流動性危機的威脅，并防止單個銀行的倒閉將對整個銀行體系造成紊亂效應。中央銀行最后貸款人的作用在于其通過調整自身的資產負債表而增加市場的流動性，如果負責流動性管理的中央銀行沒有宏觀審慎監管權，其最后貸款人的作用也難以有效發揮。Frydl and Quintyn2000指出，從金融監管的角度來看，中央銀行維護金融穩定的職能主要通過

18、事前預防性政策和事后挽救性政策，前者能夠減少金融風險的積累，后者那么有助于維護金融體系的穩定。如果中央銀行不具有宏觀審慎監管職能，就會出現專業金融監管機構沒有能力提供流動性，而有能力提供流動性的中央銀行因缺乏監管授權而行動緩慢，這都會削弱最后貸款人作用的發揮，對維護金融穩定是極為不利的。  四加強中央銀行宏觀審慎監管職能有助于更好地制定貨幣政策  貨幣政策與宏觀審慎監管的具體目標雖然不同，但根本目的是一致的，即保持一國經濟、金融的穩定并促進兩者協調健康開展。貨幣政策與宏觀審慎監管緊密相聯，二者相互補充、相互促進。銀行系統是貨幣政策傳導的主要渠道，銀行體系

19、的穩健程度關系到貨幣政策的實施效果。此次金融危機促使人們重新思考幣值穩定、資產價格穩定和金融市場穩定之間的關系，貨幣政策有必要考慮更長期的三者共同穩定的問題，將幣值穩定和系統性風險的防范結合起來。中央銀行通過履行宏觀審慎監管職能，可以更好地了解金融體系和金融市場的運行情況，提高中央銀行的貨幣決策能力。同時，通過逆周期的貨幣政策調控保持經濟的平穩運行，也為金融體系穩定運行提供了保證。 可見，宏觀審慎監管與貨幣政策調控不存在明顯沖突。而且，從某種程度上看，兩者的目標具有一致性，都是關注宏觀經濟領域的問題，防止金融危機對宏觀經濟造成沖擊，以及經濟波動過大對金融體系造成威脅。美聯儲理事會成員

20、Ferguson2000認為，“聯儲的貨幣政策由于其監管職責而取得了更好的成效，而它穩定價格的職能也使其監管職責取得丁更好的效果。履行宏觀審慎監管職能的中央銀行可以利用其自身的權威性和獨立性獲取制定貨幣政策所需的信息，而中央銀行的宏觀審慎監管又能促進金融體系的穩定，這是有效實施貨幣政策的根底。  三、強化我國中央銀行宏觀審慎監管職能的思考  一明確中央銀行履行宏觀審慎監管職能的法律地位  從國際上看，履行宏觀審慎監管職能的主體應包括中央銀行和其他金融業監管機構，如歐洲系統風險委員會FSRB的成員由歐洲中央銀行和金融業監管機構共同組成；

21、美國金融穩定監督委員會 FSOC的成員包括財政部、美聯儲、證監會等機構。將宏觀審慎監管者確定為包括中央銀行和金融業監管者聯合體的做法，可以更好地解決監管機構之間權力相爭的問題，有利于實現信息共享并促進宏觀審慎監管政策達成一致。 隨著我國銀監會、證監會和保監會三個專業管機構成立，中國人民銀行的大局部監管職能已經別離出去。根據?中國人民銀行法?，中國人民銀行的職責是“在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定。然而，?中國人民銀行法?并沒有明確賦予人民銀行宏觀審慎監管者的地位，而只是要求其“依法監測金融市場的運行情況，對金融市場實施宏觀調控，促進其協調

22、開展。根據規定，中國人民銀行結合實施貨幣政策和維護金融穩定的需要，可以建議銀監會對銀行業金融機構進行檢查監督，對于保險業和證券業的金融監管，那么完全由證監會和保監會負責。雖然中國人民銀行從2003年開始牽頭組織發改委、財政部、國家統計局、國務院政策研究室、銀監會、證監會、保監會、國家外匯管理局等單位組成跨部門小組，對我國的金融體系進行金融穩定評估，并從2005年開始每年發布?金融穩定報告?。然而，同于我國未建立宏觀審慎監管框架，中央銀行履行宏觀審慎監管的職責尚不明確，缺乏要求其他金融監管機構配合落實宏觀審慎監管的權力。中國人民銀行在2021年第三季度?貨幣政策執行報告?中首次提出要“逐步建立起

23、宏觀審慎管理制度并納入宏觀調控政策框架，但銀監會和保監會也在不同場合表示要擔負起銀行業和保險業宏觀審慎監管職能，說明我國監管部門對宏觀審慎監管者的角色定位和職責權限還存在著理解方面的分歧。為此，需要從法律層面明確中國人民銀行履行宏觀審慎監管的權責，建立由中國人民銀行負責宏觀審慎監管、專業監管機構參與宏觀審慎監管并負責微觀審慎監管的構架，共同制定宏觀審慎監管制度，組織宏觀審慎監管政策的實施。  二賦予中央銀行開發宏觀審慎政策工具和監管系統重要性金融機構的權力  宏觀審慎監管要求監管主體密切關注貸款增長、資產價格變動、銀行業杠桿比率、金融體系流動性等宏觀因素

24、，從整個金融體系的角度分析、評估金融機構在風險暴露方面的共性特征與相關性、經營模式的可持續性、單個機構的經營行為是否會造成金融體系的不穩定，及時發現可能產生的系統性風險并采取相應措施進行控制。從國際上看，目前對宏觀審慎監管工具的開發成果還不能充分地滿足實踐的需要。盡管一些國家和地區已經或準備建立宏觀審慎監管機構，但相關的政策工具還比擬單一。因此，加強宏觀審慎監管工具的開發研究，使宏觀審慎的理念全面貫徹到金融監管和宏觀調控當中，對推進宏觀審慎監管十分重要。國際金融危機爆發以來，我國出臺了各項經濟刺激政策和措施，但這些措施中有關宏觀審慎監管的內容不多，宏觀審慎監測分析指標和監管政策工具的開發和運用

25、比擬滯后。為此，必須推進宏觀審慎政策工具的研究和開發工作，并將其成果及時運用到宏觀審慎監管的實踐中去，促進宏觀審慎監管目標的實現。 我國金融體系屬于銀行主導型模式。在社會經濟生活中，系統性風險主要來自于銀行或與銀行業務相關的領域，所以銀行業監管不可能像非銀行業監管那樣完全獨立于人民銀行，而中央銀行履行金融穩定的職能也需要倚重銀行業監管。人民銀行是市場流動性的最后提供者，必須對信貸市場和信用總量進行管理和控制，這就需要人民銀行具有對系統重要性的監督管理權。此外，與專業監管機構不同，中央銀行的監管著眼于整個金融領域，負責監管整個金融體系的系統性風險，特別是跨市場、跨行業的風險，這也需要賦予人民銀行監管所有系統重要性金融機構的權力。  三建立宏觀審慎監管與微觀審慎監管的協調機制  為了保證宏觀審慎監管體系的有效運作，加強監管機構之間的合作十分必要。從防范系統性風險、維護金融穩定的大局考慮，宏觀審慎監管