1、當(dāng)代中國(guó)最龐大弱勢(shì)群體的界定、成因及對(duì)策（作者 :單位 : 郵碼 : ）摘要： 箍桶理論告訴我們， 最短的那根木條決定著盛水的程度。在中國(guó)，要全面進(jìn)入小康社會(huì)，就得解決好“三農(nóng)”問(wèn)題。因此， 我們必不能忽視中國(guó)農(nóng)民在政治和經(jīng)濟(jì)上都是當(dāng)代社會(huì)最龐大弱勢(shì)群體的現(xiàn)實(shí)。本文力求從社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度剖析農(nóng)民成為弱勢(shì)群體的主要原因及改變現(xiàn)狀的對(duì)策。關(guān)鍵詞：弱勢(shì)群體、最龐大、農(nóng)民、對(duì)策；中圖分類號(hào)： C91一、當(dāng)今社會(huì)最龐大弱勢(shì)群體的界定2002年，“弱勢(shì)群體” 一詞首次見(jiàn)諸官方文件，隨后，有關(guān)“弱勢(shì)群體”的問(wèn)題受到了學(xué)術(shù)界前所未有的關(guān)注，學(xué)者們對(duì)“弱勢(shì)群體”的定位和理解也可謂是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智

2、。有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)弱勢(shì)群體 “是一個(gè)在社會(huì)資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、 生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會(huì)群體” 。 另有學(xué)者把弱勢(shì)群體界定為那些依靠自身的力量或能力無(wú)法 保持個(gè)人及其家庭成員最基本的生活水準(zhǔn)、 需要國(guó)家和社會(huì)給予支持 和幫助的社會(huì)群體。 而按照國(guó)際社會(huì)學(xué)界和社會(huì)政策界達(dá)成的基本 共識(shí)， 所謂社會(huì)弱勢(shì)群體是指那些由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟(jì)、 政治和社會(huì)機(jī)會(huì)而在社會(huì)上處在不利地位的人群。筆者認(rèn)為“弱勢(shì)群體”之“弱” ，一是弱勢(shì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力，二是弱勢(shì)的社會(huì)政治地位及各種公民權(quán)利。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：農(nóng)村居民家庭人均純收入在1982年是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的54%， 1

3、992 年大約為43%， 2002 年僅為32%；在金融資產(chǎn)占有上， 人口比重超過(guò)6 成的農(nóng)民儲(chǔ)蓄存款僅占全國(guó)存款余額的2 成。在我國(guó)，雖然憲法規(guī)定每個(gè)公民的權(quán)利是平等的，但選舉法實(shí)際上卻規(guī)定： 農(nóng)民選舉 1 個(gè)人大代表的人數(shù)是城里人的 4 倍，也就是4 個(gè)農(nóng)民的權(quán)利相當(dāng)于1 個(gè)城里人的權(quán)利。基于以上兩點(diǎn)， 筆者認(rèn)為近8 億中國(guó)農(nóng)民是當(dāng)今社會(huì)最龐大的“弱勢(shì)群體” 。二、農(nóng)民成為弱勢(shì)群體的原因農(nóng)民成為弱勢(shì)群體的原因有很多， 筆者認(rèn)為主要是以下幾個(gè)方面：（一）歷史因素。新中國(guó)建立以后，我們要打破以美國(guó)為首的西方國(guó)家的封鎖和制裁， 就必須加速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。 而從世界工業(yè)化進(jìn)程來(lái)看，工業(yè)化有三種方式，即

4、產(chǎn)業(yè)自然成長(zhǎng)型工業(yè)化、殖民輸入式工業(yè)化及政府高度介入工業(yè)化， 但是在當(dāng)時(shí)的國(guó)際國(guó)內(nèi)態(tài)勢(shì)下， 我國(guó)不可能采用產(chǎn)業(yè)自然成長(zhǎng)型工業(yè)化模式和殖民輸入式工業(yè)化模式， 只能通過(guò)政府高度介入工業(yè)化模式來(lái)實(shí)現(xiàn)； 而我國(guó)又不可能利用歷史上的兩種工業(yè)化籌資渠道， 因此農(nóng)業(yè)的剩余就必然成了資本積累的一個(gè)重要來(lái)源。 在這種特定的環(huán)境下， 我國(guó)采取的是以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格存在巨大“剪刀差” 為手段，以集體化農(nóng)業(yè)為制度支持的政策把資本從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到了工業(yè)部門。有文獻(xiàn)估計(jì)，在改革前的1950 年1978 年的 29 年中，政府通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差大約取得了5100 億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收978億元，財(cái)政支農(nóng)支出 1577 億元，

5、政府實(shí)際提取農(nóng)業(yè)剩余凈額為 4500億元，農(nóng)民平均每年的凈負(fù)擔(dān)是155億元。（二）經(jīng)濟(jì)政策。改革以來(lái)，雖然農(nóng)民的生活水平有了很大的改善， 但是由于某些經(jīng)濟(jì)政策的傾斜和地方行政部門執(zhí)行的偏差導(dǎo)致了他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)地位非但沒(méi)有改變， 而且還有加劇的趨勢(shì)。 有統(tǒng)計(jì)資料表明，在1979年 1994年的16年間，政府通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民那里占有了大約 15000億元收入， 同期農(nóng)業(yè)稅收總額1755 億元，各項(xiàng)支農(nóng)支出 3769 億元，政府通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)制度提取農(nóng)業(yè)凈剩余約 12986 億元。 農(nóng)民平均每年的總負(fù)擔(dān)高達(dá)811 億元， 是改革前 155億元的 5.2 倍。從 1979年到 1997年，國(guó)

6、家從農(nóng)村征收了 2億 7 千萬(wàn)畝土地，用于城區(qū)擴(kuò)容、修路、建工廠和開(kāi)發(fā)區(qū)，這筆土地以極低的價(jià)格從農(nóng)民手中買走， 中間又被國(guó)家汲取了 6-10 萬(wàn)億的 “剪 刀差”北京天則經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)盛洪先生就曾給九十年代的農(nóng)民算過(guò)一筆帳： 從 1994年開(kāi)始的棉花流通體制改革和從1998年開(kāi)始的糧食流通體制改革，以“私商不得進(jìn)入”的名義，將農(nóng)民趕出了糧棉交易和加工領(lǐng)域， 限制了農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)， 也直接剝奪了農(nóng)民已經(jīng)享有的牟利空間。但是到 2001 年，糧食收購(gòu)部門累計(jì)虧損還是高達(dá)7000 億元，棉花部門達(dá)456 億元，而農(nóng)民的損失則數(shù)倍于此。（三）嚴(yán)格的戶籍管理制度。始于 1958 年的戶籍管

7、理制度人為地加大了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的成本和難度， 減少了農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)， 這也成了城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的重要的原因。 雖然目前已有部分城市對(duì)戶籍制度進(jìn)行了改革， 并取得了多方面成效。 但這些改革仍沒(méi)有觸及到與農(nóng)民身份有關(guān)的相應(yīng)制度， 如勞動(dòng)用工制度、教育制度、 財(cái)政制度和社會(huì)保障制度等，仍不能消除對(duì)進(jìn)城的農(nóng)民的歧視和不公平待遇。（四）薄弱的基礎(chǔ)教育。目前現(xiàn)行的教育政策是：在農(nóng)村，中小學(xué)教師的工資主要靠縣財(cái)政向農(nóng)民征收教育附加稅來(lái)支付， 農(nóng)村的九年制義務(wù)教育是以縣為單位進(jìn)行管理； 在城市基礎(chǔ)教育則是政府出錢辦。 這使得城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育水平差距不斷擴(kuò)大， 在一定程度上也可以說(shuō)就

8、是中國(guó)至今仍有8000余萬(wàn)的文盲人口和每年50萬(wàn)新生文盲的出現(xiàn)的根本原因， 因?yàn)樾屡f文盲九成以上都是在農(nóng)村！ 而一個(gè)農(nóng)戶培養(yǎng)一個(gè)大學(xué)生，往往也就意味著全家更多的人迅速陷入社會(huì)的更低層。教育的不公，無(wú)疑從起點(diǎn)上使農(nóng)村子弟處于“不能翻身”的境地。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，沒(méi)有很好的保障農(nóng)村的基礎(chǔ)教育， “先天不足”的農(nóng)民必將是一步落后，步步落后，更談不上全面進(jìn)入小康社會(huì)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)在 將來(lái)必不可能持續(xù)健康增長(zhǎng)。（五）落后的“社保” 。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，農(nóng)村居民在社會(huì)保障和公共福利等方面根本不能與城市居民享有同等權(quán)利， 在城市里下崗的市民和貧困的居民，政府有最低生活保障補(bǔ)助，在農(nóng)村，除極少數(shù)的類似于五保戶等貧困

9、人口有少量的生活補(bǔ)貼外， 幾乎就沒(méi)有任何其他補(bǔ)貼。在城市里都有類似“老人院”的機(jī)構(gòu)，在農(nóng)村里，除比較發(fā)達(dá)的地區(qū)外都沒(méi)有。大多數(shù)農(nóng)民養(yǎng)老依靠的是自己的子女，這就不難想象為什么“多子多福” “養(yǎng)兒防老”思想在農(nóng)村依然根深蒂固，計(jì)劃生育政策在農(nóng)村的全面推行仍有很大阻力。還有農(nóng)民看不起病的問(wèn)題也很突出。據(jù)一些調(diào)查資料顯示：農(nóng)民生病因無(wú)錢而未就診的比例，由 1985 年的4%上升到1999 年的24%，在貧困地區(qū)，農(nóng)民患病未就醫(yī)的就達(dá)72%，應(yīng)住院而未住院的89.2%是因?yàn)闆](méi)錢支付醫(yī)藥費(fèi)。農(nóng)村中因病致貧、返貧的農(nóng)民一般占貧困戶的30-40%， 有的地方甚至高達(dá)60%。 有不少先富起來(lái)的農(nóng)民往往因一場(chǎng)大病

10、而又重新陷入貧困。（六）其他因素。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，很多地區(qū)片面追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，有的地方甚至以GDP勺增長(zhǎng)速度作為考核官員業(yè)績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)實(shí)是工業(yè)對(duì)GDP曾長(zhǎng)貢獻(xiàn)要大于農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)，因此他們?cè)跊Q策上就忽視了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的投入和農(nóng)民增收問(wèn)題的考慮，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。三、改變農(nóng)民弱勢(shì)群體地位的對(duì)策（一） 全面取消戶籍制度和建立全國(guó)統(tǒng)一、 有效的勞動(dòng)力市場(chǎng)，加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度在一定程度上就是把農(nóng)民和土地捆綁起來(lái)， 這嚴(yán)重阻礙了我國(guó)的非農(nóng)化進(jìn)程， 同時(shí)又由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的分割發(fā)展， 人為地分割了勞動(dòng)力要素市場(chǎng)， 對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，農(nóng)村勞動(dòng)力要素市

11、場(chǎng)長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)，致使勞動(dòng)力無(wú)序流動(dòng)。因此， 我國(guó)農(nóng)村要通過(guò)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化， 就應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村人口的社會(huì)流動(dòng)納入到國(guó)家整體的社會(huì)流動(dòng)， 建立全國(guó)統(tǒng)一、 有效的勞動(dòng)力要素市場(chǎng)， 使農(nóng)村人口的職業(yè)轉(zhuǎn)移與居住變遷、 社會(huì)地位變遷同步進(jìn)行。（二）中央財(cái)政應(yīng)向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)由中央解決。我國(guó)目前小學(xué)教師的人數(shù)共有580 萬(wàn)人，按照我國(guó)有60%的人口在農(nóng)村的比重來(lái)估計(jì)， 粗略計(jì)算有348 萬(wàn)農(nóng)村小學(xué)教師， 按照每人每月 500 元工資計(jì)算， 每年工資總額為 208.8 億元。 初中教師總數(shù)為334.8 萬(wàn)人，按60%的比例，農(nóng)村有200.88 萬(wàn)左右，按照每人每月工資 1000 元計(jì)算，每年

12、工資總額為 241 億。將中學(xué)和小學(xué)教師的工資總額加起來(lái)， 合計(jì) 449.8 億元， 如果完全由中央來(lái)支付，還占不到 2002 年中央財(cái)政收入的4.1%，又由于農(nóng)村教師占的比重往往達(dá)不到人口比重， 農(nóng)村教師的工資絕大部分也沒(méi)有達(dá)到上述的水平， 所以實(shí)行這項(xiàng)政策， 中央實(shí)際要增加的支出就少于 449.8 億元。（三）取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)民農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅本身不但有違稅收公平和中性原則， 而且還提高了這些產(chǎn)品的成本和銷售價(jià)格， 這不但不利于調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)， 而且還大大降低了我國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。 取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅， 不但可以減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)， 而且還可以繼續(xù)培育和擴(kuò)大現(xiàn)有比較優(yōu)

13、勢(shì)。縱觀全球， 中國(guó)是極少數(shù)沒(méi)有直接補(bǔ)貼農(nóng)民的國(guó)家之一。 據(jù)測(cè)算，目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)綜合支持量（AMS）D只有2%,對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼幾乎為零。 與我國(guó)不同的是， 許多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)的支持水平很高， 1996年至 1998年，美國(guó)的農(nóng)業(yè)綜合支持量為 9 5、歐共體為 25、日本為41、加拿大為15，發(fā)展中國(guó)家墨西哥的農(nóng)業(yè)綜合支持量也達(dá)到34。這些國(guó)家農(nóng)民收入的很大一部分是來(lái)自政府的補(bǔ)貼，如日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入總額中有60來(lái)自政府補(bǔ)貼。2000年美國(guó)對(duì)小麥的直接補(bǔ)貼每噸 45美元， 玉米 27美元； 歐盟對(duì)每噸谷物的補(bǔ)貼為 55 美元。 在 2000 年， 歐盟每個(gè)農(nóng)民所接受到的補(bǔ)貼實(shí)際是 1400

14、0美元， 而美國(guó)則為每個(gè)農(nóng)民20000美元， 而中國(guó)呢？很顯然，如果這些發(fā)達(dá)國(guó)家將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平降到與我國(guó)相當(dāng)， 則我國(guó)的相當(dāng)部分農(nóng)產(chǎn)品將會(huì)有較大的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。然而實(shí)際情況是，美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家仍在增加本國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。因此，面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化，競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際化，中國(guó)農(nóng)業(yè)幾乎沒(méi)有什么優(yōu)勢(shì)可言。在全面融入國(guó)際市場(chǎng)前，政府就應(yīng)提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平，而且應(yīng)該直接以現(xiàn)金形式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，以便更好的學(xué)習(xí)先進(jìn)科技， 引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和應(yīng)用先進(jìn)的生產(chǎn)工具， 提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和增加農(nóng)民收入。（四）精簡(jiǎn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)，提高政府辦事效率。3000 萬(wàn)人， 有 400多萬(wàn)個(gè)自然村近3000 萬(wàn)村組干部，有近 3000 個(gè)縣、 5 萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)，有縣

15、鄉(xiāng)部門 70 萬(wàn)個(gè)。估算一下，縣鄉(xiāng)村要發(fā)工資，要保運(yùn)轉(zhuǎn)，要保最基本的公共品安排， 至少需要 7000億元。 這7000億元至少要農(nóng)民負(fù)擔(dān)70%，這就是說(shuō)全國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)年均4000億元以上。因此， 砍掉靠向農(nóng)民收費(fèi)生存的而不為農(nóng)民辦事的部門， 就可以為農(nóng)民和國(guó)家節(jié)約一大筆錢。 在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)建立財(cái)政預(yù)算、 人事編制職數(shù)和依法執(zhí)政等方面的有效的機(jī)制 （實(shí)際上在農(nóng)村真正運(yùn)行良好的監(jiān)督機(jī)構(gòu)就目前而言還較少， 而且成本太高， 但是如果資源能得到有效的配置，也是可行的） ，這樣，不但可以提高政府的辦事效率，而且還可以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)政府的信任感。（五）多渠道籌資，建立和完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度。目前，大多數(shù)農(nóng)民的

16、基本要求和愿望是實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，生有所靠” 因而農(nóng)村最低生活保障，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)等都應(yīng)該有計(jì)劃開(kāi)展， 依靠中央和地方財(cái)政撥款、 企業(yè)或個(gè)人募捐以及個(gè)人籌集等多渠道籌資逐步建立和完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，同時(shí)建議中央立法以保證農(nóng)村“社保”順利有效的進(jìn)行，使農(nóng)民真正感受到社會(huì)主義的優(yōu)越性。（六）改革選舉法，讓農(nóng)民擁有與之人數(shù)相匹配的聲音。摘掉農(nóng)民頭上“弱勢(shì)群體”的帽子就應(yīng)該從改革選舉法開(kāi)始，從立法的角度給他們真正平等的權(quán)利， 這也是避免我國(guó)農(nóng)村政策失誤的憲法層次的解決辦法。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，正如布坎南所說(shuō)，在權(quán)利上不平等， 在經(jīng)濟(jì)上就無(wú)效率。 一個(gè)社會(huì)中最大的人群被壓縮了權(quán)利，經(jīng)

17、濟(jì)政策就會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性的偏差。 僅從幾十年的農(nóng)業(yè)政策史及其經(jīng)濟(jì)后果來(lái)看，缺少一個(gè)反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結(jié)構(gòu)，是許多損害農(nóng)民利益進(jìn)而損害全社會(huì)利益的政策輕易出臺(tái)的重要原因。 對(duì)于制度和政策， 如果農(nóng)民能夠直接發(fā)出與他們的人口比例相稱的聲音， 我們就無(wú)需等待一個(gè)檢驗(yàn)政策的周期來(lái)承擔(dān)政策錯(cuò)誤的所有后果， 而是直接將損害農(nóng)民的政策排除在外。箍桶理論告訴我們，最短的那根木條決定著水桶盛水的程度。考察一個(gè)社會(huì)是不是發(fā)達(dá)， 不是看這個(gè)國(guó)家蓋了多少摩天大樓， 擁有多少豪華別墅和轎車，而是要看這個(gè)社會(huì)還存在多少窮人。在中國(guó)，考察是否進(jìn)入了發(fā)達(dá)社會(huì)，那是要看還有多少農(nóng)民！因此， 我們從中央到地方都應(yīng)該高度強(qiáng)勢(shì)關(guān)

18、注和積極解決中國(guó)農(nóng)民無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)上還是在政治上都是“弱勢(shì)群體”的問(wèn)題，解決好了當(dāng)代中國(guó)最龐大的 “弱勢(shì)群體”問(wèn)題， 不但有利于非農(nóng)民利益集團(tuán)，也有利于整個(gè)國(guó)家，而且還體現(xiàn)了我們黨一貫堅(jiān)持的代表著最廣大人民群眾利益的原則。注釋： .2002年3月人代會(huì)上的政府工作報(bào)告 . 陳成文： 社會(huì)弱者論 ，時(shí)事出版社， 2000年 . 鄭杭生：走上更公正的社會(huì)， . 除特別標(biāo)注數(shù)據(jù)外均來(lái)源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和三農(nóng)數(shù)據(jù)網(wǎng)站 . 全國(guó)人大和地方各級(jí)人大選舉法第十四條 . 中國(guó)農(nóng)網(wǎng) . 實(shí)質(zhì)上是將棉花和糧食交易重新由政府及其企業(yè)壟斷，并由政府規(guī)定糧棉的價(jià)格 （動(dòng)機(jī)是為了彌補(bǔ)國(guó)有糧食收購(gòu)部門和供銷社系統(tǒng)的虧損） 。 . 朱忠強(qiáng)： 論農(nóng)村社會(huì)保障制度的構(gòu)建， 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題， 2003（ 6）.綜合支持量（AggregateMeasureofSupport , AMS 衡量政府用于支持一部門的投入的貨幣價(jià)值的指標(biāo)。 正如農(nóng)業(yè)協(xié)定對(duì)綜合支持量的定義， 綜合支持量包括預(yù)算支出和從消費(fèi)者向生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移的收入， 其結(jié)果將導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格扭曲。 綜