1、 畢業論文 畢 業 論 文 題 目：按照政企分開的原則，改革事業單位管理體制 學生姓名： 陳斌 學 號： 專業班級： 指導教師： 年 月 日按照政企分開的原則，改革事業單位管理體制【摘要】通過對當前事業單位管理體制存在的主要弊端進行分析，從而找出問題根源所在，進而針對問題的根源，做更深入細致地分析、研究、探討，以政企分開為切入點，探求解決問題的途徑，研究改革事業單位管理體制，激活事業單位經營的有效方法。  事業單位作為我國各類人才的主要集中地，是增強我國綜合國力的主要領域，是實施科教興國戰略的重要陣地，在我國政治、經濟和社會生活中發揮著重要的作用。目前，全國共有事業單位130多萬個，

2、職工約2918.8萬人。隨著社會的進步和市場經濟體制的進一步完善，深化事業單位改革，對推動經濟發展和社會全面進步，實現我國改革開放和現代化建設的宏偉目標，加快全面建設小康社會的進程，都具有十分重要的意義。   1998年國務院機構改革后，全國經濟體制政治體制改革深入發展，科技、教育、文化、衛生等管理體制改革取得了實質性進展，中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中央組織部、人事部先后下發關于加快推進事業單位人事制度改革的意見，關于印發中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見的通知等一系列的文件，對推動事業單位管理體制改革起到很大的促進作用，全面深化事業單位管理體制改革有

3、著十分有利的條件。筆者通過近十年在事業單位工作實踐和參與全市中小企業改革的工作實踐，結合行政管理專業學習領悟，就事業單位管理體制改革談幾點個人淺顯的認識，和大家一起探討，若有不足之處，敬請老師、同學們批評、指正。一、認清形勢，進一步提高對事業單位管理體制改革緊迫性的認識 我國大部門事業單位是基于計劃經濟體制建立的，幾經改革，取得了一定的進展，積累了一些有益的改革經驗，但由于沒有明確的改革目標，缺乏整體性改革思路和配套的改革條件，尤其是人們在思想觀念上還存在許多過于片面和僵化的認識，致使事業單位體制改革阻力和困難重重，存在著不少問題。第一，事業單位管理體制改革相對滯后。隨著社會主義市場經濟的建立

4、，事業單位發展目標和服務對象的市場化，事業資源及其價格的市場化，以及事業發展與經濟發展的一體化要求等等，致使事業單位不能繼續按照傳統的計劃經濟機制運行。正是在這種情況下，各類事業單位管理體制的改革被逐漸提上議事日程。從總體上看，事業單位體制改革與企業體制和政府機構改革比較，相對滯后。許多事業單位基本上是黨政機關的附屬物，事無巨細都由主管部門決定和安排；一些事業單位的人員與機關混在一起，財務與機關“同灶”，不具備市場主體資格，難以經受市場經濟風浪，以至于老牛拉破車，效率低下，無所作為。第二，事業單位管理體制改革仍是表層改革，缺乏應有的廣度、深度和力度。前期事業單位體制改革的焦點主要集中在拓寬事業

5、經費來源上。但這些改革措施，并沒有觸及事業單位管理體制的核心問題。沒有解決事業單位的職能劃分、界定和轉換問題，并在此基礎上重新界定、適當收縮、有效轉換事業單位的職能范圍，而只是停留在事業單位人事制度、財務制度等方面的表層改革。第三，發展過程中缺乏規劃，存在不合理擴張問題 。改革以來的快速發展有合理成分，也有不合理成分。相當一部分機構的設立并非是基于經濟和社會發展的需要，而是為了解決政府機構改革過程中的“甩包袱”需要，或是為了特定部門或局部利益需要。人員規模的擴張也在很大程度上基于就業安置需要而非事業本身的需要。事業單位管理體制改革尚處在單項推進、局部試點、各行其是的探索階段，缺乏明確的改革目標

6、和發展方向。各自為政進行的改革，既不能觸動傳統事業管理體制的根基，也不能解決發展中的難題，甚至造成了一些新的問題，給改革增添新的困難。第四，事業單位管理體制改革仍存在許多誤區或禁區。由于“事業單位”地位、性質、功能、目標、隸屬關系、投資渠道、運行方式等方面的特殊性和復雜性，造成人們思想觀念上的諸多片面和僵化的認識；而思想認識上的誤區和禁區，又必然導致改革行動上的遲緩。從這個意義上講，錯誤的認識和落后的觀念是改革的最大障礙。一部分事業單位不愿意走出主管部門的“襁褓”，希望背靠大樹好乘涼；另一方面，一些行政主管部門把事業單位作為自己的自留地，不愿意事業單位獨立出來，這都不符合發展的規律，也不能使事

7、業單位發展壯大。實踐證明，實現政企分開，誰早誰主動，誰早誰受益。第五，政府與市場的責任邊界不清。近年來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，事業單位政事不分的弊端日益凸現。一是仍存在明顯的政府職能“越位”問題。仍有大量服務和產品與政府社會職能無關、本應作為營利性市場主體存在的經營性機構存在于事業單位之中。其中有舊體制遺留問題，但更多的是由這些年不合理擴張所致。社會事業盤子過大、政府財政負擔過重，真正具有社會公益性的事業難以獲得足夠支持。同時，此類機構利用與營利性市場主體完全不同的地位和特殊條件參與經營活動，也造成了經濟與社會秩序的混亂。 二是某些領域的改革存在市場化“過度”問題。突出的表

8、現是，對“企業化”轉制或企業化管理的事業單位選擇，很多并非是真正根據相關機構的實際職能是否具有公益性而定，而是更多地依據機構自身在市場上的生存能力。結果是，一些承擔社會公益職能的機構被推向市場后，放棄甚至損害公益目標，最終使政府職能和國家目標受到嚴重影響。之所以出現“過度市場化”的改革傾向，一方面源于對政府和市場各自的功能特點認識不清，更現實的原因則來自于對減輕財政負擔的追求。這一傾向在一些地方政府尤其是經濟欠發達地區的地方政府尤為突出。 第六，制度建設相對滯后。 從改革實施方式上看，這些年的改革探索并不是由中央政府統一部署和規劃的，而是基于社會事業條塊分割的行政管理體制，主要依靠部門和地方政

9、府為主實施。不同領域的改革進展很不平衡，改革方式、內容、目標等也不盡相同，甚至有很大差異。這種改革方式有其優點，可以調動部門和地方的積極性和創造性，但問題也很突出。既無法確保各個部門和地方的改革都能夠按照合理的軌道進行，難以避免部門和地方突出局部利益而忽視整體利益的問題，也難以進行資源整合和布局調整，無法解決長期形成的社會事業布局不合理問題。二、重新界定事業單位職能，明確改革內容，根本上改變國家包辦一切事業的局面   根據的產業屬性，借鑒發達市場經濟國家發展各項事業的管理經驗，針對中國傳統事業管理體制的主要弊端，愚以為，我國事業單位管理體制改革的主要目標應當是：重

10、新界定、調整、收縮和轉換國家的事業職能范圍，從根本上改變國家包辦一切事業的局面；實現政企分開，改革事業單位的運行機制，增強其發展活力，提高事業管理效率，建立與中國社會主義市場經濟體制和各項事業自身發展規律相適應的事業和產業管理制度。 按照中央和省關于事業單位機構改革的要求，事業單位應根據社會功能進行分類改革，也就是要按照其承擔的社會功能，相對科學地把現有事業單位劃分為行政管理執行、社會公益、社會中介和生產經營服務等四種類型，同時按照各類事業單位社會功能和發展方向的不同，確定不同的改革內容，并制定相應的改革措施。  （一）按照"清理、歸并、精簡、規范&qu

11、ot;的原則，實施行政管理執行類事業單位的改革。行政管理執行類事業單位主要依據法律、法規授權或政府委托，承擔行政執行、執法監督和經濟社會管理職能，一般都沒有直接的經濟收益。這類事業單位的改革內容主要是：對應由行政機關行使的職能，原則上劃歸行政機關行使，促進政事分開。對于改革后保留的行政管理執行類事業單位，要參照黨政機構改革"三定"的要求，重新明確職能，同時人員編制在現有基礎上必須精簡，經費來源主要依靠財政供給；開展執法處罰或其它行政事業性收費的，必須嚴格實行"收支兩條線"管理。這類事業單位今后只允許政府舉辦，機構編制部門要加強扎口管理，從嚴控制，依法設立

12、。  （二）按照"整合資源、調整布局"的原則，實施社會公益類事業單位的改革。社會公益類事業單位主要承擔國家交辦或鼓勵支持且面向社會提供公共產品和服務的職能。這類事業單位要根據其職能、規模、效益，進行適應市場要求的改革。改革的主要內容是：對職能相同或相近而重復設置的，要進行跨行業、跨系統、跨部門重組；對設置過于零散、規模過小、服務對象單一的，要進行合并組合；對任務不足、長期不出成果、社會效益差、經費沒有來源渠道、職能已轉移消失以及長期未配備工作人員的"空殼"事業單位，要予以撤銷。與此同時，要適應建立公共財政體制的要求，對于滿足社會公共需

13、要，不允許或沒有條件取得經濟收入的純公益類事業單位，如義務教育、特殊教育、圖書館、博物館、疾病預防等，要在調整布局、嚴格核定人員編制的基礎上，由財政保障其正常經費供給，以確保其正常向社會提供公共產品和服務。對既承擔社會公益職能，又可通過服務獲取一定收入的準公益類事業單位，如非義務教育、非營利性醫療衛生、藝術表演團體、體育和群藝場館、水利工程維護等，可建立定額補貼和收費相結合的非營利的成本補償機制；對其公益性職能部分核定財政定額或定項補助經費，同時將可市場化的職責和可經營的資產按市場化運作，努力拓寬有償服務領域。這類事業單位的舉辦主體要逐步實現多元化，可由政府舉辦，同時支持和鼓勵社會力量興辦，支

14、持和鼓勵多種形式的聯合舉辦。  （三）按照"脫鉤、改制"的原則，實施社會中介類事業單位的改革。社會中介類事業單位主要是利用專業知識和專門技能，在社會經濟活動中提供中介服務，承擔相應的法律責任。如專利（商標、房地產估價）事務所、招投標信息咨詢、資產資信評估、計量和質量認證等。對這類事業單位改革的主要內容是：全部與主管部門、掛靠單位脫鉤，不再隸屬于行政機關，行政機關工作人員也不得在中介機構中兼職。同時，按照行業特性進行改制，打破部門所有、條塊分割的格局。對暫不具備脫鉤條件，且主要為弱質產業和弱勢群體服務的少數中介服務機構，要積極引入市場機制，經過一定時期的過

15、渡，逐步走社會化、市場化的發展路子。  （四）按照"轉企、改制"的原則，實施生產經營服務類事業單位的改革。生產經營服務類事業單位主要是面向市場，承擔著為社會提供產品或服務的職責，與企業的宗旨和目的基本相同，但其產品帶有一定公益性。如文物商店、旅行社、賓館飯店、招待所、培訓中心、后勤服務、物業管理等。這類事業單位，應全部改為企業并轉制，建立科學的法人治理結構，成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的市場競爭主體。而對承擔部分服務管理職能的，可將服務管理職能與生產經營業務剝離后，進行企業化分體運作。在實施這類單位改革時，應加大投資主體多元化的力度，鼓勵社

16、會力量興辦或多種形式的聯合舉辦，也可以掛牌出售。三、以政企分開為突破口，建立起符合事業單位自身特點和發展規律的管理體制 今后幾年事業改革的基本思路是走“脫鉤、分類、放權、搞活”的路子。愚以為，當前改革要把握兩個重點：（一）牢固樹立法人意識，提高依法辦事的能力。事業單位是和國家機關、企業、社會團體并列的四大法人之一。確立法人地位，以獨立的法人資格進入市場，是建立社會主義市場經濟體系對事業單位的基本要求。隨著我國依法治國進程的加快，事業單位法定代表人要與時俱進，嚴格在法律、法規和政策范圍內行使權力，履行義務，提高依法辦事能力，維護自身的合法權益。一是要依法登記。事業單位登記是事業單位確立

17、法人資格，取得受法律保護的“身份證”和開拓市場的“通行證”的必要程序，也是產生法定代表人的法定程序。因此，各事業法人必須按照事業單位登記管理暫行條例的要求，依法進行設立、變更、注銷登記，依法進行年檢年審，自覺接受登記機關的監督管理，爭創遵紀守法的優秀事業法人。二是要依法辦事。市場經濟是法制經濟，事業法人進入市場必須遵循法律規章，履行法定義務，享受法定權利。當前，事業法人尤其要遵循經濟規律，遵循市場法則，穩健地實施決策、改革和管理，在法治的環境中不斷發展壯大自己。三是要依法維權。經各級登記機關依法登記的事業法人的權力不容侵犯。在日常工作中，侵犯事業法人權利的案例比比皆是，許多法定代表人委曲求全，

18、不敢理直氣壯地拿起法律武器，依法維護自己的權利。我們舉辦這期培訓班，主要目的之一就是提高大家的法制觀念和法律意識，使每個事業法人及其法定代表人依法辦事和依法行使職責，在市場經濟的大潮中，規范運作和管理，實現“兩個效益”同步增長。（二）盡快與市場接軌，推動事業單位投資主體由單一化轉向多元化發展。采取多渠道、多形式籌措資金，聯合舉辦事業單位。也可通過政府購買服務的方式鼓勵民營機構興辦公益性事業。同時，要推動有條件的能夠面向市場經營的事業單位向改制轉企方向發展。要把改企轉制作為事業單位機構改革工作的重點。使國有資產最大限度地從事業單位中退出，把事業單位中的非經營性資產轉變成經營性資產，這既是盤活事業

19、單位的關鍵，也是事業單位機構改革的重點。按照事業單位的改革要求，現有生產經營服務類和社會中介類事業單位，原則上應全部改為企業并轉制。這是因為：一是這類事業單位所承擔的社會功能已不再屬于事業性質，必須進行"歸位"。改企轉制有利于這類單位自身的良性發展，同時也有利于國有資產的最大限度退出。二是如果單純地把這類事業單位改企，而不同時對其所有制形式進行改革，那么國有企業的一些弊端又會成為困擾這些單位發展的障礙，最終還要對其進行產權制度改革。為了避免"二次改革"，我們要對轉成企業的事業單位同時進行所有制改革，把"改企"與"轉制&quo

20、t;同步推進、一步到位。這也是檢驗事業單位機構改革成功與否的重要標準。在事業單位改企轉制工作中，要借鑒國有企業改革的成功經驗，從實際出發，鼓勵社會資本以控股、參股、收購、兼并等方式積極參與改革，真正通過市場化手段加快非經營性資產轉為經營性資產的步伐。同時，對不同規模、不同類別的事業單位，可以采取相應的改制方式。凡規模較大，有良好發展前景和市場潛力，又能取得市場收入的生產經營服務類、社會中介類事業單位，以及有條件的社會公益類事業單位，在實行企業化管理或轉為企業后，可采取公司制等形式進行改制；凡規模一般的生產經營服務類、社會中介類事業單位以及有條件的社會公益類事業單位，可采取股份合作制等形式進行改

21、制，技術、業務骨干可作為主要投資主體，在股份中持大股，國有股占小股；凡規模較小，長期虧損已經資不抵債的生產經營服務類、社會中介類事業單位，經批準可整體拍賣或出售部分產權，以促進經濟資源的優化配置。總之，要通過產權制度改革，改變事業單位長期存在的單一所有制結構，促使其盡快成為投資主體多元化、有較強市場競爭力的法人實體和競爭主體。 （三）與政府脫鉤，激活管理內部機制。改變用管理黨政機關工作人員的辦法管理事業單位人員的做法，使事業單位的人事制度與黨政機關的人事制度脫鉤，逐步取消事業單位的行政級別，不再按行政級別確定事業單位人員的待遇；根據社會職能、經費來源的不同和崗位工作性質的不同，建立符合不同類型事業單位特點和不同崗位特點的人事制度，實行分類管理；在合理劃分政府和事業單位職責權限的基礎上，進一步擴大事業單位的人事管理自主權，建立健全事業單位用人上的自我約束機制；貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則，引入競爭激勵機制，通過建立和完善聘用制度，搞活工資分配制度，建立充滿生機活力的人事制度。全面推行聘用制度。在平等自愿、協商一致的基礎上，通過簽訂聘