1、流動人口聚居區形成機制與治理對策探討    摘 要：近幾年來隨著我國流動人口規模擴大，許多流動人口集中的大城市自發地形成了聚居現象。流動人口聚居區不論是從物質形態還是聚居區內的社會秩序來看，都與其所在城市具有較大的差異，對城市正常的生產生活構成一定的沖擊。治理流動人口聚居區關鍵要轉變治理模式，促進流動人口與城市和諧共處。協調全國不同區域的經濟發展，改變目前流動人口向少數大城市過度聚集的狀況，是解決流動聚居區各種問題的長遠之策。關鍵詞：流動人口聚居區，形成機制，負面影響，治理模式改革開放以來我國限制勞動力流動的政策逐漸松動，大量農村剩余勞動力向城市遷移，并

2、且在城市居住和就業的現象越來越普遍。近幾年來外來人口的居住和遷移特點與早期相比發生了較大的變化，從散居到聚居，從個體遷移到舉家遷移，一些大城市流動人口聚居的現象越來越明顯。例如：據北京市社會科學院調查，北京近郊和環城地帶已成為流動人口的主要聚居地，已陸續形成97個萬人以上流動人口聚居的地區。據無錫市流動人口服務管理情況的調查報告，流動人口聚居區的產生和發展有其特殊性，對城市社會經濟秩序產生了廣泛的影響。本文就目前我國流動人口聚居區形成機制、存在的主要問題和治理對策進行了探討。一、流動人口聚居區的形成機制流動人口聚居形成是一個自發的過程，是在現實中外來人口在居住方式上所能作出的最優選擇。人口遷移

3、的“羊群效應”為聚居區形成提供了基礎，城鄉經濟文化差異是流動人口聚居區形成的決定性因素，聚居區的聚集效應使已經存在的聚居區有進一步擴張的趨勢。1.人口遷移的“羊群效應”流動人口大多來自于偏遠的農村，缺乏現代的信息傳播途徑，社交圈子局限于狹小的自然村落，信息的獲取主要通過人們之間口頭傳播。由于狹小社交圈子和信息獲取方式的限制，人們在決定是否外出務工以及選擇流人地的時候主要依靠已經在外務工的親戚或同鄉所傳遞的信息。首先是原居住區內個別成員在大城市找到合適工作，然后將信息反饋給家鄉的親朋好友，帶動少部分人出來，這一批人又會帶動和自己有密切關系的人外出，這種過程不斷進行，最終使原居住地的人口在異地重新

4、聚居。2.收入水平的限制大多數外來人口受教育程度很低，在城市中從事簡單的體力勞動，只能獲取城市中最低水平的工資，不足以支付城市房產的價格。據國家勞動保障部調查顯示：農村外出務工人員所從事建筑施工、電子電器、制衣制鞋、住宿餐飲、商業服務等主要行業在2005年的平均月工資為1045元，而在流動人口聚集的廣州市的全年的房地產價格在5000元m2以上。顯然城市的商品房對于普通的農民工是可望而不可即的。在流動人口的住房不能通過市場解決的伺時，城市政府也無暇顧及流動人口的住房問題，因為還有大量具有本地戶籍人口的住房問題需要解決，政府的一些經濟適用房主要是面對具有城市戶籍人口。外來人口在沒有能力購買自己擁有

5、所有權的住房的條件下，因此只能以租房的方式解決住房問題。城市中不同地段的房租具有很大的差距，李俊夫對廣州市6個城中村的出租屋租金調查，其平均租金為7元m2·月，為周邊商品住宅月租金的151/10。在這種價格差異的驅使下，流動人口趨向于選擇城市的郊區村落居住。3.思想觀念的差異城市與鄉村經濟發展水平的差異還導致了思想觀念上差異，彼此難于溝通，并由此產生許多矛盾。大多數經濟發達地區的城市人口存在不同程度對外來人口的歧視心理，認為外來人口的素質低下，是影響城市治安環境的一個重要因素。這樣的觀念不僅存在普通的市民的身上，而且在各個城市制定規章制度中也存在歧視排斥外來民工的現象。而外來民工之間

6、，具有相同的社會地位，從事相同類型的工作，相互之間更容易交流?，F實中更為普遍的是來自同一地區的人口由于具有相同風俗習慣、方言，人們交流起來更為自然，人們更趨向于聚居在一起，在深圳市1000人以上的同鄉居住點就有600多個。4.聚居區的聚集效應外來人口通過聚居在還會產生一些聚集效應，使人口進一步向已有的聚居區聚集。首先，外來人口通過聚居在一起可以更好地維護自己的權益，在與政府的管理部門、企業主談判或者自己的合法權益遭到非法侵害時，相對于分散居住的個人，聚居在一起擁有更強的談判實力和保護自己的能力。其次，大規模流動人口的集聚，導致聚居區內服務性設施不斷完善，如飲食、娛樂、教育、醫療等，完善的服務設

7、施使人口進一步向這個區域聚集。第三，通過聚居還能夠獲得更多有用的信息。個人收集信息的能力總是有限的，通過相互之間的交流，人們更容易獲得工作機會或者獲得比現在工資更高的工作機會。二、流動人口聚居區對城市的影響流動人口聚居區的存在和發展對城市的影響是雙方面的，既有其積極的一面，也有其消極的一面。積極的一面在于降低了外來人口進入城市的門檻，使外來人口以更低的成本在城市居住，為城市容納大量廉價勞動力。其對城市的負面影響由于流動人口聚居區本身的特點以及人員構成的特點而顯得更為復雜。主要表現在：城市治安環境的惡化、城市公共設施面臨巨大壓力、大量非法生產經營活動三個方面。1.城市治安環境惡化流動人口在城市中

8、以打工為生，但又普遍存在身在城市又不屬于城市的“邊緣人”心態，而且一旦失業就沒有任何保障，導致部分法制觀念淡薄的人鋌而走險，走上違法犯罪的道路。流動人口聚居區為犯罪分子提供了落腳點和聚集地：聚居區內居住的人口數量大，具有很大的流動性，人員構成復雜，而且流動人口聚居區大多處于城鄉結合部，治安管理警力相對薄弱，難以對流動人口實施有效的管理；大量犯罪分子聚集使原來分散的犯罪可能轉變為團伙犯罪，發展成為類似黑社會性質的地下組織，有組織地進行各種違法犯罪活動，給社會帶來更大的危害。2.城市公共設施面臨沉重壓力大量流動人口涌入城市，加重了城市交通運輸以及城市公共設施的負荷。由于歷史的原因，許多城市基礎設施

9、大多落后于經濟的發展。而龐大的流動人口對于基礎設施的需求于城市市民并無很多差別，在某些方面比市民的需求量還要大，如交通、飲食、購物等。對于本已不堪重負的城市基礎設施無異于雪上加霜，加劇了供需缺口矛盾，給城市生活帶來諸多不便，諸如交通擁擠、住房緊張等。例如，重慶市主城區坡多路少且道路狹窄崎嶇，城市交通問題一直十分嚴峻，大量流動人口進入主城區使得交通問題更加突出，交通擁擠堵塞現象明顯增多。重慶盡管有兩江環抱，但流動人口大量涌人也使得水資源日益緊張，在流動人口聚居地區自來水供應開始限時供水。3.非法生產經營大量滋生流動人口聚居區由于獨特的人口構成、區位條件，為非法的生產經營活動提供了得天獨厚的條件。

10、首先，聚居區內聚集了大量外來廉價勞動力，當在合法的行業難以找到就業機會時，人們就會參與或從事一些非法的生產經營活動。其次，在流動聚居區，政府管理部門薄弱、廉價的租金也為地下經濟的繁榮創造了條件。據重慶有關部門的調查，重慶市區現在從事經營活動的外來流動人口中，有13是沒有經營執照或手續不齊備的。最后，流動人口聚居區不僅是生產假冒偽劣產品的場所，本身也是銷售這些產品的一個場所。聚居區內的大部分人口收入水平普遍較低，產品質量意識不是很強，而假冒偽劣產品正好適應他們的消費特點。三、流動人口聚居區的治理對策為了解決流動人口聚居區所帶來的種種問題，許多城市都采取各種措施限制外來人口進入和對流動人口聚居區進

11、行清理改造。例如北京十一五規劃建議中提出要嚴控人口規模，力爭在2010年將全市常住人口控制在1600萬人左右。這種行政性措施既阻礙了勞動力要素的充分流動，在政策實施上也會遭遇很大的社會輿論壓力。流動人口聚居區、的治理必須在充分認識其積極作用和負面影響的基礎上，充分發揮其容納外來勞動力，為外來勞動提供廉價的居住場所的作用；同時通過有效的管理，既要加強硬件的改造，又要加強軟件上的建設，以限制它的種種負面影響。1.實行社區化管理現行的流動人口管理模式是一種防范型的管理體制，把流動人口當作不安定因素的根源，強調治安管理和整治打擊，在管理方式上具有歧視性。因此首先要從觀念上發生轉變，變防范型的觀念為積極

12、容納的態度。在具體管理模式要實行社區化的管理，通過建立社區管理組織、開展社區服務等方面工作開創流動人口管理的新局面。首先、完善社區管理組織。充分調動轄區內機關、企事業單位、社會團體、居民自治組織等力量，使外來流動人口參與社區的管理，不再是被管理的對象，增強他們對社區的責任感。其次、要通過提供優質的社區服務，例如子女教育、醫療衛生、婦幼保健、法律咨詢、維護農民工的合法權益等，切實為流動人口解決生活中的實際困難，著力增強外來人口的社區的認同感，寓管理于服務之中。2.改善基礎設施條件外來勞動力繁榮了流人地的經濟，增加了當地的財政收入，例如：北京市流動人口中城鎮從業人員占全市城鎮職工的近13，創造的稅

13、收總有百億元之多。農民工作為納稅群體，在勞動力市場所完成的初次分配中只獲得了較小的份額，理應得到一定的補償。目前我國流動人口聚居區內，由于未納入城市建設的統一規劃，區域內建筑物及建筑景觀雜亂無章，采光通風等居住條件相當惡劣，基礎設施和公共設施建設嚴重缺乏。因此城市政府有責任投入資金對其進行改造，加大對聚居區的交通、通訊、水電、公共衛生設施的投入，將流動人口的居住需求納入城市住宅建設規劃，改善流動人口生活狀況，完善流動人口就業培訓、子女義務教育、醫療、等服務性機構。3.促進農村富余勞動力就地轉移流動人口聚居區之所以成為一個問題區域，從根本上看還是流動人口數量的問題，過多的人口超過現階段城市的容納能力。而我國在未來較長的一段時期，還將有大量的農村富余勞動力從農村轉移出來，2005年底按市鎮人口計算的城市化水平達到43%，2005年全國人均GDP達到1703美元，如果人均GDP按照年均7%的中速增長，到2020年，人均GDP將達到4699美元，根據國際上經濟增長與城市化水平相關性的經驗規律，對應的城市化水平將達到67%。也