1、【世界經濟】歐盟共同農業政策的發展及其借鑒徐璐摘要:在歐洲一體化的進程中, 成員國國內經濟各個產業部門和市場的聯合至關重要。作為聯系成員國農業紐帶的共同農業政策在建立的幾十年里發揮了重要的作用發展始終是與一體化的進程相聯系, 在新的世界經濟環境下, 。研究共同農業政策的調整和改革, , 啟示和借鑒意義。關鍵詞:共同農業政策歐洲一體化自1957年Agricultural Policy , CA P 就一直是以前的歐, 有力地推動了成員國國內農業生產的迅速發展, 使得在成, 。它為歐共體的歷次擴大奠定了穩定扎實的基礎, 。雖然共同農業政策對一體化的進程有著不容忽視的促進作用, 但是從推行至今就一直

2、被認為是與自由貿易原則相沖突的, 也一直經受著內外環境的考驗。一、共同農業政策的歷史演變1. 歐共體的共同農業政策上個世紀50年代, 第二次世界大戰剛剛結束, 由于戰爭的破壞, 西歐各國的農業幾近荒廢, 農業生產不能保障基本糧食的供應, 依賴進口。因此最早制定共同農業政策的主要目標是糧食供應的自給自足和穩定農產品價格。羅馬條約的第39條中指明共同農業政策的五大目標, 即:促進農業勞動生產率提高、確保農業群體相當生活水平、增加農民個人收入、穩定市場、保障供給的可靠性、確保農產品以合理價格到達消費者手中。根據這些目標,1962年共同農業政策正式生效, 由三個支柱原則和兩個主要的實施機制構成, 三個

3、支柱原則是單一市場, 內部優先和價格與財政預算統一; 兩個實施機制則是共同市場組織以及歐洲農業保證和指導基金。共同農業政策實施之后, 農產品短缺的問題很快得到了解決,20世紀60年代末主要農產品已經開始出現生產過剩, 歐共體著手對這一政策進行微調。1968年歐共體委員會公布了CA P 改革備忘錄即“曼斯霍爾特計劃”, 試圖減少農業就業人口, 創辦有足夠經濟規模的農業企業。1972年又推行了農業結構改革。1988年歐共體理事會通過了一份包括“農業開支指導”原則的一攬子改革措施, 為限制共同農業政策在整個共同體預算中的開支比例, 但這些局部的調整都沒有涉及到共同農業政策的根本價格支持機制, 因此也

4、未能解決農產品的剩余問題。1992年5月21日, 歐共體理事會通過了共同農業政策自確立以來最為激進的一次改革協議, 包括有大幅降低國內支持價格的水平, 使內部市場價格更加接近世界市場價格; 引入“藍箱”政策, 變原來的價格支持為主的實施機制為價格和直接補貼為主的機制; 控制農產品生產和財政預算開支的過度增長等等。2. 歐盟的共同農業政策1993年歐共體已經由最初的六國擴大到十二國, 并且更名為歐洲聯盟。此后, 共同農業政策經歷了進一步的改革和調整。為了適應1994年世界貿易組織烏拉圭農業協議的要求, 歐盟委員會1997年提出了2000議程, 確定改革的主要目標是在1992年共同農業政策的基礎上

5、, 通過進一步的市場開放和結構調整等措施, 增強歐盟農業在國際市場上的競爭能力, 促進農業和農村的全面發展, 這次改革除了表示歐盟愿意適應烏拉圭農業協議的原則之外, 也為歐盟之后東擴的預算要求提供了前期準備。2002年歐盟委員會對2000議程進行了中期評估, 提出了對共同農業政策進一步改革的建議。200341 年確立了具體的改革方案, 新政策的主要內容是完成從支持農產品向支持生產者的轉變, 建立單一的農業補貼支付計劃, 使歐盟農業支出大部分歸入“綠箱”之中, 在削減大農場主補貼的同時, 增加對有利于環保、食品安全和動物福利的農業項目的補貼金額。歐盟委員會負責農業和農村發展的委員菲舍爾伯爾表示,

6、 新的共同農業政策將在努力使農業經營者收入穩定的同時, 使“歐盟的農業經營者成為真正的企業家”, 使他們更有競爭力, 更加注意市場的需求。奧地利、比利時、丹麥、德國、愛爾蘭、意大利、盧森堡、葡萄牙、瑞典和英國從2005年開始實施這一政策, 而西班牙、芬蘭、法國、希臘和荷蘭則選擇從2006年開始實施。雖然歷經多次變革, 共同農業政策的一些長期的政策目標卻一直是存在的, 主要是以下幾點:(1 糧食生產自己自足歐盟要自己養活自己; (2 優先選擇內部產品最大程度的降低進口數量; (3 農產品價格穩定且使農業企業可以制定投資和發展的長期計劃; (4 給農產品生產者以支持當產品供應偏離長期預期之時。為了

7、以上目標最大限度的實現, 、社會政策和環境政策組成的具體政策措施體系。, 支持政策, 它包括了目標價格、指導價格, 以保證農民有合理的收入, 。當市場價格低于干預價格時, 。對進口農產品, 歐盟通過設置門檻價格( 和進口差價稅進行限制。當進口農產品價格低于門檻價格時, 使進口農產品在共同市場銷售沒有競爭力。除此之外, ,90年代的農業補貼方式主要是對生產者的直接補貼, 補貼標準以限定范圍內的農作物的種植面積和牲畜頭數為依據, 即同實物生產掛鉤的補貼方式,2003年起, 農業補貼方式改為“單一農場補貼”即向農民提供同農產品生產和價格不掛構的直接收入補貼, 以減少對農產品市場的扭曲和補貼的不平衡分

8、配,2007年起將引入“強制性動態調整機制”把享受直接補貼收入分為5000歐元以下,5000-50000歐元,50000歐元以上三個等級, 對不同等級實行不同的削減辦法。二、共同農業政策取得的成效共同農業政策從確立至今, 與歐洲一體化的發展是相互推動, 相互促進的。農業作為國計民生的根本, 在此領域內的聯合與統一也不同程度地促進了各個成員國在其他領域的一體化進程, 共同農業政策的實施也為歐盟的不斷擴大發揮了促進作用, 因此得到了多數民眾的肯定和擁護。根據歐洲委員會最近的民意調查結果顯示, 有66%的歐洲公民認為提供更多的資金用來保護和發展農業以及為農民提供直接的保障是件好事。總的說來, 共同農

9、業政策基本上達到預期的目標, 在以下幾方面促進了歐盟農業的發展。1. 主要農產品自給自足, 基本滿足歐盟內部市場的消費需求。 圖1歐盟主要農產品自足率的歷史變動(1974-2003 (%自足率資料來源:The Common Agricultural Policy Explained , European Commission.從圖1中可以看出上世紀七十年代末開始, 主要的農產品如谷物、糖、黃油和牛肉就已經達到了100%以上的自足率。經過1993和2003年的政策改革, 農民已經越來越多的依靠市場來決定生產。農業生產率有了很大的51 提高, 產量不斷增長。在達到自足之后, 歐盟也出口大量的農產品

10、, 根據世界貿易組織2005年的貿易數據統計, 歐盟25國是2004年世界第一大農產品出口地區, 其出口的農產品總價值占到了世界農產品出口總價值的44%。2. 穩定市場。共同農業政策的干預機制給歐盟市場帶來的是與世界市場相比較小幅度的價格波動。通過對主要農產品價格支持的可變差價稅方法, 使得內部的價格與外界變化的影響相隔絕, 同時干預價格和出口補貼也消除了其內部變化(如農產品過剩 對價格的影響。同樣以谷物為例, 共同農業政策的價格機制可以解釋如下: 圖2共同農業政策的價格機制谷物市場為例上面圖2解釋的機制主要基于三個不同的價格水平:世界市場價格、目標價格和干預價格。世界市場價格是歐盟以外的谷物

11、的貿易價格, 自由貿易下歐盟的谷物需求在E 點, 而內部市場只能供給到D , 需要以世界市場價格進口D -E , 顯然世界市場價格要比歐盟市場實際的價格要低。雖然自由貿易的價格很低, 但是谷物并不會以世界市場價格在歐盟出售, 因為進口的谷物會有關稅附加, 而稅率一般設定的水平會足夠阻擋住所有的外部進口, 這樣使得最終的進口品價格和目標價格相等。干預價格是歐盟對農民保證的價格, 是任何一個歐盟的谷物出售者會接受的最低價格。只要低于這個價格, 歐洲農業保證和指導基金就會介入以干預價格買走剩余產品B -A 。干預價低于目標價格, 高于國內均衡價格C , 而此時價格的波動就會局限在有限的范圍內。3.

12、保護農業生產者和農產品消費者的利益共同農業政策通過促進農業技術進步和勞動力的合理使用, 提高農業生產率和農業的總體收入, 促使農業生產者可以縮小和其他行業的收入水平差距。由于農業生產受自然環境影響, 共同農業政策就通過給與那些在惡劣條件下(如北極地區 生產的農民以特殊的補貼支持, 平衡各地區和不同種類農產品生產者間的收入水平, 使農民收入趨向均等化。通過干預價格, 穩定歐盟內部消費者對農產品價格的長期預期。并且在保障供應和價格的條件下使消費者在世界農產品價格發生大幅波動的時候免受影響, 最大程度的保障消費者的利益。三、共同農業政策面臨的現實挑戰共同農業政策作為歐洲一體化的重要支柱, 在促進歐洲

13、一體化發展方面的積極作用是不容抹殺的, 但是進入21世紀后的世界經濟、政治形勢及歐盟內部環境的不斷變化也使共同農業政策面臨更加嚴峻的挑戰。1. 與WTO 的政策協調從全球范圍看, 農業政策與環境問題、競爭政策、貿易政策之間的關系越來越緊密。世界各國在世貿組織的協議框架下進行貿易和協商將是越來越普遍的選擇。而在烏拉圭回合的達成的農業協議中, 歐盟曾經做出過若干承諾, 在多哈回合中, 歐盟也同意在其他貿易國同樣遵守的條件下消減出口補貼, 這些承諾中的一些部分正開始逐步地走向實施階段, 如何協調各成員國的步伐, 以及協調在新一輪世界農產品貿易談判61 圖3(:/資料來源:The Common Agr

14、icultural Policy 中的立場, 是共同農業政策無法回避的問題。一直以來, 貿易結構, , , 順應貿易自由化的要求, 使以前受, 也是嚴峻的課題。2. , 雖然執行的效果良好, 但是共同財政為該政策付出了高昂的代價。由于歐盟對大部分糧食和農產品實行價格支持并且提供各種高額補貼, 隨著農產品與糧食生產大量增加, 而歐盟內的農產品消費增長有限, 大量不能在特定價格出售的農產品就造成了積壓, 需要動用干預價格進行補貼, 這就使得歐盟的農業財政負擔越來越重。雖然經過歷次改革, 近些年的共同農業政策支出在總量和比例上都有所降低, 從20世紀90年代歐盟總體國內生產總值的0. 54%, 降低

15、到2004年的0. 43%, 并且計劃到2013年降低到0. 33%, 但是從短期來看, 各種改革措施實際上也會帶來財政支出的增長, 而且相對于其他歐盟政策而言, 這樣的支出無論對歐盟還是對交納份額的成員國而言還是很龐大的, 中東歐國家的不斷加入必然在緩沖期內增加共同農業政策的財政負擔。既要保障政策的有效實施和政策目標的實現, 又要緩解財政預算壓力, 這是歐盟調整和改革其共同農業政策的內在要求也是對歐盟的嚴峻考驗。3. 不斷擴大帶來的問題在歐盟不斷擴大的歷程中, 新老成員國家的利益協調問題是共同農業政策不得不面臨的一個很大的難題。早在1993年的時候, 奧地利、瑞典、芬蘭入盟談判中, 農業就是

16、一個極其困難的方面。由于新加入國家的人均國民生產總值大幅低于原有成員國, 農產品相對廉價, 這對老成員國的國內農產品市場是個嚴重的沖擊。而歐盟接納這些國家并不高效的農業就需要對農民進行直接的補貼以及對農業進行結構改革提供相當數量的補助, 這會帶來龐大的共同農業政策開支, 也增加了成員國的分擔費用, 平衡成員國間的利益實非易事。近兩輪東擴以后,12個中東歐國家成為歐盟成員國, 歐盟的農民人數增加了近70%, 農村面積擴大40%。這些新入盟國家的農業與老的成員國相比十分落后, 農業發展水平較低, 農業人口比例較大, 農業在國民經濟中所占比重較大(見表1的對比 , 農業人口的收入水平也較低。為此歐盟

17、已經提出了一個特別資金資助計劃, 為新成員國內的農民收入、農業環境保護和農產品安全以及動物福利等方面達到歐盟的統一標準提供58億歐元的資金支持因此原有成員國的農村的發展, 農產品的供給以及農民的收入也不同程度的受到影響。根據Eurostat 的統計, 第一輪東擴后, 在2005年, 歐盟25國的農民實際人均收入與2004年相比下降了6. 3%, 實際農業收入下降了8. 4%, 從各成員國的具體數字(見表2 , 可以看出, 新成員國的農民實際收入上升的較多, 而原有成員國的國內農民收入則多有下降。71 表1歐盟15國與東歐10國農業及農業勞動人口的對比歐盟15國農業占G DP 的百分比及農業人口

18、占勞動力的百分比(2001年英國盧森堡比利時德國瑞典荷蘭丹麥法國G DP (%0. 90. 71. 20. 90. 72. 42. 02. 4農業人口(%1. 61. 72. 42. 93. 03. 23. 34. 3意大利奧地利芬蘭西班牙愛爾蘭葡萄牙希臘G DP (%2. 61. 20. 94. 12. 93. 37. 1農業人口(%5. 46. 28. 47. 48. 612. 717東歐10國農業占G DP 的百分比及農業人口占勞動力的百分比(年塞浦路斯拉脫維亞波蘭G DP (%3. 94. 75. 6. 3. 4農業人口(%9. 415. 17. 5. 919. 2斯洛文尼亞馬耳他捷克

19、G DP (%4. 4. 32. 43. 1農業人口(%96. 36. 12. 24. 6數據來源:, , 財政稅務。表22005年歐盟25國農業實際人均收入變化(百分比2005/2004國家百分比變化%國家百分比變化%歐盟-25-6. 3盧森堡-1. 6匈牙利-19. 3瑞典-1. 5斯洛伐克-14. 9波蘭-0. 5西班牙-12. 0芬蘭0. 1葡萄牙-11. 0丹麥3. 1斯洛文尼亞-10. 4比利時3. 7法國-10. 1捷克4. 0意大利-9. 6荷蘭5. 4奧地利-6. 8拉脫維亞5. 7希臘-3. 6愛爾蘭12. 8英國-3. 2愛沙尼亞23. 0德國-2. 0立陶宛25. 93

20、未能獲得馬耳他和塞浦路斯的數據數據來源:NewsRelease , 162/2005-19December 2005, Eurostat.4. 其他方面的新增要求在過去的幾十年的發展中, 歐盟的農業發生了巨大的變化, 同時也帶來了對環境的嚴重破壞。化肥和殺蟲劑的廣泛使用增加了產出的同時, 污染了土壤和水源; 集約化的農業生產方式使得土壤質量下降, 再生產能力降低; 農業生產帶來的環境變化導致生物多樣化受到威脅等等。現實的需要迫使歐盟在共同農業政策中不斷引入環境保護的制度和規則, 使農業發展同環境相協調, 構建“綠色歐洲”。近幾年, 食品安全也是影響農業政策的重要因素之一, 從口蹄疫到瘋牛病、禽

21、流感, 社會關注越來越多地投向食品安全和質量方面, 共同農業政策在關心農民的同時也要關注消費者的需求。因此, 在產品質量和衛生檢疫方面建立統一規范的標準和流程, 消除消費者對原產歐洲的牛肉等制品的恐懼, 保證農民收入也是共同農業政策需要加強的方面。2003年新農業政策改革方案已經提出了部分措施迎接歐盟面臨的各種挑戰, 比如通過逐年遞減直接81 補貼并將節省下來的資金用于改善環保 ; 將農業補貼的重點向落后和偏遠的農村轉移 ; 發揮農業的旅游 、 文 化、 等多種功能 ,以多種方式保證農民收入 ,平衡各種利益關系等 。我們相信共同農業政策還會隨著時間的 推移和環境的變化做出適應性的調整和改變 ,

22、作為一體化發展不可或缺的重要組成部分為歐洲的一體化發 展做出貢獻 。 四、 共同農業政策對中國的啟示 20 世紀 80 年代以來 ,我國一直致力于調整和完善國內農業支持政策 ,2005 年 10 月 ,黨的十六屆五中 全會明確提出建設社會主義新農村的任務 。盡管近幾年來 ,在增加農業投入支持力度和調整支出結構方面 收到了顯著的效果 ,但是 ,與發達國家相比 ,還存在著明顯的不足 ,借鑒歐盟經驗 ,有以下幾點啟示 : 1、 調整農業補貼方式 ,變流通環節補貼為直接補貼給農民 我國在 2004 年以后開始對農民進行直接補貼 ,但補貼的條件 、 依據和效率還有待進一步研究 ,至少在 近期它只具有象征

23、意義和導向作用 。此外 ,由于目前補貼與主要農產品掛鉤 ,因此受到 W TO 規則的限制 。 歐盟的共同農業政策也是在不斷的改革中逐漸完善的 。共同農業政策在運行之初 ,主要也以價格支持 為主 ,輔以產量控制 。經過 2000 議程 2003 年農業改革 ,價格支持已經不再是共同農業政策的主要政 和 策工具 ,價格支持也只是起到安全網的作用 ,而歐盟對農民的支出主要通過直接收入補貼進行 ,這些補貼有 的與生產完全脫鉤 ,如 2003 年改革中的單一支付中與生產脫鉤的部分 ,有的則仍然與生產方式或生產要素 掛鉤 ,如 2003 年議程 中的補償支付 ,前者屬于 “綠箱” 政策 ,而后者屬于 “藍

24、箱” 政策 。不管怎樣 , 農業保護 和支持政策從價格支持為主向直接收入補貼為主的轉變是一個非常明顯的趨勢 。 對我國而言 ,直接收入補貼能夠為我國加入 W TO 后受沖擊的農民提供直接補償 ,縮小目前我國農產 品價格支持政策與農業發展目標之間的差距 ,同時直接收入補貼有利于環境保護 ,可促進我國農業的可持 續發展 。因此 ,在借鑒歐盟共同農業政策的經驗基礎上 ,將我國的農業保護和支持政策逐步從價格支持轉 向直接收入補貼是符合我國農業發展目標的 , 也是在加入 W TO 后應對農產品貿易沖擊的一個可行的辦 法。 2、 直接補貼應以投資援助為主要形式 歐盟對農民的直接收入補貼正逐漸由 “藍箱”

25、“綠箱” 向 靠攏 , 因為 “綠箱” 政策免于承擔銷減義務 , 是 W TO 農業協定 所允許的農業國內補貼政策 。此外 ,歐盟的 “綠箱” 政策的直接收入補貼主要集中在為農 民提供投資援助 、 環保支出和地區援助計劃 ,這對我國政府向農民提供直接收入補貼的形式有重大的借鑒 意義 。 投資援助有助于改善農業結構 ,幫助農戶擴大規模 、 采用先進技術 ,增強農業的競爭力 ,今后我國在這 方面需要給予農民更大的資助 。而在環境保護方面 ,我國由于密集的農業生產方式帶來的環境破壞問題非 常嚴重 ,有些地區的農田拋荒現象比較普遍 ,這不利于農業生態系統的維持和農村自然景觀的保持 ,對此政 府可以投入

26、更多的資金 ,來保護我國農村的環境 。此外 ,我國還應重點加大地區援助計劃 。我國各省市之 間的地區差異非常顯著 ,東部沿海地區與中西部地區的差距不僅沒有縮小 ,反而有逐漸擴大的趨勢 ,尤其是 在農村地區 ,這種差異就顯得更加明顯 ,這不利于我國社會的安定和團結 ,并且是與共同富裕的目標相違背 的 ,因此通過地區援助計劃向欠發達的地區提供更多的發展援助 ,是現階段我國農村工作的一個重要環節 。 將直接收入支持重點投向農村建設與農村發展則屬于 “綠箱” 措施 , 既符合 W TO 原則與市場化趨勢 , 也與可持續發展觀 、 建立和諧社會的思想相一致 。 3、 注重保護環境 ,發展生態農業 新的歐

27、盟共同農業政策實行以重建生態農業為中心的政策轉變 ,是其對以往農業價值觀的反思 。片面 追求產量與經濟效益 ,盲目推進工業化 、 集約化 ,過量施用化肥 、 農藥或對牲畜使用生長激素等 ,嚴重地危害 動、 植物生長 ,是導致歐盟境內出現農作物污染 、 動物疫病以及食物安全危機的主要原因 。進入 21 世紀以 后 ,歐盟將農業政策轉到了加強農村發展 ,通過補償植樹造林 、 保存優良農業傳統 、 歐洲鄉村風光和農業環 境保護等一系列措施保護農業環境 ,此外 ,還提出了農業的多功能性的概念 ,即農業不僅僅提供國內居民所 必需的食品和國內工業所需的加工原料 ,農村還是優美的環境和悠久的歷史與文化的載體

28、 。保護環境 、 歷 史和文化的功能不應受到貿易自由化的沖擊 ,這對我國在工業化的過程中加強對農業提供必要的支持也有 19 一定的啟發意義 。 相較于歐盟 ,我國農村生態環境面臨的問題更為嚴重 ,長期以來 ,我國農業實行的是粗放型和非可持續 發展型的經濟發展模式 。而建設社會主義新農村 ,重要任務之一就是要促進農業的可持續發展 , 而農業可 持續發展的重要途徑就是發展生態農業 ,遵循自然規律 ,保護生態環境與資源 。 4、 鼓勵農戶從事非農生產 ,增加收入來源 ,緩減就業壓力 歐盟的相關文件已經指出 ,農業收入不再是農民收入的主要來源 ,并且農業也不是解決農村就業的主 要出路 ,因此歐盟采取一些措施來鼓勵農戶從事非農生產 ,以此來提高農民收入水平 ,解決農村就業壓力 。 在我國 ,這個問題顯得尤為重要 。我國的農業生產水平落后 ,農村人口多 , 農村剩余勞動力的就業壓力很 大 ,僅僅只靠農業收入無法保障農民有一個合理的生活水平 。為了改變我國農業收入水平低下的問題 ,我 們可以加快農業產業化進程 ,促進我