1、江蘇省農業保險發展報告一、江蘇省農業保險的發展歷程建國前，金陵大學農學院、江蘇農民銀行、中國農業銀行、太平洋保險公司等部門，從學術研究的需要和農業貸款資金的安全考慮，先后在江寧、江浦等縣和南京、無錫等市試辦過為數很少的牲畜保險。1950年1952年，中國人民保險公司蘇北、蘇南、南京分公司以促進農業生產安全、保障農業生產安全”為宗旨，先后在南通、淮陰、丹陽等地試辦棉花收獲保險、麻類作物保險和小麥收獲保險，并在農村開展了牲畜和生豬保險。鑒于農民的保險意識淡薄、缺乏投保經濟實力和道德風險，1953年又停辦了上述險種。1955年，人保總公司為貫徹恢復農業保險的要求，在調查研究的基礎上首先在金山縣恢復辦

2、理了牲畜保險。1956年后，牲畜保險與生豬保險在全省范圍內展開，投保牲畜達百萬頭之多。1958年，農村實行“人民公社化”，保險被誤認為是多余的，全省農險業務停辦。1980年，國內保險業務恢復，人保江蘇省分公司先后在無錫、儀征、射陽等地試辦乳牛、耕牛、生豬等險種。1983年，全國第一次農險會議在吳江縣召開后，江蘇省本著“收支相近，略有節余，以備大災”的發展原則，開辦了麥場火災保險、內塘養魚、養禽、水貂養殖保險。1984年，全省第一次農險工作會議在徐州召開，決定加快農村保險業務發展步伐，并將農險向種植業、養殖業領域擴展。1985年和1986年，根據中央兩個一號文件中要“積極發展農村保險事業”的指示

3、，又試辦了對蝦、水稻、棉花、森林火災保險等14個險種。1982年1993年，江蘇省人保公司在全省總共承保了三麥6745萬畝，水稻966萬畝，棉花818萬畝，內塘養魚133萬畝，生豬106萬多頭等。種養兩業險共收取保費1.34億元（儲金未算），支付賠款1.43億元，有盈利時交納稅收285萬元，再按15支出各項費用后，虧損3209.68萬元。）20世紀90年代以來，江蘇省商業保險發展迅猛，業務規模年均以40的速度增長，商業保險公司發展到21家，保險分支機構5084家，專業保險中介機構54家。外資公司中，美國友邦蘇州分公司已開業兩年，另有2家公司也在南京設立了代表處。全省保險從業人員達到14.84萬

4、人。與此同時，江蘇的勞動社會保險和政策性的出口信用保險也有了較快的發展。雖然不少保險公司正在積極探索農業保險新模式，如太保壽險南京分公司在江陰進行了新型農村合作醫療保險試點，取得了良好的成效。但相比之下，江蘇的農業保險發展仍是舉步維艱。二、農村保險業發展的制約因素（一）農業保險賠付率高、承保率低據有關專家統計，我國自然災害的平均損失率：糧食為6.5、經濟作物為6、大牲畜為10，如果按照這樣的損失率來收取保費的話，無疑費率之高是令人難以承受的，更何況我國農民的收入水平總體來說還比較低，投保積極性自然缺乏。另一方面，如果考慮到農村居民繳費能力因素，厘定保險公司又將出現虧損，無法正常經營下去。農民想

5、投保，但承受能力不足；農民能接受的，保險公司又賠不起。高賠付導致了農險要提高費率，而高費率又令許多農民買不起保險，農業保險就這樣走進了日漸萎縮的“怪圈”。（二）開辦涉農業務的保險公司少，適宜農民的險種條款少江蘇省目前僅有中國人民財產保險公司和中華聯合財產保險公司兩家商業性保險公司經營農業保險業務，而這兩家公司農業險的總體簡單賠付率分別高達87和73。由于長年虧損、業務萎縮，農業險險種已從60多個降到30個以下，并且都存在著險種條款偏少、責任范圍偏小、保險金額偏低以及保險期限、保險費率、責任范圍一刀切等問題，不能適應農業生產和農民生活需要。（三）農業保險經營管理水平低農業保險經營管理中存在的突出

6、問題：一是內控制度不健全，操作程序不規范，賠付率居高不下；二是從業人員素質不高，農業保險專業人員少，從業人員以代辦員為主，學歷普遍較低，穩定性較差，責任意識不強；三是管理力量嚴重不足，管理落后、措施不到位。（四）農村居民保險意識淡薄農村居民的保險意識淡薄，在遭受自然災害或意外事故時，大多選擇“自己承擔”或“聽天由命”，選擇商業保險的農村居民為數甚少。2004年出現30萬只，而該地1.5億只家禽投保比例還不到1。養殖戶大多只能坐等政府財政補償，而政府的救濟金對他們來說簡直是杯水車薪。（五）道德風險難以有效控制農業保險面廣，涉及農戶眾多，江蘇省的農戶經營規模又很小，很多地方一戶只有幾十畝土地。養殖

7、業也大多是零散農戶或專業戶經營。一有災情，保險公司人力、技術力量跟不上，道德風險相當大，少損多報、輕災重報、爭賠款、要照顧的情況相當普遍，單靠保險公司解決這個問題十分困難。（六）有些政府部門對農業保險的認識和做法存在誤區有些地方政府的領導不理解農業保險的作用和內涵，把農業保險與亂攤派、亂收費和加重農民負擔相提并論，把限制農業保險業務的發展作為“減負”的內容之一，因而更加限制了本來就發展艱難的農業保險業務。而有些部門則利用行政手段，在農村強制推行保險，要農民交納“養老保險金”、“農房保險費”，把農民手中有限的錢硬行收了上去，引起了廣大農民和農村基層干部的不滿。而遇到賠付時，有的沒有合同，有的不按

8、合同辦事，客觀上敗壞了保險公司的信譽，同時也制約了農業保險發展。三、江蘇農村保險業的發展思路總體思路是根據國務院2004年1月8日頒布的中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見中，對農業保險發展出臺的具體意見要求，將農業保險列入政府對農業保護的“綠箱政策”范疇，盡快建立政策性農業保險制度和農村風險保障體系，對農業、農村和農民受災損失進行保險賠償，以保障和促進農業的穩定發展。（一）建立健全農業保險相關法規，把農業保險納入法制化軌道目前，國家提出對農業保險的扶持都是宏觀層面的，往往因缺少具體支持政策而落不到實處。農業保險發展首先是國家要立法，出臺相關的法規政策，依靠國家力量推動農業保險的發

9、展。從國際經驗來看，商業保險法中都不包含農業保險的內容。目前，我國的保險法實際上也沒有明確的農業保險內容。農業保險作為政府保護農業生產、穩定農民收益的一項保險保障制度，應加緊立法，以使這項事業的發展有法可依。在國家尚未出臺農業保險法之前，江蘇省可首先制定關于農業保險的地方性行政法規，對農業保險的經營目的、性質與定位、經營原則、組織形式、承保范圍、保險費率的厘定、保險條款的制訂以及對農業保險的監管作出規定，明確農業保險的地位，并借助稅收杠桿的財政積累支持農業保險，將發展經濟、社會穩定作為首要目標。用法規的形式明確農業保險的政策性屬性，規范農業保險的經營主體、參與主體、受益主體的權利和義務關系，明

10、確政府在開展農業保險中應發揮的職能和作用，避免政府支持農業保險的隨意性，或因財政一時困難而忽視對農業保險的支持，并以此提高農民的保險意識，保證農業保險制度的建立健全。（二）成立專門的政策性農業保險公司所謂政策性農業保險，就是為了實現政府的農業和農村經濟發展目標，而實施的農業保險或建立的農業保險制度。這種農業保險通常具有如下五個特征：第一，商業性公司在正常市場環境下難以或不會進入該領域；第二，政府不僅參與宏觀決策，而且一般要介入微觀經營管理活動；第三，政府給予經營補貼以及其他財政優惠措施；第四，非營利性；第五，強制性。江蘇省幾十年來農業保險的發展經驗表明，對于農業保險的多數險種來說，純商業化經營

11、的道路是難以走通的。主要表現在：一方面，農民的有效需求不足以支持一個商業化的農業保險市場。農民沒有承擔高額保險費的能力，從而導致農業保險的承保密度很低，保險公司難以形成起碼的規模效益，難以形成一個商業化的農業保險市場。另一方面，農業保險的低收益、甚至負收益的局面無法維持商業保險公司對農業保險的供給。據統計，1982年至1996年的14年中，江蘇省農業保險經營的累計賠付率達103.2，加上20的費用率，實際虧損率為23.2，與商業保險的經營目的嚴重背離。因此，農業保險不可能成為純粹的商業性保險，只能是政策性保險。目前，全國已有兩家專門的農業保險公司，即上海安信農業保險股份有限公司和吉林安華農業保

12、險股份有限公司。作為經濟大省的江蘇，應該盡早成立自己的農業保險公司。其性質是不以盈利為目的的政策性保險公司；基本職能是負責農業保險條款的制定和執行，實施農業災害的預防和救助，進行災后損失的評估和理賠，組織和開展有關保險業務和實施農險機構的經營管理。在江蘇省關于農業保險的地方性行政法規中應當規定：1. 省農林廳、民政廳和財政廳是農業保險公司的責任主體，江蘇省保監局是農業保險公司的監管機構。2.農業保險公司的注冊資金來自國家的建農基金、扶貧基金、救災基金中的一部分。3.農業保險公司可以實行股份制，商業保險公司、民營經濟、農村經濟實體、農民等都可以入股，并參與農業保險公司的發展決策。4.可以在省轄市

13、設立分公司，在條件成熟的縣（市）設立支公司或成立農業保險合作聯社。5.免征稅費。不僅免營業稅，而且免交所得稅，有節余，留存在經辦的各級農業保險公司，建立農業保險專項風險基金，以達到以豐補欠，自求平衡。6.對種養兩業險的保險費進行財政補貼，以解決農民承受能力低的問題。補貼標準可以蘇南、蘇中、蘇北有所區別，省、市、縣財政各承擔相應的比例。7.單獨立帳，獨立考核和核算，其費用標準、賠付率及內部管理的考核都應有別于商業保險公司，堅持“取之于農，用之于農”的原則。8.拓寬資金運用渠道。在保證災后賠付的前提下，嚴格按照“安全、效益、短期、利農”的原則，用好用活資金，爭取最大限度的增值，增強補償能力。9.省

14、、市、縣各級農業保險機構內部分保，實現風險分攤，發揮各級政府的扶持支持作用。（三）構建多層次的農業保險組織體系，全方位扶持農險發展2. 給予農業保險公司相應政策各級政府要通過農業保險公司，為農民提供全方位、多險種的風險補償及服務，通過財政補貼形式實行政策性保險，將農業保險作為政府的經濟政策來推行，成為政府社會福利政策的組成部分，作為我國應對一些國家設置貿易壁壘、反傾銷的風險轉嫁措施。同時，農險業務的發展必須有政府各部門的大力支持，特別是財政、稅務、民政、銀行等涉農部門的支持和協作。各級政府有關部門要通過政策傾斜，使農業保險基金積累并雄厚起來，真正使之成為有能力抵御自然災害、有利于提高農民生活水

15、平的風險保障實體，從而為全面實現兩個“率先”做貢獻。3. 對開辦農險業務的商業保險公司給予政策傾斜政府要給予開展農險業務的商業性保險公司相應的政策扶持，建立農業保險政策性業務、商業化運作的模式。將種植業和養殖業保險定為政策性業務，保險公司開辦這兩項業務享受相關政策支持，涉及農村財產、責任保險等其他業務則按照商業化運作，通過這些險種的收益來彌補種養業保險的虧損，實行“以險養險”。同時，對經營農業保險的商業保險公司的經營費用進行補貼，實行稅收減免，以鼓勵其積極經營，增加農業保險供給。4. 對農村保險合作組織給予政策支持應當積極引導農民和農村合作經營組織建立農村保險合作社，也可以試行以鄉鎮為單位建立

16、農村保險合作社。對管理嚴格、運作規范的保險合作社，政府給予財政支持。進一步調動政府、社會、保險公司、農民等多方面積極性，發揮各方面扶農政策的作用，達到豐年積累，平年積余，逐步發展，以備大災，形成以政策性農業保險公司、開辦涉農業務的商業保險公司、農村保險合作社并存的多元化、多層次、全方位的農業保險組織體系。5. 四）加快農業保險的改革，開辦一攬子農業保險從世界各地的實踐來看，單純的農業保險只針對農業生產過程，商業保險的經營模式往往有虧無賺，而轉換到整個農村保險，則可以通過辦理風險較低的其他險種，互相調劑，相互補充，以比較合適的價位提供保險服務，使農民付得起保險費，使政策性保險公司不至于虧損，實現

17、“以盈補虧”、“以農養農”。因此，農業保險公司應該全面介入農村保險市場，開展廣義的農業保險，即向農業、農村、農民提供包括種養兩業險、農機具保險、農民家財和一般財產保險、農民短期健康險與人身意外險等在內的全方位的保險保障。農業保險面廣量大，要將種植業和養殖業的所有產品一下子全部納入政策性保險范疇也不現實，可以先從目前農民最迫切需要的，能夠實現大面積統保的三麥、棉花、水稻種植、森林火災保險和科技農業、規模農業、生態農業保險做起，也可以從設施園藝、特種養殖等高產出高風險行業以及產業比較發達、地方財力比較雄厚、當地積極性高的縣（市）人手，開展農業保險公司和保險合作社的試點，取得經驗，及時推廣，逐步建立健全機構，擴大承保面和經營規模。條件成熟時，將農業保險作為政策性保險加以強制實施。6. 五）加強農險產品的開發創新針對目前農業險險種條款偏少的實際情況，農險產品的開發應該立足于農村實際風險的需要，保險責任要有針對性，產品要形成市場吸引力。農