1、湖南商學院北津學院學年論文我國公務員績效考核的困境及其對策分析【摘要】公務員制度體系的建立是實現政府管理法制的歷史性跨越。近年來，隨著我國經濟的發展，政府的不斷發展和完善，越來越多的有一技之長的人，有高學歷的人被吸引到考公務員這支大軍中來，迫切想成為公務員隊伍中的一員。在有關公務員的問題上，其考核制度是國家公務員制度的重要組成部分，是激勵公務員積極努力地開展工作，促進公務員隊伍素質提高的重要方法。本文主要分析了我國公務員績效考核及實施過程中存在的問題，并探討些行之有效的解決方案。【關鍵詞】公務員，績效考核，制度研究公務員績效考核是指國家行政機關根據法定權限對公務員的工作表現和工作實績，對其成績

2、和貢獻做出評價，并根據這種評價為公務員的獎懲、培訓及晉級增資等提供科學依據，對公務員進行管理的一種公共部門人力資源管理職能。加強和完善公務員績效考核，對正確評價公務員的德才表現和工作實績，激發公務員的競爭意識和進取精神，提高政府部門的工作效能，提升公務員隊伍的整體素質，具有重要作用。隨著近年來中華人民共和國公務員法和公務員考核規定(試行)的頒布施行以及公務員績效考核相關的輔助條例的相繼出臺，我國公務員考核工作逐步走上了制度化的軌道，但由于種種因素的影響，考核過程中也暴露出許多問題，嚴重制約了其作用的發揮。績效管理的最終目標是充分開發和利用每個成員的資源來提高組織績效，公務員績效考核是適應刺激反

3、映模式而采用的一種有效人力資源開發手段，即通過提高成員的績效達到改善組織績效的目的。公務員績效考核是指國家行政機關按照法定權限，依據國家公務員管理的法律、法規和其他規范性文件，對所屬公務員的工作成績、能力、態度等進行的考察和評價的活動。與企業等私人部門的員工績效考核相比，公務員績效考核具有其獨特的特征。一、公務員績效考核特征1、考核的法定性主要是指對公務員的考核須以國家公務員管理的相關法律、法規為依據，由法定考核主體依法定程序進行考核。國家公務員暫行條例第五章專門對公務員考核的主體、內容、方式、程序等做了詳細的規定。例如，第二十三條規定了實施考核的主體，“國家行政機關在年度考核時設立非常設性的

4、考核委員會或者考核小組，在部門負責人的領導下負責國家公務員年度考核工作。”再如，第二十四條對考核程序做了規定，“年度考核先由個人總結，再由主管領導人員在聽取群眾意見的基礎上寫出評語、提出考核等次的意見，經考核委員會或者考核小組審核后，由部門負責人確定考核等次。”2、考核標準的多樣性私營部門的績效考核通常將效率、效益作為衡量員工工作業績的主要標準，但這一原則在行政部門的公務員績效考核中則行不通，也是不適當的。因為公共管理和服務的宗旨與私營組織的目標有著本質的不同。私營部門的目標是追求經濟利益，公共部門的宗旨是維護公共秩序，促進公共福利，其績效往往承擔著政治統治、經濟效益、社會公正、道德教化等多重

5、責任，也導致了公務員績效考核標準的多樣性。人們往往不能簡單就行政效率和成本收益比率來判斷公務員的績效，通常的做法是根據考核對象的工作內容各有側重，從政治效果、經濟效果、社會效果等多角度進行綜合衡量，以保障效率、效能、公平的有機統一。3、考核過程的社會參與性公共部門并非一個可以脫離公眾而存在的封閉系統，它與公眾有著天然的密切聯系，并時刻保持著與公眾之間的互動。“可以肯定的是：公眾深受公共行政之影響，并經常處在與公共行政管理者的互動之中。”同時，現代政治文明也日益將公眾參與公共政治生活提到了新的高度，故公務員的績效考核不能回避公眾的參與。也就是要通過制度設計保障社會各界參與公務員績效考核評價，實現

6、公眾的監督權。這種參與不僅體現了現代政治民主化理念，引導公務員由對領導負責轉向對社會負責，對公眾負責。同時也促使考核走向更加公開、公平的有效機制。4、考核的公開性。雖然公務員績效考核僅僅是行政機關內部管理行為，但政府行為的公共性以及透明政府的理念推動了考核向社會大眾的公開化。作為私營組織的績效考核則完全沒有這樣的義務。二、我國公務員績效考核存在的問題 公務員工作內容的特殊性決定了公務員績效考核的難度。盡管目前我國學術界和各級地方政府都在探索政府績效考核制度的創新，但具體在公務員績效考核方面仍存在很多困惑和誤區。主要表現在以下幾個方面： 1、考核目的不明確績效考核是一種手段而不是目的，不能為了考

7、核而考核。從管理控制理論上講，績效考核不僅是一項重要的人力資源管理職能，更是保證實現組織戰略目標的有效管理控制手段，一方面組織通過績效考核體系把組織目標分解成為個體績效目標，同時通過績效考核來衡量組織現狀，并將現狀和未來目標進行比較，尋找其中的差距，并在此基礎上調整和優化組織的資源和管理機制來不斷地縮小差距，最后實現組織目標。所以說，實現組織戰略目標才是績效考核的真正出發點。公務員績效考核的目的是為了提高公務員工作的積極性，以更好地為人民服務，同時獎優罰劣，便于以后工作更好地開展。但是不少公務員包括領導干部對績效考核的目的認識不到位，不少人認為考核就是填張表、開個會、表一個態、投一張票，用不著

8、那么認真。因此，開會總結時泛泛而談，流于形式，評優投票時看人情關系、看領導臉色行事，沒有認認真真地去總結經驗，認識缺點，改進不足，而是盲目地去做這項工作。這種態度上的不重視直接導致考核過程的不嚴肅、考核結果的不精確及對結果運用的不恰當。 2、考核重點不突出公務員的考核包括德、能、勤、績、廉五個方面，但是真的需要每年、每個季度甚至每個月對員工的品德和能力進行考核嗎?一個人的品德和能力每個月或者每個季度都會發生變化嗎?績效考核體系真能夠準確衡量出這種變化嗎?其實這樣的理解是擴大了績效考核的外延，德、能、勤、績、廉是公務員的全面考核而不是績效考核。不是說德、能不需要考核，而是更應該在招聘過程中進行考

9、核，或者是在晉升決策過程中進行考核，而一旦讓他通過了這門檻之后，在他進入下一個門檻之前，可以認為他的“德”是符合現行職位的要求的，所以不需要每個月或者每個季度來進行考核。“績效考核”重在考核“績”和“效”，也就是考核公務員的職責履行情況，即“工作業績”和“工作表現”。所以要把公務員的職責履行情況當作績效考核的主要內容，而不要出現年年考核而考不到點子上，使得說老話、套話、空話、大話成為一種普遍現象，沒有很多實質性的內容。 3、考核方法不科學目前，對公務員的考核比較普遍的做法是“寫評語”的定性考核方法：公務員個人填寫年度考核登記表或述職報告，對自身工作進行總結，然后由主管領導做出評鑒意見。這種方式

10、隨意性大，被考核者在填寫時，或傾向于夸大自己的業績，或說些大而空的套話，往往定性陳述較多;領導者也大多只作定性評價，并未針對被考核者的崗位要求做出能力和完成工作情況的具體評價，因而考核就成了寫工作總結。這對提高個人能力、實現個人發展、提高組織績效不可能起到任何的作用。此外，盡管公務員考核有關法律法規明確規定：公務員考核堅持“平時與定期相結合，定性與定量相結合的方法”，“定期考核以平時考核為基礎”。但在實際操作中，由于平時考核要考核公務員完成日常工作任務、階段工作目標情況以及出勤情況，進行時間長，內容較煩瑣。因此，很多部門平時考核形同虛設，有些部門甚至根本沒有平時考核，致使年度考核缺乏依據。而在

11、定性和定量考核中，由于過分注重定性考核，忽視定量測評，致使公務員考核結果不全面、不準確、不真實，缺乏權威性。4、考核指標設置不合理目前公務員考核的指標是涵蓋所有崗位、類別和層次干部的，因而具有高度的概括性和抽象性，用此指標來考核公務員，必然無法反映考核對象的崗位特點、本質個性等。其次，指標的用詞過于籠統、含糊，缺乏可操作性。考核者和被考核者面對這類指標往往感到難以判斷。如“能力”評判，投有精確的指標，怎么判斷有無能力，考核者往往憑自己認識和估計做出判斷，這就難免產生一定的主觀性和隨意性。再次，考核指標過于粗放，實用性不強。一般來說：定性的條款多，定量的條款少；抽象的條款多，具體的條款少；軟指標

12、多，硬指標少；顯績指標多，潛績指標少。最后，考核指標過于陳舊，有些指標還帶有明顯的計劃經濟時代色彩。對一些反映形勢發展要求和鮮明時代特征的新指標，沒有被納入考核指標體系。 5、考核結果不夠精確考核結果是考核過程的最后反映，殊為重要。但從目前一些考核結論來看，至少存在三個問題：首先，考核結果中摻雜的主觀意志過多。即考核工作人員往往喜歡輕易做出定論，缺乏必要的事實依據。更有甚者，有時出于偏見和某種政治需要，先做考核結論再進行考核，使得考核流于形式。其次，考核結果僅僅是一些數字和事例的羅列，缺乏深入的分析。不去追究數字和事例后面的深層原因，僅憑表面的一些東西就輕易下結論。這就常常使考核結論與本人的真

13、實情況發生極大的偏離，在群眾中造成考核不負責任的壞印象，影響到考核工作的權威性。最后，考核結論在寫作上含糊、籠統。幾乎“千人一面”，缺乏對考核對象的精確描述。從這些考核結論，外人很難做出對考核者的判斷，其實用價值大為降低。6、考核結果缺乏反饋如果只進行考核而不將結果反饋，績效考核便失去它極重要的激勵、獎懲與培訓的功能。公務員績效考核的結果應該公開并及時反饋給公務員本人，使其弄清楚自己工作中的缺陷和不足，以利于改善個人和組織績效。但是在我國公務員績效考核的實踐中，或是由于考核行為的暗箱操作，或是考核者缺乏將考核結果反饋給被考核者的意識或能力，使考核者無論主觀上和客觀上都不愿將考核結果及其解釋反饋

14、給被考核者。考核結束后，就把考核結果束之高閣，不及時地與被考核人員進行溝通。即使反饋也只是簡單地將考核結果通知被考核者，并未就績效考核的情況進行績效面談，更談不上對被考核者提出績效改進建議，導致被考核者不清楚自己工作中哪些方面做得滿意，哪些方面需要改進。7、績效考核制度中激勵機制不完善在考核主體的研究中，考核主要具備四種功能：評價功能、管理功能、激勵功能和監督功能。但在實際考核工作中卻出現了一些不公正、不規范的現象，真正被確定為不稱職是總是極少數，盡大數被考核者集中在稱職這等次上。這在一定程度上導致了公務員的熱情積極度，影響了考核后續程序行使的效能。在考核過程中，忽視了個人之間的能力，實績的差

15、別，難以對不同種類的公務員給出正確的評價。這樣一來，公務員的價值和社會地位得不到充分體現，難以達到獎優罰劣的激勵效果，使得晉升中的德才兼備，以績為主的原則得不到有效的貫徹，大大的弱化了激勵考核功能，也大大減低了公務員對工作的熱情，使得公務員隊伍缺乏生機，難以有大作為。從根本上說，考核是為了使用，如果考核僅僅是做出評價，而不能成為合理使用公務員的一種手段，那么這種考核也不是完整意義上的公務員考核。公務員法中規定“公務員在定期考核中被確定為優秀、稱職的，按照國家規定享受年終獎金”。但在實踐中，我國很多政府部門對于公務員績效考核結果的利用都存在問題，對于考核優秀的公務員的獎勵往往太輕，與稱職的公務員

16、的待遇區別不大，使公務員不管實際工作表現如何都能享受相同待遇，影響了考核的公正性和合理性。此外，在考核中，還存在公務員評優輪流坐莊的不良現象，導致公務員績效考核沒有發揮其基本的激勵作用。三、影響我國公務員績效考核的原因 1、法律制度的不完善如本文開頭所述，公務員績效考核的法律法規并不完善，對于非領導成員公務員的績效考核，法律規定過于籠統。只是原則性的規定，績效考核標準過于粗糙，對于細節并沒有做出相關解釋，雖然有的部門出臺了一些細則，但是由于工作性質、工作特點、工作層級差異大。部門之間、被考核者缺乏可比性，這就使得各級政府部門在實際操作中有很大的自主裁量權，對法律的執行大打折扣。這種模糊性在一定

17、程度上導致了對公務員績效考核態度上的不重視。對于領導成員公務員的考核，國家把制定法規的權力下放到各級政府部門，因此，各種各樣的制度規定層出不窮，造成了考核的不嚴肅性。而且其公開性也受到了限制。 2、公務員績效的價值多元化政府與私人組織的差別之一就是政府具有多重目標，除了經濟的發展外，消除貧困、道德、教育、文化、治安、社會公平、社會保障等方面都是政府部門所努力的目標，因此。公務員的工作就是實現政府的多重目標，目標的多元化決定了考核要從多個維度進行考核，包括技術層面的技術績效，也不能忽視政治上的正確性，同時又 要保證良好的社會形象，不能無視社會績效的存在。而且在這諸多維度中，又存在著許多不可測的變

18、量。使得考核難上加難。 3、政治文化環境的影響受傳統封建主義文化的影響，我國的政治文化環境有著明顯的“人治”管理、人情社會等特征，如“官本位”風氣，“人治”色彩比較濃厚，人情關系、主觀臆斷往往取代科學客觀的考核標準而成為左右考核的主要因素，而工作績效、科學考核、公眾評價、法治管理等現代績效考核理念難以深入人心，這樣一來，我國的公務員績效考核工作一直徘徊在比較低的水平，難以有所突破。 4、公務員績效的產品特性公務員的工作成果通常都是以公共產品和服務的形式得以表達的，對這種不具有可比性的工作績效要想準確地考核是十分困難的。企業員工的工作由于具有可見性和可比性，能較容易地比較優劣；而政府公務員的工作

19、則很少具有與其他公務員相比較的特點，從而給公務員的績效考核帶來了一定困難。另外，公務員的績效往往不具有獨立價值和可見性，一個公共項目通常是以政府部門名義完成的集體行為。個人工作只是部門工作的一個無形的組成部分，通常離開整體無法準確測量具體個人在組織績效中所發揮的作用與貢獻率。例如，很難準確衡量某個公務員在一次“掃黃打非”行動或一次基層調查研究中所完成的工作績效是多少，或者有他無他會是怎樣的結果。四、完善我國公務員績效考核制度的對策影響我國公務員績效考核制度的原因有很多。既有主觀原因，又有客觀原因;既有內部原因。又有外部原因;既有體制原因，又有操作原因。因此，完善我國公務員績效考核制度應從以下幾

20、個方面著手。1、明確考核目的，轉變考核理念按照傳統的考核理念，公務員績效考核主要是從公務員個人角度出發，為了檢查公務員的工作，很少考慮考核對組織，甚至對整個行政系統、整個社會的影響。而考核工作中出現的問題，基本都與我們考核目的不明確、對考核工作缺乏正確認識有很大關系。我們應當準確定位目標，設定合理、科學、靈活的目標管理體系，通過考核發現問題，提出改進方法，從而提升公務員的工作能力，提高行政部門工作績效，使公務員工作有目標、考核有標準、獎懲有導向。積極轉變考核理念，深化對公務員績效考核工作的認識，將績效考核作為提高公務員工作績效、提高機關公共服務水平的途徑和手段，而不能夠把績效考核僅僅當作一般的

21、人事管理工作來抓。要使公務員充分認識到，只有根據崗位職責，做好本職工作，才能在考核中脫穎而出。通過拉關系、講人情通過考核，都是不正當的做法。要在盡職盡責工作的同時，通過公平競爭、公正考核來提高效率，獎勤罰懶，實現政府部門的職能目標。2、完善考核指標體系，實現考核指標標準化在公務員考核中，確立科學具體的考核標準至為重要。在公務員績效考核指標的選取上，應以公務員的崗位職責為依據，在德、能、勤、績、廉，考核指標的基礎上，將指標更加細化。考核指標應體現對不同崗位、不同職級的公務員要求的差異，制定具有針對性的考核指標，不能一概用一個共性而簡單的指標來評價，實現考核指標的科學化。為此，要以公務員法作為制定

22、考核指標的主要依據，以公務員的崗位責任和工作目標責任作為制定考核指標的直接依據，對不同的公務員職位進行工作分析，明確每個職位的具體職責，制定不同考核指標，實行分類考核。同時，選取的考核指標，能予以量化的，均以數量表示，不能量化的則采用描述來細化每一個指標，逐步建立起定量分析和定性分析相結合的績效考核指標體系。3、定量與定性相結合，靈活運用考核方法 考核方法的科學與否直接關系考核結果的真實性和有效性。在公務員績效考核中，我們主要采用定性的考核方法，這種方法雖然簡便易行，但由于它缺乏客觀具體的考核標準，科學性、準確性較差。公務員績效考核是一個很難把握標準的問題，為了能較準確地反映被考核者的實際情況

23、，并盡可能減少人為因素所造成的偏差，應該靈活運用多種考核方法。在考核方法的選擇上，要堅持以下原則：一是定性考核和定量考核相結合。就是以定量考核為主，以定性考核為輔，既要有對公務員表現孰優孰劣性質方面的評價，又要有程度數量方面的評價。在綜合公務員具體完成的工作數量、質量、工作成效、群眾滿意度等定量因素的基礎上，再確定考核等次，確保考核方法的科學、合理。二是平時考核與定期考核相結合。平時考核是對公務員日常工作的考察，是定期考核的基礎和依據。平時考核必須形成規章制度，應根據公務員平時表現與工作實績，進行定期考核。通過二者的結合，既可以防止由于定期考核缺乏依據，造成考核結果的片面性和主觀性，又可以彌補平時考核過于具體、片面的不足，使考核更加客觀、公正。4、重視反饋環節，有效運用考核結果反饋考核結果是考核的一個重要環節。將考核的結果及時反饋給被考核者，并指出其不足以及改進意見，能夠使公務員充分認識到自己的工作成效和行為方式，發現工作中的不足。通過結果反饋，不但可以使被考核者及時彌補其自身的不足，還有利于政府部門整體組織目標的順利實現。如果不告知公務員考核結果。考核便失去了它最重要的激勵、獎懲與培訓功能，影響到公務員下一步工作的進行。因而，考核者從績效計劃的制定，到整個考核流程，都應該始終