1、對鄉鎮行政管理體制改革的探索與思考         隨著社會主義市場經濟的建立和發展，轉軌時期影響和制約農村經濟社會發展的因素很多，有宏觀方面的，有微觀方面的；有客觀方面的，有主觀方面的；有歷史形成的，有現實所致的；有體制方面的，有人的主觀努力不夠的等等。這些諸多因素中，因地區差異和人的差異，表現出孰輕孰重。根據這些年從事農村工作的觀察、實踐和思考，就影響制約我縣農村經濟、社會發展的鄉鎮政府行政管理體制的問題及原因，談幾點不成熟的體會。     一、科學的行政管理體制是權責利

2、的一致性     行政管理體制主要解決政府體系中各層級的權限劃分問題，它是現代政府有效運行的基礎。政府職能行使的前提和基礎是權力，不同的行政管理體制確定不同的權限劃分和利益調整方式，產生不同的行政動力機制。科學的行政管理體制要體現行政主體責任、權力和利益的一致性，使行政職能的行使有充分的權力保證，使利益劃分更加合理，才能調動行政主體的積極性，達到行政管理的目標。     二、我縣鄉鎮行政管理體制存在的主要問題及原因     目前，我縣農村正處于計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌

3、時期，國家雖然在不斷地調整和改革鄉鎮管理體制，但受傳統計劃經濟觀念的影響，在改革過程中，權力往往因主觀方面的原因，調整不到位，使鄉鎮政府行政管理體制存在的問題仍然比較突出，形成了政府職能履行的體制障礙，也產生了經濟社會發展中政府權力的結構性屏障。其主要表現是：     （一）條塊分割削弱了鄉鎮政府的統一管理權。條塊分割是我國行政管理體制中普遍存在的問題，在鄉鎮一級鄉鎮政府與縣政府權力交叉的現象尤為突出，縣政府的職能部門在鄉鎮派駐的站所、分局切割了鄉鎮政府的權力，目前上劃的部門有公安、司法、法院、工商、稅務、土地、教育、衛生、廣電等，上劃管理的出發點是加強

4、依法行政，統一集中管理，提高執法水平，更好的服務基層、服務農村。但實際管理過程中往往出現的是權力上收，責任下劃，相互不配套，上劃部門都聽命于上級主管部門，以本部門為中心，甚至強調部門的職能和權力，有的出現各行其是，使鄉鎮政府在經濟社會事務管理過程中難以形成一盤棋，鄉鎮政府難以對鄉鎮站所分局進行統一的協調和管理，其結果是政出多門，政策打架，權力交叉，責任推諉現象時有發生，鄉鎮政府在管理過程中難以協調，甚至無所適從。     （二）權責利的不一致性，使鄉鎮難以有效行使政府職能。權力、責任和利益分配的一致性是權力有效行使的前提和基礎。鄉鎮人民政府是一個鄉鎮區域

5、內城鄉建設、社會穩定、經濟社會發展中最基層的權力執行機構，理應從法律上賦予依法行使國家權力，全力維護地方穩定，大力發展地方經濟，推動地方事業發展。然而，現行管理體制中存在的種種弊端，鄉鎮人民政府在管理地方經濟社會發展過程中出現權力缺位，責任越位，利益分配失調。突出的表現是，在行政管理方面沒有行政處罰權，在國土資源管理和城鄉建設方面沒有規劃權和建設管理權，在社會穩定方面沒有公安管理和治安處罰權，在稅務方面承擔著培養稅源，增加稅收的責任壓力卻沒有制定稅收激勵措施權，在保護生態和環境保護方面沒有執法管理權，在財政支出上沒有調控權等，政府權力的不完整性，權責利的脫節使鄉鎮政府在一級行政管理中事實上不具

6、有行政執法主體資格，難以有效行使政府職能。     （三）財政管理體制不完善，干擾著鄉鎮財政職能的發揮。鄉鎮的財政體制是政府管理體制的重要組成部分。目前，我縣的鄉鎮還沒有理順與上級政府的財政關系，鄉鎮與縣政府在財政收入權和支出權方面的權限與責任劃分，決定了縣政府給予鄉鎮政府有效行使職能的空間范圍和責任范圍。盡管我縣的縣鄉（鎮）財政實行了分稅制財政體系改革，逐步緩解了縣鄉財政運行中的壓力，但仍存在以下問題：一是財政上的權責利仍然不一致。財權集中在縣級，事權集中在鄉鎮，財權制約事權，事權拖累財權，上下交叉影響，縣鄉鎮均處于難運行境地，而新實行的分稅制財政體制

7、在鄉鎮一級多流于形式，對原有體制并沒有觸動。二是財政動力和壓力相矛盾?，F行的縣鄉（鎮）財政收支方式是收入上繳和支出下撥，收入上繳，即鄉鎮的稅收全部上繳國庫，年底平衡考核，這就使鄉鎮政府缺乏組織和管理收入的動力；支出下撥，即由縣財政根據財力和人員經費核定支出基數按月向鄉鎮下撥。實際上縣級核定的支出基數與鄉鎮的實際需求之間普遍存在較大缺口，鄉鎮財政保運轉支出壓力過大。三是財稅機構設置分離。鄉鎮實行財政所建制，財政所按行政鄉鎮管理，是鄉鎮政府的職能部門，而地方稅務分局所在鄉鎮一級設置中，有些按行政鄉鎮設置，有的按經濟區劃設置，是作為縣稅務局的派出機構，在鄉鎮一級財稅管理不統一，政府沒有完整的財稅功能

8、，鄉鎮沒有成為一級獨立的財政實體。因此，增加了鄉鎮財稅部門之間協調職能難度。加大了稅收成本，影響了鄉鎮財政部門工作職責的全面有效履行。     （四）績效考核體系不完善，引導著政府工作的片面性和不全面性?？h對鄉鎮的績效考核是一個行為導向，科學的績效考核體系必須反映鄉鎮持續發展的規律?？冃гu價的標準只有真正反映政府所承擔的鄉鎮經濟社會發展職責，與鄉鎮持續發展的目標相一致，績效評價才能對政府領導行為有正確的引導作用，才能使政府領導人的活動始終追隨鄉鎮長遠發展的目標。目前，我縣的績效考核與各鄉鎮的發展目標有一些偏差。表現為：一是績效考核評價偏向于增長性指標，輕

9、視發展性指標。如GDP增長率、財政稅收增長、農民人均純收入增長等，數字增長能直觀地反映鄉鎮的變化，但片面強調增長性數字則容易忽視鄉鎮持續穩定的發展過程。鄉鎮發展有其固有的規律和發展周期，產業轉型期等，每一階段的產出效果不盡相同，但每一個階段都是未來發展不可缺少的前期發展過程。鄉鎮持續健康發展是經濟、社會的全面協調發展，只有科技教育事業不斷發展，社會文明不斷進步，投資環境不斷優化，社會制度不斷完善，生態環境不斷改善，人民生活水平穩步提高，經濟發展才有持續推進的基礎。二是績效偏向顯性指標，輕視隱性指標。政府工作績效有一些是外顯的，可以量化的，比如財政收入的指標、農民人均收入的指標、爭取的項目、引進

10、的外資等，有一些工作績效不易顯現，不易量化，但卻與鄉鎮的經濟發展和社會發展進步直接關聯，比如人口素質的提高、科技水平的提高、生態環境的改善、投資環境的改善，甚至遺留問題的解決等，但我們的一些績效評價卻往往看顯性的政績，關注有形的變化，而輕視無形變化，導致舉債搞形象工程、面子工程，而人民群眾迫切需要的文化知識、科技知識等得不到關心和重視。     上述問題的產生和存在，一方面是因為我國行政管理體制中普遍存在的條塊管理問題，重權輕責的問題；另一方面是因為鄉鎮農村在計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌時期，管理體制轉變中改革滯后的問題，我國法律及地方性法規規定的管理

11、職能只落實到縣政府，縣政府是行政執法的最基層單位，鄉鎮沒有執法權，只有受縣政府及部門委托的前提下，才能履行一些縣級的管理職能?，F在，鄉鎮政府的管理內容已從農業管理為主轉移到多產業管理和全社會管理為主，與計劃經濟體制下鄉鎮管理的內容和方法有著根本區別，因此，鄉鎮的管理模式和管理權限也應進行相應的改革和調整。     三、改革和完善鄉鎮行政管理體制的努力方向     目前，國家非常重視"三農"工作，出臺了一系列加強農村工作的相關政策，對鄉鎮的行政管理體制也在不斷的改革和完善。但縣鄉鎮行政管理體制是一

12、個上下聯動管理的系統管理工程，大的管理制度的調整和改革，需要省、州的支持，在我縣的鄉鎮管理體制改革中應在以下幾方面努力進行探索與實踐。     （一）根據"權責利"相統一的原則，應在擴大鄉鎮人事管理權上著力，為鄉鎮的集中統一管理提供人力保障。鄉鎮集中統一管理失衡的核心是人權的上劃管理，因此，應在人事權上尊重鄉鎮黨委、政府的意見，鄉鎮對上劃管理的鎮屬各職能部門主要負責人的任用、評聘、調配應具有同意任命權和調配聘用權。     （二）委托賦予鄉鎮人民政府依法行政的管理權，為鄉鎮的集中統一管理提供執法權力保證。鄉鎮政府是鄉（鎮）域內城鄉建設管理和經濟社會發展的第一責任人。目前，對鄉鎮政府領導人的多個"一票否決制"，賦予鄉鎮政府領導人重大責任，工作繁多，壓力很大，然而，鄉鎮政府領導開展工作過程又缺乏依法行使權力的執法權。在無法改變大的執法政策環境的條件下，縣人民政府如何賦予