1、我國水事糾解決機制研究 一關鍵詞:水事糾紛/訴訟方式/ADR方式內容提要:水事糾紛解決機制是訴訟方式和 ADR方式所構成的有機整體， 該機制是公民或行政區域的水資源權利受損，以及遭受水污染侵權損 害時的重要救濟手段。 雖然我國?民事訴訟法?、?環境保護法?水法?、 ?水污染防治法?、?水土保持法?等法律對水事糾紛的處理作出了規 定，但是由于這些法律規定存在的滯后性和不系統性的缺陷，造成了 該機制處理水事糾紛的效果不容樂觀。為了保障水事糾紛及時、高效 的得到解決，完善我國的水事糾紛解決機制已刻不容緩。引言 水作為生命之源，是生物圈不可或缺的重要資源，人類和其他物種的 生存都離不開水資源。水資源主

2、要以水系形式分布，因我國的水系分 布不均衡性，且在水資源的開發、利用過程中，因上下游、左右岸存 在著不同的利益需求，往往容易引發水事糾紛，甚至導致群體間和地 區間的惡性沖突。根據?全國水利開展統計公報?公布的數據， 2006 年全國共調處的水事糾紛為 9551件， 2007 年全國共調處的水事糾紛為 9358 件。1上述僅是記錄在案的經行政機關調處的水事糾紛的數量， 實際發生的水事糾紛的數量要遠遠大于這個數值。面對數量如此龐大 的水事糾紛，為了有效的保障公民的環境利益，就需要通過水事糾紛 解決機制來發揮作用。一、水事糾紛和水事糾紛解決機制概述一水事糾紛概述水事糾紛指在開發、利用、節約、保護、管

3、理水資源和防治水災害過 程中以及由水環境污染行為、水土工程活動所引發的一切與水事有關 的各種矛盾沖突。 1為了對水事糾紛有一個清晰的認識， 需要注意下述 三方面的內容， 即水事糾紛中 “水的范圍、水事糾紛所發生的領域以及 水事糾紛的類型。1水事糾紛中 “水 的范圍。我國?水法?對其調整 的水資源的范圍作出了界定，該法第 2 條第 2 款規定： “本法所稱水資 源，包括地表水和地下水 。因此，水事糾紛的 “水僅限于在中華人民 共和國領域內的地表水和地下水。本文所探討的水事糾紛主要是在地 表水及地下水的開發、利用、節約、保護、管理和水污染防治過程中 所產生的糾紛。2水事糾紛發生的領域。因為水資源具

4、有的屬性不 同，水事糾紛所發生的領域也就不同。 從水具有的資源屬性來講， 水作為一種重要的自然資源，在開發、利用、節約、保護、管理水資 源和防治水災害領域，會發生因用水、防洪、水質、水量和防治水土 流失等原因而引發的糾紛。 從水作為污染媒介屬性來講，水體因為 某種物質的介入，會導致其化學、物理、生物或者放射性等特性的改 變，從而影響到水的正常利用，危害人體健康 2。在水污染防治的領 域，會發生因水污染而產生的侵權糾紛。 3水事糾紛的類型。根據 水事糾紛發生在民事主體之間，還是發生在不同的行政區域之間，可 以把水事糾紛分為民事主體間的水事糾紛和跨界水事糾紛。 民事主 體間的水事糾紛。該類糾紛主要

5、是發生在個人之間、單位之間或者個 人和單位之間的水事糾紛。這類糾紛產生原因簡單、糾紛主體明確且影響較小。跨界水事糾紛。這類糾紛主要發生在不同的行政區域間， 因水污染、水土流失侵權和防洪防汛等原因而產生的規模較大、原因 復雜且影響較為嚴重的糾紛。二水事糾紛解決機制概述 水事糾紛解決機制是由各種水事糾紛解決方法所構成的有機整體。該 機制主要包括訴訟和ADR兩種類型的糾紛解決方式。1訴訟方式。 訴訟方式主要是指發生水事糾紛，當事人向法院提出民事訴訟，法院 受理案件后，通過法庭審理，根據查明和認定的事實，正確適用相關 法律，并以國家審判機關的名義，確定當事人應當承當的民事法律責 任，對整個訴訟案件作出

6、權威性的判決或裁定。 3訴訟方式作為傳統的 糾紛解決模式，在水事糾紛的解決中起到重要作用。需要強調的是， 可以用來解決水事糾紛的訴訟方式僅指民事訴訟訴訟，不包括行政訴 訟和刑事訴訟。 2 ADR 方式。根據美國法律信息網的解釋，替代性 糾紛解決方式ADR2是指 各種各樣糾紛解決程序的統稱。所有ADR程序的共同之處在于替代一詞，每一種ADR程序都是對法院裁決的替 代。作為對傳統糾紛解決模式的補充，ADR也被廣泛的運用于水事糾 紛的解決。需要強調的是， ADR 并不是對傳統的訴訟模式的替代，而 是一套與訴訟模式相并存的糾紛解決模式。當出現水事糾紛，訴訟方式和 ADR方式所發揮的作用一樣，都是在當

7、事環境利益無法實現的前提下，通過對社會關系進行二次調整的方式 來實現矯正的環境正義。為了實現水資源開發、利用和保護過程中的 社會正義，有效的發揮水事糾紛解決機制的作用意義重大。二、我國水事糾紛解決機制的現狀 根據我國?民事訴訟法? 、?仲裁法?、?環境保護法?、?水法?、?水土 保持法?和?水污染防治法?等法律的規定，水事糾紛解決方式有訴 訟、協商、人民調解、 行政處理方式等。 通過訴訟方式解決水事糾紛， 需要借助于國家審判權的發揮，具有一定的特殊性，作為一種獨立的 糾紛解決方式。 相對于訴訟方式而言， 協商、人民調解和行政處理 行 政調解、行政裁決、行政仲裁等作為訴訟之外的，可供選擇的水事

8、糾紛解決方式，被統稱為水事糾紛 ADR解決方式。一訴訟 訴訟作為最根本的水事糾紛解決方式，相關法律已經作出了規定。 ?民 事訴訟法?第 3條規定： “人民法院受理公民之間、法人之間、其他組 織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適 用本法的規定。 該規定作為水事糾紛案件提起民事訴訟的根底，為水 事糾紛的解決提供了司法救濟途徑。依據該條規定，所能提起水事糾 紛的訴訟僅是發生在平等民事主體之間的水事糾紛，不包括跨界水事 糾紛。需要強調的是， 因為水事侵權不僅會侵害到當事人的財產利益、 而且還會侵害到人格利益生命權、人身權和身體權 ，所以當發生水 事糾紛，當事人可以根據受侵害權益

9、的種類不同，而提起財產關系訴 訟或人身關系訴訟。?環境保護法?和相關水事法律，對因水事糾紛而 提起的民事訴訟作出了較為詳盡的規定。 ?環境保護法?第 41 條第 2 款規定： “賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環 境保護行政主管部門或者其他依照省委規定行使環境監督管理權的部 門處理；當事人對處理決定不服的。可以向人民法院起訴。當事人也 可以直接向人民法院直起訴。 ?水污染防治法?第 55 條以及?水土 保持法?第 39 條都做出了類似的規定。由上述規定可知平等民事主體 之間因水污染侵權、水土流失損害等原因而產生的水事糾紛，可以向 人民法院提起關于賠償責任和賠償數額的民事訴訟。

10、二協商 協商是指發生水事糾紛后， 在符合現有法律、 法規的前提下， 在自愿、 互諒的根底之上，通過當事人自行達成合意的方式來解決糾紛。自古 以來，中華民族都一直都崇尚 “以和為貴 的精神， 因此，協商被視為最 根本糾紛解決方式而得到了較為廣泛的運用。 在水事糾紛解決機制中， 協商不僅是一種制度，而且還是一種手段，運用其他方法解決水事糾 紛通常也要用到協商方式，因此，協商在水事糾紛解決領域具有適用 的廣泛性和靈活性等特征。按照現有法律規定，協商方式既可以解決 平等民事主體之間的水事糾紛，又可以解決跨界水事糾紛。 1平等 民事主體間的水事糾紛。?水法? 第 56 條規定了單位之間、 個人之間、 單

11、位與個人之間發生的水事糾紛，應當協商解決。 2跨界水事糾紛。 ?環境保護法?第 15 條規定： “跨行政區的環境污染和環境破壞的防 治工作，由有關地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解 決，作出決定。 ?水法?第 56 條規定： “不同行政區域之間發生水事 糾紛的，應當協商處理；協商不成的，由上一級人民政府裁決，有關 各方必須遵照執行。 有上述分析可知，協商方式既可以用來解決平等 民事主體間的水事糾紛，也可以用來解決跨界水事糾紛。三人民調解 水事糾紛人民調解主要是指，由鄉、鎮或街道辦事處的人民調解委員 會負責調解當事人之間水事糾紛的方式。我國的法律、法規對通過人 民調解方式解決糾紛作出

12、了較為詳盡的規定。 如?憲法?第111條第 2 款規定： “居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生 等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛， 協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建 議。?民事訴訟法?第 16條第 1款規定： “人民調解委員會是在基層 人民政府和基層人民法院指導下， 調解民間糾紛的群眾性組織。 此外， 1989年國務院公布的 ?人民調解委員會組織條例? 和司法部 2004年頒 布的?人民調解工作假設干規定?都對通過調解方式解決糾紛作出了相 關規定。人民調解作為我國特有的糾紛解決方式，其體系化和法律化 程度相對較高。根據?人

13、民調解工作假設干規定?第 22 條規定， “人民 調解委員會調解的民間糾紛，包括發生在公民與公民之間、公民與法 人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。 依據上述 法律規定，人民調解只能解決平等民事主體之間所發生的水事糾紛， 跨界水事糾紛不屬于人民調解的范疇。四行政調解水事糾紛行政調解，是指國家行政機關針對某一水事糾紛，應雙方當 事人或一方當事人的請求，作為調解主持人，依據糾紛發生的客觀事 實和有關法律的規定，在陳明利害、辨明是非、分清責任和平等協商 的根底上， 促使雙方當事人達成調解協議。 4相關法律對通過行政調解 方式解決水事糾紛的規定存在下述兩種情況：第一種情況是，明確規 定

14、通過行政調解方式解決水事糾紛。 ?水法?第 57 條規定：“單位之間、 個人之間、單位與個人之間發生的水事糾紛，應當協商解決；當事人 不愿協商或者協商不成的，可以申請縣級以上地方人民政府或者其授 權的部門調解， 也可以直接向人民法院提起民事訴訟。 第二中情況是， 規定通過行政處理方式解決水事糾紛。 ?水土保持法?第 39 條第 2 款 規定： “賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由水行 政主管部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。 當事人也可以直接向人民法院起訴。 此外，?水污染防治法?第 55 條 也作出了類似的 “處理 規定。第二種情況中的 “處理 究竟是多種

15、行政解 決方式的集合，還是指某種具體的解決方式？這一疑問曾一度制約著 行政機關對水事糾紛的處理。基于上述原因， 1992 年全國人大法工委 就國家環保局 “關于如何正確理解和執行?環境保護法?第 41 條第 2 款的請示 作出的答復，認為：“當事人對環保部門就賠償糾紛所作的調 解處理不服而向人民法院起訴的，不應以環保部門作被告提起行政訴 訟，而應就原污染賠償糾紛提起民事訴訟，人民法院也不應作為行政 案件受理和審判 。該答復把 “處理 的性質屆定為 “調解，自從該答復 作出以后，行政機關運用調解方式解決水事糾紛有了更充分的法律依 據。在解決水事糾紛的實踐中，行政調解只能適用于平等民事主體之 間水

16、事糾紛的解決，不能適用于解決跨界水事糾紛。五行政裁決 水事糾紛行政裁決，是指行政主體依據法律法規的授權，依法對行政 相對人之間特定的水事糾紛進行裁決的行政行為。行政裁決的性質不 同于行政調解，行政調解是行政機關居間對當事人的水事糾紛進行調 解的行為，沒有涉及到行政權力的行使，具有民間性的特點，當事人 對調解協議不滿，不能以行政機關為被告提起行政訴訟，而只能就水 事糾紛向法院提起民事訴訟。而行政裁決是一種具體行政行為，該裁 決行為具有可訴性，當事人假設對水事糾紛行政裁決不滿可以向人民法 院提起行政訴訟。 1992年全國人大法工委就國家環保局 “關于如何正確 理解和執行?環境保護法?第 41 條第

17、 2 款的請示 作出的答復之前， 環境保護類法律中的 “處理 被視為環境保護相關部門對特定水事糾紛 具有行政調解和行政裁決權限的依據，行政裁決方式在水事糾紛解決 中運用比擬廣泛。在該答復作出以后，在環境保護類法律中已找不到 明確規定通過行政裁決方式解決水事糾紛的條款，但是在水事糾紛解 決的法律實踐中行政機關還是會用到裁決方式來解決水事糾紛。六行政仲裁 水事糾紛行政仲裁， 是指依據雙方當事人事先約定或事后簽定的協議， 由仲裁機構依法以中立第三人的身份對水事糾紛作出裁斷的法律制度。5在 1994 年?仲裁法?公布實施以前，我國環境行政主管機關是具有 行政仲裁權的，因為在當時我國沒有統一的?仲裁法?

18、 ，行政機關行使 行政仲裁權的依據主要是部門或地方行政規章。自從?仲裁法?的實 施以后，我國形成了統一的仲裁制度，該法第 14 條明確規定：仲裁委 員會獨立于行政機關， 與行政機關沒有隸屬關系。 從此條可以看出，?仲 裁法?徹底否認了行政仲裁制度。從該法生效以后，民間仲裁機構已 經取代了行政仲裁機構在處理水事糾紛時的作用。目前，在現有法律 體系中已找不到通過行政仲裁方式解決水事糾紛的依據。七民間仲裁1994 年?仲裁法?的公布，確立了民間仲裁機構作為惟一合法的仲裁 機構。?仲裁法?第 2 條對仲裁的范圍進行規定，即： “平等主體的公 民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，可以

19、 仲裁；該法第 3條規定了不能仲裁的事項， 即：以下糾紛不能仲裁1 婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛； 2依法應當由行政機關處理 的爭議。?仲裁法?的公布為通過民間仲裁解決環境糾紛提供了法律依 據。雖然我國相關法律沒有明確的規定通過民間仲裁方式解決環境糾 紛，但多數學者也認為，根據?仲裁法?第 2 條規定，因環境損害賠 償而引發的糾紛是可以通過民間仲裁的方式解決的。 6水事糾紛屬于環 境糾紛的范疇，可以通過民間仲裁來解決。水事糾紛主要包括財產利 益損害和生命權、健康權和身體權等人身利益損害兩大方面的內容。 因財產權益受損而產生的水事糾紛案件，毫無疑問屬于仲裁的范疇。 因水污染而造成的人身損害能

20、否仲裁呢？仲裁當然不能去認定侵權責 任等和人身利益密切相關的爭議，但是因水污染侵權所造成的人身損 害，通常會涉及到損害賠償金數額確實定，該事項是可以通過仲裁方 式來裁決的。由上述分析可知，水事糾紛應當屬于?仲裁法?第 2 條 規定的“其他財產權益糾紛 的范疇。由上述分析可知， 通過民間仲裁方 式也只能解決平等民事主體間的水事糾紛，跨界水事糾紛不能通過該 方式得以解決。三、我國水事糾紛解決機制存在的問題我國水事糾紛解決機制由訴訟方式和 ADR方式組成，構成了一個相對多元化的機制。但由于該機制存在著制度上的缺陷，致使實踐中通過 該機制解決水事糾紛的數量及效果不容樂觀。水事糾紛解決機制所存 在著下述

21、五方面問題：一訴訟方式受案范圍較窄 由本文第二局部對我國水事糾紛解決方式的分析可知，在解決水事糾 紛時， ADR 模式和訴訟模式的適用范圍不盡一致。 ADR 模式所包括的 水事糾紛解決方式， 不僅都可適用于解決平等民事主體間的水事糾紛， 而且其中的局部方式還可用于解決跨界水事糾紛。目前，跨界水事糾 紛的解決，成為水事糾紛解決的重點領域。主要是因為跨界水事糾紛 的數量龐大，而且產生原因復雜和影響范圍廣，在很大程度上會侵犯 一定區域的環境公益，如果該糾紛不能得到及時、有效的解決，將嚴 重影響到社會穩定。在現有水事糾紛解決機制中，只能通過ADR方式 來解決跨界水事糾紛，但是該方式卻存在著系統化程度不高和法律拘 束力不強等缺點，不能保障每個具體的跨界水事糾紛案件都得到適當 的解決。為了使跨界水事糾紛案件得到有及時、合理和有效的解決， 應當存在一套與ADR模式相配合的訴訟模式，當出現跨界水事糾紛， 可以給予受害方更多的救濟選擇權。然而根據?民事訴訟法?第 3 條 規定， 能提起民事訴訟的水事糾紛僅限于平等民事主體間的水事糾紛， 跨界水事糾紛被排除在訴訟救濟之外。由于我國訴訟法律制度的不健 全，法律還未賦予法院處理跨界水事糾紛的管轄權，使得跨界水事糾 紛還不能通過訴訟模式得以解決，嚴重制約著跨界水事糾紛的處理效 果。二未