1、區(qū)城管局關于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的思考關于宜興市城市管理相對集中行政處罰權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸一、基本情況我區(qū)現(xiàn)有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個（其中郊區(qū)鎮(zhèn)3個），歷史形成的自然集鎮(zhèn)16個，國土面積1645平方公里（含中心城區(qū)），非中心城區(qū)人口18萬，每鎮(zhèn)平均轄人口2.5萬多人。（一）管理模式 宜興市城管執(zhí)法局向各建制鎮(zhèn)（區(qū)）派駐執(zhí)法中隊，管理模式為“垂直領導、雙重管理”。所謂“垂直領導”，一是執(zhí)法中隊為市局的派出和下屬機構；二是中隊領導班子和重要管理人員直接由市局派出；三是市局對各中隊實行統(tǒng)一管理、指導和監(jiān)督，并對其行為負完全責任。所謂“雙重管理”，一是中隊領導的人選由市局商屬地黨委后任命；二是中隊的執(zhí)法人員由市局會同屬地，

2、向社會公開招聘、擇優(yōu)錄取，工資由屬地財政負擔；三是中隊的辦公用房和設備、執(zhí)法車輛和器材等由局、鎮(zhèn)（區(qū)）共同保障。這樣形成了條抓塊管、上下協(xié)同的聯(lián)動管理機制。 （二）執(zhí)法權限 各執(zhí)法中隊的執(zhí)法權限，基本是按照省政府法制辦核準的九項職責設定。一是市容環(huán)境衛(wèi)生管理（可以強制拆除不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物或設施）；二是城市規(guī)劃管理；三是城市綠化管理；四是市政管理；五是環(huán)境保護管理；六是工商行政管理（主要是對室外無照商販的行政處罰權）；七是公安交通管理（對侵占道路和燃放煙花爆竹的行政處罰權）；八是食品衛(wèi)生、醫(yī)療機構管理（主要是對無證室外攤販、無證室外診療的行政處罰權）；九是營業(yè)性演出和新聞

3、出版管理（主要是對無證營業(yè)性演出和未經(jīng)許可在室外從事出版物經(jīng)營的行政處罰權）。 目前，這九項職能在各鎮(zhèn)（區(qū)）基本得到履行，但受城鎮(zhèn)管理客觀條件制約，尤其是城鎮(zhèn)停車基礎設施滯后和不良習慣的影響，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)停車管理、煙花爆竹燃放管理還有待進一步推開。 二、宜興特色 在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸城管執(zhí)法權的過程中，一方面，他們恪守法律和政策的基本原則和要求，另一方面，他們結合宜興當?shù)氐膶嶋H，創(chuàng)造性和建設性地開展工作，形成了一些具有“宜興特色”的做法。 （一）圍繞中心、服務大局 宜興市在推行城管執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸過程中，始終明確這樣的宗旨：緊緊圍繞全市工作大局，緊貼城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展這一中心。實際上，這樣的大局與中心，與屬地

4、黨委政府工作的重心、居民群眾關注的熱點是有機統(tǒng)一的，因此，他們始終把促進當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展作為推行城管執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的出發(fā)點和落腳點，把群眾的呼聲與要求作為第一信號，把鎮(zhèn)（區(qū)）容貌環(huán)境秩序改善的實際效果以及居民群眾對屬地城管執(zhí)法的滿意度作為衡量和檢驗該項工作的重要標準。 （二）實行“六個統(tǒng)一” 為了增強素質(zhì)、樹立形象、提高執(zhí)法水平，他們從推進城管延伸的伊始就實行“六個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一組織機構、統(tǒng)一中隊建設、統(tǒng)一執(zhí)法要求、統(tǒng)一管理標準、統(tǒng)一隊伍管理、統(tǒng)一考核監(jiān)督。 為了保證這“六個統(tǒng)一”，他們制定了一系列具體措施。例如為了保證執(zhí)法的統(tǒng)一，他們規(guī)定了各中隊使用市局統(tǒng)一制式的法律文書；統(tǒng)一行政執(zhí)法程序

5、；統(tǒng)一行政處罰中的自由裁量幅度。為了便于統(tǒng)一中隊建設，他們規(guī)定全市統(tǒng)一配備工作服、執(zhí)法裝備、辦公用房等設施。為了便于財務監(jiān)督，他們規(guī)定在屬地財政所領用省統(tǒng)一的罰沒票據(jù)，實行收支兩條線管理。 （三）組織體系完善 各屬地鎮(zhèn)（區(qū)）成立鎮(zhèn)級城市管理委員會，定期召開聯(lián)席會議，負責部署總體工作，協(xié)調(diào)解決難點問題。專門發(fā)文明確中隊為屬地城管執(zhí)法主體，列入屬地機構序列。選優(yōu)配強派駐中隊領導班子，組建獨立的黨支部，強化基層班子的戰(zhàn)斗堡壘作用。 （四）考核激勵機制縝密完善 為了最大限度地激發(fā)和調(diào)動工作責任心、積極性和創(chuàng)造性，全面提升城管執(zhí)法質(zhì)量和隊伍素質(zhì)，他們對各中隊和隊員實行了較為細致縝密的考核激勵機制。 考核

6、分為兩個層次進行。對中隊的考核內(nèi)容有隊伍建設、業(yè)務工作、規(guī)范執(zhí)法、信息上報、信訪工作、內(nèi)務管理共六個大的方面，實行百分制。中隊月度考核分值連續(xù)兩個月排末位或低于80分的，由局分管領導對中隊領導班子進行誡勉談話；發(fā)生嚴重違紀行為或重大工作失誤的，給予黃牌警告。連續(xù)三次或半年累計四次排名末位的，中隊負責人調(diào)離崗位。全年受到兩次以上黃牌警告的，按干部管理權限及任職情況對中隊班子成員作出調(diào)離、免職或解除聘任處理。 對各中隊隊員的考核，由各中隊制定考核標準并負責執(zhí)行，也是采用百分制。各中隊必須每天對隊員進行考核，每天晨課進行點評，對每位隊員考核中存在的問題和加減分情況記入評分卡。月度考核分值上墻公布。每

7、月、每季評出“優(yōu)勝隊員”，給予獎勵；每年評出“優(yōu)勝隊員”，給予重獎（獎勵包括發(fā)放獎金和外出培訓深造）。累計三次排名末位的，進行離崗培訓學習。全年兩次參加離崗培訓的，年終考核為不稱職，進行相應的處理。2009年，共有2人被誡勉談話，2人被勸退。 （五）以人為本、有情執(zhí)法 市城管執(zhí)法局向各鎮(zhèn)（區(qū)）派駐中隊后，要求各中隊和隊員在執(zhí)法過程中，要秉持“以人為本”的理念，充分考慮弱勢群體的實際困難，有情執(zhí)法、文明執(zhí)法。部分群眾擺難設點是為了謀生，各中隊在執(zhí)法中既要考慮“面子”，又要考慮“肚子”，堵疏結合、以疏為主，管罰結合、以罰為輔，統(tǒng)一規(guī)劃、合理引導，收到了較好的效果。楊巷中隊針對布滿街頭的露天燒烤和流

8、動攤點，在征得鎮(zhèn)黨委政府的同意支持后，專門辟了一塊地，搭建了敞棚，統(tǒng)一安置入場經(jīng)營，既解決了攤主的生活出路，又使全鎮(zhèn)的容貌環(huán)境大為改觀。和橋中隊則對全鎮(zhèn)的攤點進行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，并進行統(tǒng)一管理，既使攤主生路不斷，又方便了群眾，同時又不影響鎮(zhèn)容環(huán)境和交通。 三、成效明顯 宜興市推行城管執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸一年多來，取得了顯著的成效，屬地鎮(zhèn)（區(qū)）的容貌環(huán)境為之一新，達到了“領導放心、群眾認可、上下滿意”的預期效果。 （一）實現(xiàn)了機制長效化、管理常態(tài)化 在城管相對集中行政處罰權向各建制鎮(zhèn)延伸之前，屬地政府為了加強鎮(zhèn)容環(huán)境的管理，成立了諸如城監(jiān)中隊之類的隊伍。但這類隊伍缺乏執(zhí)法主體資格，權力的合法性也不

9、充分，在執(zhí)法過程中難以展開手腳，對一些違法違規(guī)問題不能理直氣壯地進行處理，長期處于尷尬狀態(tài)。在城管相對集中行政處罰權延伸到各建制鎮(zhèn)之后，執(zhí)法的主體問題解決了，權力有了合法性來源，建立了城鎮(zhèn)管理的長效機制，實現(xiàn)了管理工作的常態(tài)化和規(guī)范化。加上嚴把人員“進口”關，加強隊伍建設，注重素質(zhì)的培養(yǎng)教育，執(zhí)法質(zhì)量和水平有了明顯提高。機制一理順，步步跟著順，整個工作走上了良性循環(huán)的發(fā)展軌道。 （二）屬地城鎮(zhèn)管理舊貌換新顏 城管執(zhí)法向各建制鎮(zhèn)延伸一年多來，各屬地鎮(zhèn)（區(qū)）的鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、環(huán)境衛(wèi)生、規(guī)劃、綠化、環(huán)保、交通等方面發(fā)生了全面性和根本性的變化，可以說有了一個質(zhì)的飛躍。現(xiàn)在走進宜興市各建制鎮(zhèn)（園區(qū)），基本上沒

10、有違建，看不到隨地擺攤設點和流動攤販，（車輛）亂停亂放的現(xiàn)象不見了，看上去鎮(zhèn)容美觀，環(huán)境優(yōu)雅，街面整潔，道路通暢。 在所有的變化中，最明顯的變化莫過于對“違建”這個“頑癥”實行外科手術式的“治療”。由于歷史的原因，“違建”形成了“頑癥”，屢治不愈。各中隊派駐之后，在屬地黨委政府和群眾的大力支持下，首先向這一“頑癥”開刀。他們以法為據(jù)，依法執(zhí)法，多手并用，多管齊下，曉之以理，動之以情，終于治愈了這一頑癥。湖父中隊敢啃硬骨頭，依法依程序?qū)ⅰ袄洗箅y”的違建張公洞旁5戶、新橋河兩側(cè)6戶、竹海新村21戶共1440平米全部拆除。該中隊還對全鎮(zhèn)地形地貌進行分析，繪成地圖、標上標記，展開地毯式巡查、拉網(wǎng)式搜尋

11、，杜絕反彈現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)了違建的零增長。丁蜀中隊印制了56000張城管聯(lián)系卡，發(fā)送到全鎮(zhèn)每家每戶，全年共受理群眾舉報違建電話472個，實現(xiàn)對違建的“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處”，把違建鏟除于萌芽。 （三）城管執(zhí)法隊伍的形象煥然一新 以前各鎮(zhèn)組建的城監(jiān)中隊，由于主體、權限存在瑕疵，執(zhí)法質(zhì)量和水平難以保證，故其形象受到一定影響。城管相對集中行政處罰權延伸之后，市局向各建制鎮(zhèn)派駐了中隊，一方面選優(yōu)配強中隊領導班子，另一方面嚴把隊員入口關（逢進必考、擇優(yōu)錄取），保證了人員的基本素質(zhì)。在此基礎上，強化隊伍教育培訓，進行集法規(guī)知識、業(yè)務技能、軍事化訓練為一體的綜合性、高強度培訓。同時，實行嚴格的考核管理，嚴

12、格落實執(zhí)法責任制，強化錯案責任追究。這樣，隊伍的整體素質(zhì)有了明顯提高，保證了執(zhí)法的質(zhì)量和水平。在執(zhí)法過程中，他們秉法依序、進退有據(jù)、有理有節(jié)、不卑不亢，贏得了人們的尊重。遇到少數(shù)不理解的群眾，他們堅持罵不還口、打不還手。遇到突發(fā)情況，他們還能起到突擊隊和生力軍的作用。湖父中隊在數(shù)次滅火搶險任務中奮不顧身、勇往直前，成為當?shù)叵赖闹髁姟Ｔ谝淮喂艿朗┕ぬ鹿手校枪荜爢T冒著生命危險，第一時間趕到現(xiàn)場組織搶險救災，贏得了寶貴的時間。全市各個中隊及其隊員，以其良好的素質(zhì)和行為，樹立了良好的形象，廣大群眾稱贊他們是一支“特別能戰(zhàn)斗、特別能吃苦、特別能忍耐”的隊伍。 四、延伸思考 通過這次調(diào)研，我們掌

13、握了許多情況，概括出宜興的五點特色，對其成效也有了感性認識，同時，也引發(fā)了我們的思考。 城管相對集中行政處罰權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸是順時應勢之措。一是順應城鎮(zhèn)建設發(fā)展大勢。目前我省尤其是蘇南、蘇中地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展正處于快速上升階段，集鎮(zhèn)作為聯(lián)結城市與農(nóng)村的樞紐，其經(jīng)濟助推作用、人口集聚作用和功能輻射作用不斷凸顯。同時，這些城鎮(zhèn)不僅在建設規(guī)模上不斷擴張，在內(nèi)涵品位上也有提檔升級的內(nèi)在要求。這就需要一支綜合素質(zhì)高、執(zhí)法管理水平強的鎮(zhèn)級城管執(zhí)法隊伍來保障。二是順應居民群眾對高質(zhì)量環(huán)境的需求。長期以來，由于城鄉(xiāng)二元結構管理，城鄉(xiāng)的面貌差距較大，集鎮(zhèn)的環(huán)境容貌水平仍處于較低層次，直接影響了人居環(huán)境和投資環(huán)境。盡管基礎設施建設日新月異，硬件條件不斷