1、關于對烏海市委、政府關于加快推進城鄉一體化發展意見的解讀提綱2007年6月17日，市委、市政府組織召開了加快推進城鄉一體化發展的動員大會。會議印發了烏海市委、政府關于加快推進城鄉一體化發展的意見（烏黨發【2009】8）（以下簡稱意見）。這是繼2004年5月烏海市關于推進城鄉一體化工作實施方案和2006年7月烏海市關于推進社會主義新農村建設加快城鄉一體化發展的實施意見之后，市委、政府實踐科學發展觀，總結2004年以來城鄉一體化建設經驗，按照“轉移、減少、集中、富裕”的方針，分析當前我市城鄉一體化發展的形勢和任務，結合烏海三次產業發展趨勢和城鄉經濟社會、產業布局、人口狀況，在推進城鄉一體化發展關鍵

2、時期出臺的科學舉措。它是指導我市當前和今后城鄉一體化建設的綱領性文件。意見在肯定2004年以來我市城鄉一體化建設取得的初步成效的基礎上，指出城鄉一體化發展任務依然很重，必須采取更加有力的政策措施，全面推動城鄉一體化發展再上一個新的臺階。意見從加快推進城鄉一體化發展的指導思想、總體目標、基本原則，推進城鄉規劃一體化，推進城鄉產業布局一體化，推進城鄉就業和社會保障一體化，推進城鄉基礎設施建設一體化，推進城鄉社會事業發展一體化，改革配套政策措施，切實加強城鄉一體化工作的領導等八個方面，闡述了加快推進城鄉一體化發展是市委政府的一項關系全市經濟社會發展大局的重要任務和重大戰略部署。2008年10月12日

3、，黨的十七屆三中全會在北京閉幕。全會審議通過了中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定，標志著我國農村改革站在了一個新的歷史起點上。十七屆三中全會的決定，承前啟后，在繼續強調發展現代農業、推進新農村建設的基礎上，提出了“堅定不移加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的目標，由“城鄉統籌”到“城鄉一體化”，是對農村改革發展指導思想的重大突破，是一次歷史性的跨越。在長江三角洲、京津塘、珠江三角洲和重慶、成都、武漢等改革試驗區，城鄉經濟社會發展一體化的探索已經展開，重慶、成都等地已經取得重大成就。但從全國范圍提出構建城鄉一體化的新格局，預示著科學發展觀理論的深化，預示著城鄉統籌戰略的提升，也預

4、示著工農業關系、城鄉關系調整進入一個全新階段，同時也表明了黨對整體推進城鄉現代化的信心和決心。城鄉一體化是城市化發展的新的階段，是隨著生產力發展而促進城鄉居民生產方式、生活方式和居住方式變化的過程，是城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合、互為資源、互為市場、互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。城鄉一體化，是一項重大而深刻的社會變革，不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發展思路和增長方式的轉變，也是產業布局和利益關系的調整；不僅是體制機制的創新，也是領導方式和工作方法的改進。解決城鄉區域結構矛盾的突破口在于城鎮化。所謂的城鎮化，就是指農村人口不斷向

5、城鎮轉移，二、三產業不斷向城鎮集聚，從而使城鎮數量增加、規模擴大的一個歷史過程。城鎮化作為一種社會歷史現象，既是物質文明進步的體現，也是精神文明前進的動力。它一方面表現在人的地理位置的轉移和職業的改變，以及由此引起的生產方式與生活方式的演變；另一方面表現為城鎮人口和城鎮數量的增加，城鎮規模的擴大以及城鎮經濟社會現代化和集約化程度的提高。城鎮化的核心是人口就業結構、經濟產業結構的轉化過程和城鄉空間社區結構的變遷過程。城鎮化的本質特征主要體現在三個方面：一是農村人口在空間上的轉換；二是非農產業向城鎮聚集；三是農業勞動力向非農勞動力轉變。農業人口轉移，是實現城鎮化的重點，解決這一問題根本出路在于推動

6、農村勞動力向非農產業轉移。加快城鎮化進程，必須廣開生產門路，拓展就業空間，開辟多渠道轉移途徑，主要包括大力推進農業產業化進程，調整產業結構，大力發展具有帶動作用的涉農民營企業，實現農村剩余勞動力在農業內部轉移；加快城鎮化進程，促進農村勞動力向城鎮轉移，健全和完善社會保障體系，使農村人口享有城市人口的各項待遇。2004年以來，我市在城鄉一體化發展方面進行了積極有益的探索，取得了初步成效，在改變戶籍二元結構等方面有突破性進展。主要開展了以下幾個方面的工作：取消了城鄉二元戶籍制度，實現了城鄉戶籍管理一體化目標。集中換發了16483戶、49473人農業人口戶籍，并建立了原農業人口歷史庫。戶籍制度改革使

7、農村人口轉變為農區居民，在子女入學、參軍，復轉軍人轉業退伍、就業等方面享有城鎮居民同等待遇。 出臺了推進城鄉一體化改革對農村貧困人口納入城市低保的實施方案，農區3020戶、5465人貧困人群納入低保，標準也由180元提高到220元。實現了參加新型農區合作醫療的農區居民全部享受全市統一的居民基本醫療保險待遇，其個人繳費仍按國家新農合標準執行，差額部分由財政補齊的目標。農區參合人數達 38086 人，覆蓋率為90.7%。實現了農區中小學生免除學雜費、住宿費、免費義務教育、免除低保家庭子女在高中階段教育和市職業技術學院上學的學雜、住宿、教材費，發放住校生生活補助費的“四免一補”目標。 制定了關于農墾

8、企業基本養老保險若干問題的實施意見，積極探索了失地農區居民養老保險改革。農墾企業參保人數4246人，因征占用土地而失地的18戶、25人農區居民參加養老保險。圍繞“葡萄、蔬菜、肉禽蛋”產業發展，加大財政扶持力度，農業龍頭企業從無到有，產業化協會、農經合作組織逐步建立，為我市農業現代化、規模化、集約化發展，奠定了良好的基礎。目前，全市有農業企業 家，其中國家級龍頭企業 家，自治區級 家，市級 家。2008年，農業企業投資規模達到9.6億元，帶動農區居民 人。2008年農區居民純收入7475.66元，居自治區之首，高出全國農民純收入2714.66元。從2004年開始，我們用了五年時間，堅持不懈地推進

9、城鄉一體化發展，積累了比較豐富的實踐經驗，為今后五年城鄉一體化發展再上新臺階創造了條件，打下了基礎。但隨著改革的深入推進，在轉移農區人口、整合農區資源、推動農業產業化發展、擴大就業渠道、完善社會保障制度、富裕農區居民等方面，任務依然很重。推進城鄉一體化再上新臺階，我們具有極佳的發展戰略支撐，具有推進實施的堅實基礎，具有前所未有的政策機遇，具有較強的經濟綜合實力。工業經濟主導地位進一步提高，2008年，全市國民生產總值達到 億元，財政收入達到 億元，城鎮居民可支配收入 元，農區居民純收入 元。二產業占國民經濟的 %，一產業的比重僅占 %。隨著工業化、城市化水平的不斷提高，城市的集聚力、輻射力、經

10、濟實力和財政綜合調控能力顯著提高，具有較強的以城帶鄉、城市融合農村、二、三產業融合一產業、實現城鄉一體化的能力。我市的農業人口有31633人，僅占全市人口的 %，以城市人口所占比例為主要指標的城市化水平已達到 %。隨著近年來工業經濟迅猛發展和城市化建設力度加大，二、三產業吸納農區勞動力的能力進一步增強，農區居民離土經營、進城務工、就業、定居人數大幅增加，從事農業生產的勞動力明顯趨少，2008年僅為18740人。隨著教育資源的優化整合和農區居民收入的增加，農區絕大部分學齡人群在城市就讀，真正在農區守家在地的為數不多。由此可見，我們完全具備了農區居民向城鎮轉移、耕地向規模經營集中的現實條件。加快推

11、進城鄉一體化發展既是市委、政府的重大戰略部署，也是我市經濟社會發展的必然選擇。基于這樣的考慮，市委政府制定出臺了關于加快推進城鄉一體化發展的意見，縱觀意見，主要有以下幾個方面的特點：一、科學發展觀統領全局。以人為本是科學發展觀的核心。堅持以人為本，與我們黨提出的始終代表中國最廣大人民的根本利益是完全一致的，與我們黨全心全意為人民服務的宗旨和立黨為公、執政為民的本質要求是完全一致的。加快推進城鄉一體化的發展，根本目的就是使農區居民富裕起來，與城鎮居民共享工業文明帶來的成果，出發點和落腳點都是為了實現農區居民的根本利益，是以人為本的具體體現。全面協調可持續發展是科學發展觀的基本要求，統籌城鄉發展是

12、其重要組成部分，是在加快推進城鄉一體化發展中貫徹落實科學發展觀的切入點和現實途徑。堅持統籌城鄉建設及發展，全面推進城鄉一體化，最終形成城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業、居民收入水平、社會管理一體化新格局，是我市城鄉一體發展的基本原則。從我市實際情況來看，農區居民純收入已居自治區首位，達到7475元，但與我市同期城鎮居民可支配收入 元相比，差距較大。再從住房、公共服務、社會保障角度看，反差更加明顯。雖然農區人口較少，農業產業比重僅占 %，但它是經濟社會全面發展不可或缺的部分。市委、政府提出堅定不移地加快推進城鄉一體化發展，實現意見中規劃的到2014年城鄉一體化發展的總目標，正

13、是實現以科學發展觀統領經濟社會全面可持續發展有效途徑。二、“轉移、減少、集中、富裕”方針貫穿始終。“轉移、減少、集中、富裕”是貫徹落實科學發展觀、結合我市城鄉實際提出的加快推進城鄉一體化發展的工作方針，“八字方針”簡潔明了、內涵深刻、相互聯系，揭示了我市加快推進城鄉一體化發展的必然途徑、重要舉措和最終目的。通過農區人口向城鎮和新型社區轉移，通過土地流轉形成農區耕地向龍頭企業、經營大戶轉移，逐步減少農區人口，減少農業從業人數，使農區居民向城區和規劃的新型社區集中，農業產業規模化、集約化發展，實現城鎮、農區居民有機融合、共同富裕。不言而喻，農區人口向城區和新型社區轉移，是我市加快推進城鄉一體化發展

14、的關鍵環節，圍繞這個關鍵環節，必須盡快完善諸如社會保障、培訓就業、安居住房、公共服務等配套政策和措施，使農區居民深切感受到轉移給他們帶來的切身利益，感受到轉移后沒有后顧之憂，從而主動融入城鄉一體發展。意見從總體目標、基本原則到城鄉規劃、產業布局，從城鄉就業和社會保障，從基礎設施建設到社會事業發展，都充分體現了“八字方針”。三、定位準確，規劃科學。政府規劃推動市場配置資源，是我市推進城鄉一體化發展的工作特色，城鄉一體化發展，必然首先要有定位，其次是科學規劃，然后是資源配置方式和機制的選擇。關于定位，意見明確提出，“按照市委政府轉移、減少、集中、富裕的方針，著眼于城鄉差別，突出加快城鄉一體化進程這

15、條主線，以一個統籌、兩個集中、三個合作、四個保障為重點，配套政策措施，推進一產和二三產業相融互促，實現城鄉發展一體化”。基于這一定位，著眼城鄉經濟、社會、自然和人的協調發展，結合土地利用總體規劃和城市總規修編，明確分區功能定位和產業發展重點，規劃在五年內基本形成以三個城區為重點，五個新興社區為依托的城鄉一體化發展格局，整合農區現有資源，土地實現規模經營，耕地面積保持在8.5萬畝，農業生產人口通過轉移減少到8000人左右。圍繞生態、高效、特色、精品的目標，進一步調整優化農業產業布局，以葡萄、蔬菜兩大產業為主導，進一步擴大設施農業發展規模，適度發展規模養殖、苗木花卉產業。到規劃期末，蔬菜種植面積4

16、萬畝，葡萄種植面積3.5萬畝。四、目標明確，催人奮進。意見對總體目標和階段性目標作了清晰地描述：“到2012年，在全市經濟繼續保持平穩增長的基礎上，一、二、三次產業相融互促，城鄉居民人均可支配收入大幅增長，收入水平基本一致，基本消除城鄉差別，城鄉社會保障基本全覆蓋。到2014年，農業人口保持在8000人左右，農區新型社區基礎設施配套，農區納入城市化管理，實現生產發展、生活富裕、生態良好、人際關系和睦、服務完善、管理有序的城鄉一體化發展目標”。意見對全市村（居）進行行政區域布局調整，2009年，將現有的54個行政村整合減少為17個，到2014年，最終整合為5個新型社區。作為實現行政區域優化整合和

17、人口轉移、集中的重要手段，意見對農區勞動力培訓轉移提出了明確的目標，到2012年，全市農區勞動力培訓率達到80%，其中轉移的農區勞動力培訓率達到100%；農區勞動力轉移就業人數達到7000人。以保護優化環境、改善生產生活條件為目的，意見進一步明確了生態環境治理的目標，提出到2012年，建城區綠化覆蓋率達到35%，全市森林覆蓋率達到25%。總體目標是振奮人心的，實現總體目標，我市城鄉一體化建設就有了一個質的飛躍、歷史性的跨越，我們必須對現在的狀況和未來的發展有清醒地認識，在提升農區居民收入水平、轉移減少農業人口兩項重點目標任務上強力推進，才能確保總體目標實現。五年的總體目標，分兩個階段實施，必須

18、制定每一個階段的工作規劃和具體工作措施，明確年度任務，細化分解各項指標，并將其納入全市和各區經濟社會發展總體框架，擺在重要議事日程。五、加快農業產業化發展，推進產業融合。大力扶持發展現代農業，依托農業集中發展區域，深化農業結構調整，圍繞生態、高效、特色、精品目標，進一步擴大設施農業發展規模，著力發展質量效益為導向的現代農業示范區，引導專業大戶、農業龍頭企業，專業合作組織興建具有一定規模的現代農業園區；開展農業產業化經營，鼓勵發展無公害、綠色食品，培養和創建有機品牌；堅持以“蔬菜、葡萄”兩大產業為主導，適度發展規模養殖和花卉苗木。作為我市城鄉一體化配套政策之一的烏海市城鄉一體化及農業產業化獎勵補

19、貼政策，對圍繞主導產業、實施規模經營的農業龍頭企業、專業合作組織、專業大戶進一步加大了獎勵補貼力度，各級財政都要設立農業企業發展資金，專項用于扶持現代農業園區的基礎設施建設和科技推廣。如新建烏海農業科技示范園區，市財政專項用于基礎設施建設1000萬元，等等。推動農區土地集約開發，在平等協商、依法自愿有償的原則下，鼓勵土地承包經營權依法流轉，使農區耕地向農業龍頭企業、經營大戶集中，促進農業生產規模化發展。要進一步規范農區土地承包經營權流轉，著力推動家庭承包經營向采用先進科技和先進生產方式轉變，引導農區居民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。建立健全土地承包經營權流轉工作機

20、構和服務體系，打造市、區、鎮、村四級流轉服務平臺，健全各項制度，規范土地流轉合同管理，調解土地流轉糾紛。建立經營主體資格審查機制，加強對承包土地經營主體資質、經營能力、履約實力以及經營項目的審查。完善鼓勵流轉的財政扶持機制。烏海市城鄉一體化及農業產業化獎勵補貼政策對土地流轉面積在300畝以上，流轉期限在10年以上的，給予受讓方一次性每畝200元補貼。提高農業社會化服務水平。建立多層次、多功能的農業社會化服務體系，強化農業技術推廣公益性服務。引導民間資本和金融資本投入農產品加工業。大力發展農產品連鎖超市、配送經營、網上采購等現代流通方式，拓展農產品市場流通渠道。建立最嚴格的食品生產和市場準入標準

21、，實施從田間地頭、生產車間到市場流通再到餐桌的全過程質量監控。加大動植物疫病防控投入，完善機制。推動信息興農工程建設，構建適應我市現代化農業發展的信息服務體系。堅持“一、二、三產業互動、城鄉經濟相融”原則，促進協調發展。2008年我市三次產業之比為： ： ： ，我市農業比重雖然小，但農產品極具特色。烏海葡萄被評為中華名果，并獲國家首批地理標志認證；葡萄企業發展迅猛，并逐步形成品牌，已初步形成了橫跨三次產業的完整產業鏈條，下一步要努力將其打造成為具有觀賞、采摘、貯運、釀造，鮮食與制酒，生態建設與旅游觀光并舉，三次產業有機相融的現代產業。我市農業是典型的城郊型農業，近郊農業與三產業結合已有一定基礎

22、，我們要穩定蔬菜、葡萄主導產業，改造提升設施種植，推動花卉、苗木產業發展，把近郊農業改造成為具有莊園風格、農家餐飲休閑娛樂、采摘觀光等功能的產業，豐富城區及周邊地區人們假日和業余生活。為推動產業融合發展，市區兩級財政出資1000萬元，提升改造團結新村，目前，海勃灣區正在設計總體方案。產業融合發展必須堅持政府引導推動、市場配置資源的原則，把規劃區內農區居民增收致富的功能和基層政府有效服務結合起來，催生眾多龍頭企業、農產品流通組織和農區居民家庭實體。如漢森葡萄酒業集團公司、云飛農業種養科技公司、佳奇果品公司、郭金奎瓜果蔬菜專業合作社等，就是在企業融合發展中逐步成長起來的典型。六、制度創新，政策配套城鄉一體化的要旨在于讓一切生產要素，尤其是勞動力，都可以按照人本的思想和逐利的原則，在增長和發展的過程中流動起來，可以在資本的