1、 中國國家公園體制試點的相關(guān)概念、政策背景和技術(shù)難點文蘇楊 王蕾 摘要 中國的文化與自然遺產(chǎn)地資源豐富、類型多樣，但從功能發(fā)揮而言，普遍存在沒有保護好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好等共性問題。國際經(jīng)驗說明，國家公園體制是解決其中多數(shù)頂級遺產(chǎn)地管理問題的最佳方式。但各方對國家公園的相關(guān)概念認識不統(tǒng)一，對中央要求的體制試點工作理解不到位，相關(guān)試點工作存在不針對管理問題、不區(qū)別自然保護區(qū)和國家公園、不聚焦資金機制等共性問題。為此，應(yīng)根據(jù)試點文件，緊扣“統(tǒng) 一、規(guī)范、高效”做好體制設(shè)計，并加強遴選標準、區(qū)劃方法、資金機制及權(quán)屬變通控制制度設(shè)計等方面的技術(shù)工作，以確保實現(xiàn)“保護為主、全民公益性優(yōu)先”的體制建設(shè)

2、目標。 教關(guān)鍵詞 國家公園體制；試點；自然遺產(chǎn)；文化遺產(chǎn)；保護地 十八屆三中全會通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（以下簡稱決定）中首次提出， “加快生態(tài)文明制度建設(shè)建立國家公園體制”。國家公園體制既是“劃定生態(tài)保護紅線”、建設(shè)“美麗中國”的切實手段，也是滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的重要載體，尤其在當(dāng)前我國文化和自然遺產(chǎn)地管理問題凸顯的情況下：中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（以下簡稱決定）中首次提出， “加快生態(tài)文明制度建設(shè)建立國家公園體制”。國家公園體制既是“劃定生態(tài)保護紅線”、建設(shè)“美麗中國”的切實手段，也是滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的重要載體，尤

3、其在當(dāng)前我國文化和自然遺產(chǎn)地管理問題凸顯的情況下第一次提到“建立國家公園體制”后沒有顯著提升。這說明了三點： 一是國家公園長期以來就是一個公眾認可且喜聞樂見的高頻詞； 二是2017年前，中國在建立國家公園體制方面還沒有出臺重大舉措； 三是各類遺產(chǎn)地如果及時參與國家公園體制建設(shè)，可以在更大范圍的公眾中獲得更大的影響和支持。 然而，從專業(yè)角度來看，對于國家公園相關(guān)概念，目前許多人的認識還較模糊。如果對這些概念進行歸類的話，可以認為存在兩個認識，兩個分歧： 共識是都認為國家公園價值較高，以保護為主；分歧有兩點，國家公園就是價值較高、面積較大的自然保護地？國家公園的功能主要就是自然保護？ 共識的部分無

4、需討論，但分歧的部分卻需明晰保護地、文化和自然遺產(chǎn)地、IUCN（世界自然保護聯(lián)盟）保護地體系、國家公園和自然保護區(qū)這幾個國家公園相關(guān)概念之間的聯(lián)系和區(qū)別： 一是保護地(Protected Area)是個直譯詞，包括了一切需要有特別保護措施的空間，但到中國后，被自然保護領(lǐng)域的專家習(xí)慣限定為各類型的自然保護地（排斥了文化遺產(chǎn)地）。 二是文化和自然遺產(chǎn)地是國際通用概念，其與保護地存在兩點區(qū)別： 專指價值較高（具有傳承價值）、資源多樣、功能多樣且已被納入管理體系的保護地（這就明顯區(qū)別于水源地保護區(qū)、種質(zhì)資源保護區(qū)這種單一功能保護地）；包括了文化遺產(chǎn)地（即以文化遺產(chǎn)作為保護價值主體的保護地。有些區(qū)域，如

5、清西陵，從面積而言是以天然林為主體，但從保護價值主體來看則屬于文化遺產(chǎn)地）。 三是IUCN保護地體系，是世界自然保護聯(lián)盟創(chuàng)建的關(guān)于自然保護地的分類分級管理體系 ，從共有六類，管理強度逐漸降低（自然保護區(qū)是第1類，國家公園是第類）。僅從外延來看，保護地最大，文化和自然遺產(chǎn)地、IUCN保護地都可被其涵蓋其中。以這個認識為基礎(chǔ)，對“國家公園就是自然保護地嗎”這個分歧，自然就有答案： 盡管許多自然保護領(lǐng)域的專家，把國家公園等同于價值較高的自然保護地，但二者在資源性質(zhì)、保護要求、管理方式等方面存在較明顯的差別。即便IUCN分類中，也將嚴格的自然保護地與國家公園區(qū)別開來。如果不考慮這個分類體系，以全世界建

6、立最早、規(guī)模最大、管理最規(guī)范的美國國家公園體系來看，其國家公園在資源性質(zhì)和主要功能上也顯著有別于自然保護區(qū)： 一是自然保護區(qū)整體強調(diào)嚴格保護，而國家公園強調(diào)保護利用兼顧，小面積利用、大面積保護； 二是自然保護區(qū)是發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和保護生物多樣性的平臺，其景觀價值不一定高，而國家公園必須具有國家級的景觀價值（當(dāng)然也可能伴生較多的生態(tài)服務(wù)功能）。從世界文化與自然混合遺產(chǎn)武夷山自然保護區(qū)就能明顯看出二者區(qū)別： 作為遺產(chǎn)一部分的武夷山自然保護區(qū)，是中國生物多樣性的寶庫，保護區(qū)中約有哺乳動物100余種，占全國同類動物總數(shù)的1/4；鳥類約400余種，占全國總數(shù)的近13，但已停止開展商業(yè)性大眾旅游；同樣

7、作為遺產(chǎn)地一部分的武夷山風(fēng)景名勝區(qū)，生物多樣性價值一般，風(fēng)景秀麗，是武夷山游客的主要目的地。這兩個區(qū)域邊界相距30多公里，明顯是兩類資源價值和功能不同的遺產(chǎn)地。另外，國家公園中還應(yīng)該考慮文化遺產(chǎn)地的情況。這不僅是因為自然遺產(chǎn)保護和文化遺產(chǎn)保護在很多情況下理念和管理體制相同且可相互助力，也因為中國的自然遺產(chǎn)中大多分布有文化遺產(chǎn)，文化遺產(chǎn)保護則常常會形成自然遺產(chǎn)（如風(fēng)水林），具體可參見表1的說明。在試點文件中明確參與國家公園體制建設(shè)的13個部委中，包括國家文物局，正是這種資源特點和共性管理需求的體現(xiàn)。 而國家公園的功能，還不止于自然保護，美國國家公園更是將為人服務(wù)作為宗旨、將國家公園作為國家文化建

8、設(shè)和科普教育的載體。套用我國的政策術(shù)語，美國是將其國家公園作為生態(tài)文明建設(shè)和文化建設(shè)的重要平臺。這方面，分別有1916年頒布的國家公園管理局組織法、黃石公園北大門鐫刻的名言和美國國家公園21世紀議程中的名言作為佐證：國家公園管理局組織法、黃石公園北大門鐫刻的名言和美國國家公園21世紀議程中的名言作為佐證中進一步明確“我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國家意識的能力這應(yīng)是國家公園管理局的核心目標。” 從前述這些可以看出，盡管許多自然保護領(lǐng)域的專家強調(diào)“Park”詞義多樣，不能望文生義為“公園”，但“National Park”中的“Park”卻是和習(xí)慣理解中的公園具有更多相

9、通之處。而對國家公園這個詞組，理解其內(nèi)涵時應(yīng)抓住以下兩個關(guān)鍵點： 第一，“國家”。對于“國家公園”，一定要明確其資源屬性為“國家”所有，主要由“中央政府”承擔(dān)事權(quán)，以此來保障公眾對于文化和自然遺產(chǎn)地資源的需要；通過“國家”級機構(gòu)合理處理保護與利用的關(guān)系，采取分區(qū)管理形式，將遺產(chǎn)地劃分為多類區(qū)域主體功能不同，旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和游客可及范圍限于某些功能區(qū)（如我國的自然保護區(qū)將旅游活動及其他資源開發(fā)利用限于實驗區(qū)）；在經(jīng)營方面有嚴格規(guī)定，管經(jīng)分離和特許經(jīng)營制度既利用了市場經(jīng)濟體制的高效率，也易于把握利用的“度”。 第 二，“公”。“國家公園”的“公”，不僅是公有制的“公”，也是體現(xiàn)“全民公益性”

10、的“公”，還是分區(qū)利用并向公眾開放的公共空間的“公”。國家應(yīng)該作為國家公園保護和利用的主要擔(dān)責(zé)者，在保護資源原真性和完整性的基礎(chǔ)上使國家公園全方位服務(wù)于公眾，既要充分發(fā)揮其生態(tài)功能，也要全面彰顯其教育、科研功能，從而使最廣泛的國民全方位受益于國家公園。 國家公園體制建設(shè)針對的問題及相關(guān)國際經(jīng)驗 中國的文化和自然遺產(chǎn)地管理的共性問題 表1所示的中國的文化與自然遺產(chǎn)地資源豐富、類型多樣，但從功能發(fā)揮而言，普遍存在沒有保護好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好等共性問題。可用圖2來概括這些問題及其成因。其中資源價值較高、社會影響較大的遺產(chǎn)地，有些問題（如沒有服務(wù)好）反而更突出： 許多遺產(chǎn)地門票價格上漲過快，節(jié)假

11、日期間景區(qū)人滿為患、服務(wù)不佳等。這不僅影響到“美麗中國”建設(shè)，也給國家的文化建設(shè)帶來了明顯的負面影響。 我國在國家公園體制建設(shè)上的探索 為解決我國的遺產(chǎn)地管理不佳的問題，并考慮與國際接軌，我國在國家公園領(lǐng)域，也有過一些探索（以下暫不涉及臺灣地區(qū)的情況）。例如，2017年，國家林業(yè)局同意將云南省作為國家公園建設(shè)試點省份，以具備條件的自然保護區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)工作。同年，環(huán)保部和國家旅游局選擇黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進行國家公園建設(shè)試點，并為湯旺河國家公園授牌。“建立國家公園體制”的重點在于體制，即通過新的管理體制實現(xiàn)國土空間的分功能使用，統(tǒng)籌解決管理問題。但從既有相關(guān)試點工作來看，其在體制

12、建設(shè)上難言成功。例如，自2017年起，國家林業(yè)局進行了國家公園試點省建設(shè)（云南省），環(huán)保部和國家旅游局共同掛牌了湯旺河國家公園（黑龍江省），環(huán)保部還于2017年初批復(fù)了某些地方（浙江的開化和仙居）試點建設(shè)國家公園的要求。但從這些試點地區(qū)的情況看，其對遺產(chǎn)地的管理，基本上是“新瓶裝舊酒”，在決定要求的“國家公園體制”上并無創(chuàng)新。絕大多以各種方式掛牌“國家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機制，沒有保護好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好等遺產(chǎn)地管理的共性問題基本沒有得到緩解，有的地方不當(dāng)經(jīng)營現(xiàn)象還更加嚴重。總結(jié)起來，開展這些試點工作的地方政府，本質(zhì)上還只是看重國家公園品牌的經(jīng)濟效益，試

13、點情況既不規(guī)范、也不公益。這樣，無論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處于事實空缺狀態(tài)。 美國國家公園體制的可借鑒關(guān)鍵點 國家進行體制試點，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗是必須的，但因國情不同，體制的整體復(fù)制性不強。美國國家公園體系的精華，更多在于其管理理念可以稱之為文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國理念”：決定要求的“國家公園體制”上并無創(chuàng)新。絕大多以各種方式掛牌“國家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機制，沒有保護好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好等遺產(chǎn)地管理的共性問題基本沒有得到緩解，有的地方不當(dāng)經(jīng)營現(xiàn)象還更加嚴重。總結(jié)起來，開展這些試點工作的地方政府，本質(zhì)上還只是看重國家公園品牌的經(jīng)濟效益

14、，試點情況既不規(guī)范、也不公益。這樣，無論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處于事實空缺狀態(tài)。 美國國家公園體制的可借鑒關(guān)鍵點 國家進行體制試點，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗是必須的，但因國情不同，體制的整體復(fù)制性不強。美國國家公園體系的精華，更多在于其管理理念可以稱之為文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國理念”提出了“建立國家公園體制”，但并沒有完整地闡釋國家公園體制，這樣就使相關(guān)部委在解讀以及落實決定時出現(xiàn)了各種偏差。這一方面是因為決定在表述時有些方面要言不煩、留下較大的解讀空間，一方面也是因為相關(guān)部委存在工作慣性、習(xí)慣從自身職責(zé)范圍乃至部門利益角度去推進該項工作。因此，2017年中相關(guān)部委出臺的文件自行開

15、展的體制試點工作，或多或少存在不針對管理問題，不區(qū)別自然保護區(qū)和國家公園，不聚焦資金機制等共性問題。 借鑒文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國理念”，中國的國家公園體制建設(shè)，顯然應(yīng)該聚焦“沒有保護好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好”三大問題，體現(xiàn)“保護為主、全民公益性優(yōu)先”這正是試點文件中明文提出的體制建設(shè)應(yīng)該達到的終極效果。但因為部門認識的不統(tǒng)一，試點文件也在資金機制等方面做了妥協(xié)：決定時出現(xiàn)了各種偏差。這一方面是因為決定在表述時有些方面要言不煩、留下較大的解讀空間，一方面也是因為相關(guān)部委存在工作慣性、習(xí)慣從自身職責(zé)范圍乃至部門利益角度去推進該項工作。因此，2017年中相關(guān)部委出臺的文件自行開展的體制試點工作

16、，或多或少存在不針對管理問題，不區(qū)別自然保護區(qū)和國家公園，不聚焦資金機制等共性問題。 借鑒文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國理念”，中國的國家公園體制建設(shè)，顯然應(yīng)該聚焦“沒有保護好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好”三大問題，體現(xiàn)“保護為主、全民公益性優(yōu)先”這正是試點文件中明文提出的體制建設(shè)應(yīng)該達到的終極效果。但因為部門認識的不統(tǒng)一，試點文件也在資金機制等方面做了妥協(xié)的當(dāng)務(wù)之急。全域性影響行業(yè)發(fā)展并在核心資源的使用方式和效率上起到?jīng)Q定性作用的制度，可分為兩類： 管權(quán)的制度；管錢的制度。試點文件提出的體制機制改革方案，較好地針對了前述制度成因。對應(yīng)于此，試點文件中提出的改革目標是建立“統(tǒng) 一、規(guī)范、高效”的管理體

17、制，這包括統(tǒng)一的管理單位體制和資源管理體制，規(guī)范的資金機制、監(jiān)督機制、特許經(jīng)營機制和高效的經(jīng)營機制與社區(qū)參與機制等。試點文件中給出了詳盡的時間表、路線圖、任務(wù)書。例如，其中明確試點區(qū)各類自然資源的權(quán)屬制度，包括試點區(qū)內(nèi)自然資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記計劃與辦法、自然資源管理方式和制度保障等。 而且，試點文件中還明確了建立的是體制試點區(qū)，不是公園。這有兩方面含義： 一是全國九個試點區(qū)，可以分別對這些體制機制進行因地制宜的創(chuàng)新，只要符合“統(tǒng) 一、規(guī)范、高效”三個改革方向即可； 二是試點區(qū)不一定就是未來的國家公園，未來的國家公園的相關(guān)體制機制的呈現(xiàn)形式也不一定等同于試點區(qū)的體制機制。這樣，一方面讓試點區(qū)放開了手

18、腳可以在既定改革方向下進行分階段創(chuàng)新，另一方面也減少了試點過程的功利性避免相關(guān)部委把工作重點放在“爭牌子”和“爭位子”上。 體制機制的分階段實現(xiàn)方式 在中央沒有專項資金支持的情況下，讓省級地方政府主導(dǎo)的改革直接一步到位體現(xiàn)全民公益性，地方政府不僅無心也無力，這就是若干試點省在試點文件發(fā)布后參與熱情不高的直接原因，有的重要遺產(chǎn)地（如湖南張家界）甚至因此不愿被列為試點單位。 在中央沒有專項資金支持和資源產(chǎn)權(quán)制度還難以進行較大調(diào)整的情況下，各級地方政府的支持顯然是改革的基礎(chǔ)。考慮體制改革的方向是統(tǒng) 一、規(guī)范、高效，而全民公益性只是改革結(jié)果之一，如果在改革初始階段不強調(diào)全民公益，尤其是不動地方政府的重

19、要財源景區(qū)門票，地方政府就會有參與的積極性并在統(tǒng)一管理上進行更大的體制突破。因此，試點文件中的體制機制，應(yīng)確定分階段改革方案并選擇改革重點，這個原則可以概括為： 保持既得利益結(jié)構(gòu)的情況下選擇性調(diào)整體制機制。 技術(shù)難點 即便有了這些考慮和改革方案設(shè)計，這項工作在推進時也必須充分考慮相關(guān)技術(shù)標準中的難點，這可用三方面概括： 不僅考慮合理性，還要更多考慮可行性；不僅考慮國家公園體制試點區(qū)，還要考慮未來的國家公園；不僅考慮國家公園，還要考慮未來完整、全面、覆蓋范圍廣泛的保護地體系（國家公園僅作為其中的一個類型）。可以目前各省編制試點方案時困難最大的遴選標準、區(qū)劃方法和資金機制設(shè)計為例來說明。 遴選標準

20、、區(qū)劃方法 國家公園體制試點區(qū)和國家公園如何遴選，這是關(guān)系到頂級遺產(chǎn)地能否得到優(yōu)先保護、國家形象如何體現(xiàn)和全民福利如何得到保障的大事，相關(guān)技術(shù)標準也因此必須考慮較多因素。僅從體制試點區(qū)來看，以下六方面因素應(yīng)該考慮： 一是資源價值和景觀價值的雙重全球代表意義。考慮到世界遺產(chǎn)地被選中時已經(jīng)進行過資源評估，第一批體制試點區(qū)從現(xiàn)有世界遺產(chǎn)地中遴選更為合理。 二是生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的典型性與國家代表性。面積夠大，能夠保護和展示某一生態(tài)類型及與之相適應(yīng)的人類生產(chǎn)生活方式，其典型景觀、生物多樣性或人文與歷史資源具備獨特性、觀賞性和游憩價值。 三是國家公園試點區(qū)域須具備管理體制上的典型性，能代表幾類遺產(chǎn)地管理

21、體系。在我國自然和文化遺產(chǎn)地多頭管理的情況下，通過建立試點區(qū)實現(xiàn)對多類體系的“統(tǒng) 一、規(guī)范”管理并構(gòu)建成龍配套的管理體制機制，這顯然能最好地體現(xiàn)國家公園體制建設(shè)試點意圖。 四是目前由高層級政府承擔(dān)主要事權(quán)保護的必要性。如景觀和生態(tài)資源優(yōu)質(zhì)的，但經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，當(dāng)前由于經(jīng)濟開發(fā)沖動導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)受威脅程度較高、地方政府難以全力保護，或難以負擔(dān)與資源價值和受威脅程度相匹配的保護任務(wù)。五是土地國有程度較高，集體土地可以通過購買、租賃、置換等方式來取得所有權(quán)或地役權(quán)，可以較低的代價保證國家公園的“公有”屬性并探索地役權(quán)管理制度改革。六是地方建園主動性高。省級政府愿意通過調(diào)整機構(gòu)和土地權(quán)屬按國家方案實

22、行統(tǒng)一管理并積極給予基層地方政府配套資金支持。 而對于國家公園體制試點區(qū)的邊界劃分和區(qū)內(nèi)的功能區(qū)劃分來說，技術(shù)含量更高，這是因為邊界就是利益。怎么劃定國家公園邊界，不僅意味著國家財力投入的大小區(qū)別，也意味著國家公園周邊區(qū)域選擇什么樣的發(fā)展方式和形成怎樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還需要將區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與國家公園發(fā)展規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，這在目前多規(guī)合一的大背景下尤顯技術(shù)難度。 資金機制設(shè)計 從管理問題和體制改革來看，可以認為： 資金是萬惡之源和萬難之本，正是不當(dāng)?shù)闹鹄袨槭沟梦覈z產(chǎn)地的管理問題叢生，但也必須認識到資金機制是統(tǒng) 一、規(guī)范、高效的管理體制的物質(zhì)基礎(chǔ)，且資金機制必須與經(jīng)營機制同步調(diào)整。 在資金機制的相關(guān)技術(shù)

23、標準中，必須解決三方面技術(shù)難題： 管理事務(wù)中權(quán)屬的細分；政府和市場的事務(wù)界限；中央和地方政府的事權(quán)劃分。 第一方面問題可以地役權(quán)(Easement)為例說明。國家公園并非無人區(qū)（即便核心保護區(qū)域也是如此），僅從生態(tài)系統(tǒng)保護的需求來看，對居民只需要進行滿足保護需要的權(quán)利限制即可，這就是地役權(quán)的概念，只是對土地的利用方式、利用強度進行限制，然后進行合理補償。從我國的保護需求來看，這種局部限制，在很多情況下甚至比封閉管理更合理。例如，依賴人工稻作系統(tǒng)才能生存的朱鵑，如果剝離了這種生產(chǎn)行為，反而可能滅絕。與地役權(quán)配套，必須建立健全多樣化的、合理的補償制度，主要包括兩個方面： 一是根據(jù)限制其生產(chǎn)資源的用

24、途或使用強度的情況，進行的補償； 二是根據(jù)保護人員付出的勞務(wù)成本進行的補償。針對不同的補償對象，補償標準和目標也不同。補償標準的制定需要考慮統(tǒng)一標準與差異化標準的問題。國家制定一個統(tǒng)一的標準，如具體補償每畝多少錢；各地可以根據(jù)資源類型、發(fā)展狀況、保護現(xiàn)狀、管理難易度、人財物投入等狀況進行調(diào)整。 第二方面問題目前較為明確，公益性較強的服務(wù)屬于政府事務(wù)，而市場介入的只能是餐飲、住宿、交通等消費彈性較大且不屬于基本公共服務(wù)的內(nèi)容。這些事務(wù)，在劃定空間范圍和業(yè)務(wù)范圍后，讓市場力量介入，會改善服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)效率，即可以進行特許經(jīng)營的，都是市場的事務(wù)。不過，各地政府在這方面的改革無心也無力，因為這方面

25、的改革必然同步調(diào)整經(jīng)營機制，必然改變既得利益結(jié)構(gòu)。 更困難也是關(guān)注度最高的是第三方面問題。這是因為我國的資金機制長期存在三方面問題： 一是事權(quán)劃分不明使資金供給沒有保障，法律沒有明確各級政府在其中的事權(quán)，尤其使擁有最強財權(quán)的中央政府在處理具有顯著的跨地區(qū)公益性的保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)事務(wù)上，也沒有盡到應(yīng)盡的責(zé)任；因此造成國家經(jīng)費在自然保護地的“供”方面沒有保障： 總量不足。 二是事權(quán)劃分不明使地區(qū)差異加劇了資金問題，事權(quán)劃分不明還因為我國各地區(qū)之間財源狀況的巨大差異加重了資金問題。 三是中央財政投入可彌補地方財政不足和門票價格過高等問題。大部分可作為國家公園的區(qū)域處于欠發(fā)達地區(qū)，地方財政投入和門票收入難以滿足保護管理的經(jīng)費需求。這些地區(qū)的外部基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施不夠完善，外部交通可達性和內(nèi)部游覽可進人性較差，游客勢量較少，僅