1、省人民政府水行政主管部門建立水土保持監測網絡，對全省水土流失動態進行監測、預報，省人民政府定期將監測、預報情況予以公告。縣級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監督管理機構，應當建立執法關于房地產市場宏觀調控目標及其實現的法律保障作者 李昌麒 關于房地產市場宏觀調控目標及其實現的法律保障 中國法學 本文通過對我國房地產市場的現狀及問題的考察，闡述了國家應從六個方面確立房地產市場的宏觀調控目標及其相應的法律對策，包括對耕地占用面積的控制、把房地產開發控制在城市規劃許可范圍之內、確立合理的地價和房價基準、引進高空建筑權、控制房地產開發貸款的總量、房地產開發必須符合生態環境的要求以及嚴格房地

2、產開發企業的資質控制等內容。 最近幾年來，我國房地業作為一個新興的產業先是在沿海城市后又在內地城市迅猛發展。但從目前的形勢來看，它還遠未成為我國國民經濟發展的一個重要的支柱產業。這表明在今后相當長的一個時期內，國家還須對房地產業采取發展的方針，因此，對房地產業實行宏觀調控，將是國家的一個長期任務。我以為至關重要的是國家要從全局和長遠利益出發，確立房地產市場宏觀調控目標以及實現這些目標的法律措施。為此，很必要對我國房地產市場的現狀作一大體考察，然后針對已經出現的或者可能出現的問題，提出相應的對策。 控制目標之一：對耕地占有面積的控制 我們必須承認這樣一個事實：我國正在面臨著一場土地危機，而這種危

3、機還可能因為房地產開發的失控而加劇。現在我手頭沒有掌握全國性的由于經濟技術開發區的建立、房地產業的興起以及城市擴張而占用耕地的數字，但相信那是非常驚人的。這就向國家提出了一個問題，即如何處理好房地產開發與占用耕地的矛盾。客觀地說，既要加快房地產業的發展，又要不占用耕地，是辦不到的，現在問題是要怎樣采取措施把因房地產開發而占用的耕地控制在最小的限度之內。這個限度的確定必須考慮現有耕地面積、可供開墾為耕地的土地面積、人口增長預測以及其他建設可能占用耕地等多種因素。為了把耕地的占用減少到最低限度，我以為以下措施是必須采取的： 第一，把耕地占用的數額納入國民經濟和社會發展的長遠規劃、五年計劃和年度計劃

4、。我國現有的長遠規劃和五年計劃，僅僅是十分原則的強調了要“切實保護耕地”，但并沒有像其他事項那樣規定具體的指標，這不能不說是一個忽視或者說缺陷，盡管各級政府都制定了土地使用權出讓計劃但它畢竟是政府規定的，這也往往會因為政府的意志而隨時修改計劃。因此，在五年計劃的國土開發計劃中其他指標可以不列，但是耕地占用面積是必須列的。考慮到各省、自治區、直轄市需要占用耕地的依據不同，因此，我主張以后的五年計劃，應當按地區分列占用耕地的數字，然后各地區在根據國家確定的耕地占用計劃，層層分解，凡是列入計劃的占耕地指標，不得突破。各級人民代表大會的計劃執行的報告中，必須包括耕地占用情況，以便把耕地的占用納入權力機

5、關的監督之下。 第二，把耕地占用計劃納入指令性計劃的管理范圍。本來，指令性計劃與市場經濟的要求是不相容的，隨著市場經濟的發展，指令性計劃指標將會逐步減少乃至取消，但是耕地占用是一件非同小可的事情，還必須把它納入指令性計劃的管理范圍，即使在其他市場經濟的國家，也不是對耕地占用放任不管。因此，在將來我國制定計劃法的時候，還必須在特定領域肯定指令性計劃在特定領域的地位并賦予執行的效力。 第三，強化依法批地的法律意識，嚴格追究非法批地主持者的法律責任。我國土地管理法對批地的權限作了明確的規定，該法實施以來，鑒于部分地方政府無視法律的規定，越權批準占用土地的現象十分突出，為此，國務院批轉了國家土地管理局

6、關于部分地方政府越權批地情況的報告，但是至今這一現象仍未能有效制止，橫向多頭批地（如開發區的管委會、綜合開發辦公室、開發指揮部、房地產公司以及鄉鎮政府都在批地）和縱向越權批地（如化整為零多次批地、下放審批權等）仍然時有發生，造成土地供應總量失控。年，全國下達的用地供應計劃為萬畝，而實際用地已達萬畝。造成這種狀況，除了某些領導干部土地法制意識淡薄之外，還有兩個重要原因，一是對越權批地行為的直接人缺乏應有的處罰。我主張今后應當把土地占用情況作為對政府官員進行考核的一項重要內容。凡是非法或者越權批地造成嚴重后果的，除了可能招致罷免之外，情況嚴重的還應受到刑事處罰；二是對于非法或越權批準占用的土地，不

7、宜采取事后按程序追認的辦法。這種對“違法事實”的“合法追認”，往往會為那些違法行為者大開方便之門，就通常而言，法律不應當承認既存的違法事實。 控制目標之二：把房地產開發控制在城市規劃許可范圍之內 編制城市規劃是城市規劃法賦予城市人民政府的一項重要職能。按照該法的規定，城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理。這表明房地產開發必須符合城市規劃的要求。在這里，與房地產開發緊密相關的，至少有以下三個問題必須解決： 第一，城市規劃本身的科學性。城市規劃的科學性是由一系列因素決定的，其中與房地產開發有關的是城市總體規劃中的城市的性質、城市建設用地布局，城市詳細規則中的具體用地范圍、

8、建筑密度和高度、綠化用地等控制指標以及城市新區開發和舊區改造等因素。對于這些因素的量化規定必須建立在民主決策和科學決策的基礎上，切忌少數行政長官意志主宰決策過程。城市規劃法是年月開始施行的，依據這個法律的規定，應當說各級人民政府都先后制定了本轄區內城市規劃。在這些規劃中有的比較科學，有的比較粗糙，有的純屬為了應付。但是，無論以上哪種情況，恐怕都未在規劃中完全考慮到房地產迅速發展這一因素，以致造成現在不少房屋建筑在表面上并不違背規劃布局的要求，但在實際上并不符合一個科學規劃應有的要求。因此，為了適應房地產開發的需要，我主張各級人民政府都應按照社會主義市場經濟對發展房地產市場的要求和本轄區的實際情

9、況，對過去的城市規劃進行一次民主和科學的審視，以便進一步完善城市規劃。今后的城市規劃，我認為重點應當放在對舊城的改造上，盡管我國各個城市的舊城改造取得了顯著的成就，但是，我國舊城改造的潛力還非常之大，舊城改造的最大優點莫過于它能夠在不擴大土地占用面積的基礎上解決人們日益增長的房屋需要。為此，國家可以設置若干優惠政策，鼓勵更多的房地產商從事舊城改造。我們不能走許多資本主義國家至今引以為教訓的用擴占新地特別是耕地辦法去發展城市的路子，因為那樣只能使城市無限膨脹，這不符合中國的國情，我國今后尋求的不應當是過份膨脹現有大城市，而應當發展鄉鎮小城市。 第二，房地產的開發必須符合城市規劃的要求。我國法律之

10、所以賦予城市人民政府制定城市規劃的職權，其目的就是要通過規劃確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，因此，城市規劃就應當具備執行的效力。就房地產開發而言，是指城市規劃區內的土地利用、房屋建設工程的選址和布局都必須符合城市規劃的要求。但是，在現實生活中，我們卻看到兩種情況：一種是由于種種原因，比如某個領導同志的拍板或者不正之風之類的影響，有的房地產開發地段明明不符合城市規劃的要求，但仍然能夠得以建設；另一種是以城市規劃不合理為由，為某個不符合規劃的開發項目尋找存在的理由，如果確實如此，當然也不失為一種辦法，現在需要反對的是規劃本身是正確的，開發項目自己不符合規劃的要求，而用修改正

11、確的去維護不正確的那樣一種作法。 第三，嚴格追究違反城市規劃行為的單位或者直接人員的責任。對此，城市規劃法已經作了一些規定，現在的問題是如何執行，在實際中最棘手的是那些違反城市規劃但已經建成或大部分建成的建筑物、構筑物或者其他設施，對此，大都在執行有度的思想指導下，作一翻輕描淡寫的處理了事，這里所指的“度”當然不是法律界線而是指的一種“靈活性”。我認為這種執行思想不可取，我國現在許多法律規定之所以未能得到很好的貫徹，不能說與我們有些行政和司法執行機關執行有度的思想無關。當然，我們很理解執行有度思想產生的背景，從某種意義上也是在從實際出發，但是，從長遠執法來講，不應當牽就這種實際，因為這種牽就往

12、往會為違法行為找到一個“防空洞”，我們現在需要樹立的應當是嚴格執法的思想。 控制目標之三：確定合理的地價和房價基準 地價和房價是房地產市場的核心問題，也是國家對房地產市場進行宏觀調控的重要的經濟杠桿。我國過去普遍情況一是地價低，尤其是涉外地價更低，從而造成了巨額土地權益的喪失；二是房價過高，有的高得驚人，超過了一般的購房戶的承受能力。這兩種情況的存在，都不利于房地產市場的健康發展，當務之急是要把作為經濟杠桿的房地產價格納入法制化的管理范圍。第一，運用法律法規的形式規定確立地價和房價的基礎標準。通常認為地價是根據土地的不同位置、使用性質、容積率、級差收益、開發成本和供求狀況等基本因素構成的。商品

13、住宅的價格國務院已在商品住宅價格管理暫行辦法中作了規定，其關鍵是要合理確定構成價格的各種因素和各類費用，并按照涉外商品房、商品房、微利房、福利房的性質實行不同價格標準。現在的問題是要把確立房地產價格的各種因素用法律、法規的形式加以固定，以便成為確立地價和房價的基本依據。 第二，嚴格房地產價格評估機構的責任意識。房地產價格合理與否，直接關系到國家、開發商和消費者的利益，必須嚴肅對待。這里至關重要的是房地產價格評估機構必須由政府確定，對評估人員的資格及其責任應有嚴格的規定。房地產價格畸高畸低是當前房地產市場價格中的一個主要問題。造成的原因可能是多種多樣的，但是，有關人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊

14、不能不說是一個原因，對某些具體評估項目來講還可能是一個重要原因。對此，必須嚴肅處理。 第三，由政府定期公布宏觀指導價格。世界不少國家和地區的政府，根據對土地利用的重要性的認識及其產業政策，都加強了對地價的控制。日本政府每年都要在固定的時間里公布官方調查和評估的“公示地價”，作為一般土地買賣的依據。對此，我們可以效法，我認為，在我國公布的“公示房地產價”，不應當只是一種宏觀調控價，或者說是“中間價”，同時，還應當有最低價和最高限價的規定。這樣做至少有以下三個優點：一是體現國家對房地產市場的必要干預；二是為土地和住宅的使用者提供可供參照的價格信息，平衡他們提心吊膽的購買心理；三是防止暴跌和暴利行為

15、。 第四，引進“高空建筑權”的概念。高空建筑權是在高層建筑如雨后春筍般發展的背景下最初只在美國的紐約、后又遍及美國許多城市的一種交易現象，它的基本含義是指對土地以上的空間的建筑權，也就是說誰要在土地的空間修建構筑物，誰就應當向土地使用權人支付費用。我國現在的高空建筑權的雛形事實上已經出現，比如有的單位在別的單位的低層建筑上加蓋房屋，然后對所建成的房屋按約定擁有使用權。隨著城市人口的膨脹，土地供求矛盾加劇，必然會有人尋求高空建筑權。因此應當把高空建筑權引入我國法學研究領域，并在相關的法律里作出規定。 根據我國的情況，我們可以將“高空建筑權”稱為“土地空間使用權”，其范圍為土地使用面積的直線上升，

16、其權屬分別為土地使用權人和國家所有，即假定相當于二十層樓（不同的城市可以有不同的規定）以下的土地空間使用權屬土地使用權人所有，二十層樓以上的則為國家所有。其主要理由是二十層樓以下是土地使用權人對建筑高度的最一般和最標準的要求。因此在這個高度范圍內的空間使用權理應歸土地使用權人所有。二十層樓以上的空間使用權為什么屬于國家是基于以下兩個方面的考慮：一是考慮到土地作為一種很難再生的資源，它的價值不僅僅及于地面，而且還應當及于它的延伸部分空間。就房地產商來說，他所瞄準的不僅僅在于土地，更重要的在于要利用土地及其空間建筑房屋或其他構筑物，因為房屋或構筑物的價值遠遠大于地產的價值。如果國家放棄空間使用權的

17、價值，無異于放棄了一部分應有的國有受益，如果這種放棄又為外商所得，樹立土地高空使用權就顯得更為必要了；二是考慮到如果不設置空間使用權，就可能導致這樣的結果，即有的土地使用權人就可能低價從國家手中取得土地使用權，然后再高價轉讓土地使用權，而這種高價的結果不僅可能引發土地使用權的炒賣，同時還可能引發建筑物高度的無限制發展。如果二十層以上的空間使用權歸國家，就可能在很大程度上控制以上情況的發生。確立土地空間使用權的真正意義在于土地使用權的價格應當包含其空間使用權的價格，而空間使用權的價格除了考慮地價計算的有關因素外，主要應是建筑物的高度，建筑物越高，空間使用權的價格越高，因此，國家應當規定空間使用權

18、收益二十層樓以下的歸土地使用權人所有，二十層樓以上的空間使用權收益屬國家或集體所有，但是考慮到加層修建，可能給不屬于國家的空間使用權人造成不良影響，因此雙方還可以約定相應的補償方式。當然，土地空間使用權的設立，不應具有溯及力。 控制目標之四：控制房地產開發貸款總量 如果說我國的房地產開發曾經有過不適當的膨脹的話，那么，其中一個重要的原因就是不適當或者混亂的貸款推動。在人們心目中（當然也在事實上）開發房地產是“一本萬利”的事情。因此，吸引了大量資金流入房地產市場，這樣亂拆借、亂集資、亂發放房地產貸款等現象也就應運而生，甚至銀行部門也紛紛涉足房地產，于是，大量資金壓在房地產上，該收回的不能收回，有

19、的銀行還出現了透支現象，這樣的結果，不僅引發了房地產市場的混亂，同時，還引發了金融秩序的混亂。圍繞著房地產開發而引起的不正之風、行賄受賄等現象也愈演愈烈。為了扭轉這種局面，當前特別需要作以下幾件事： 第一，國家必須把各專業銀行發放房地產貸款的規模、發行債券額度等列入信貸計劃、證券計劃和投資計劃，以便從總量上進行控制，銀行發放貸款不得超過計劃所確定的指標；同時，所有房地產開發貸款，都必須以相當于貸款額的實物作為抵押或者由有擔保能力的第三人提供擔保，凡是未能提供抵押或擔保的，銀行一律不予貸款。為了克服我國現實生活中的虛假抵押現象的發生，抵押物的真實性應當提交公證，公證機關應對明顯的公證失誤或者假公

20、證承擔責任。 第二，加強對投資方向的引導。我國現在房地開發的結構很不合理，一幢幢拔地而起的房屋，許多不是房地產開發本應保證的為重點建設配套的開發項目和居民職工住宅，而是脫離國民一般消費水平的高級公寓、高檔賓館、高級寫字樓、花園別墅、渡假村，乃至賽馬場、高爾夫球場等。因此，今后，專業銀行對與重點建設配套的房地產開發項目、職工住宅項目、舊城改造項目應當優先貸款，對高檔消費建筑、占用大量土地的建筑項目，原則上應不予貸款，對占用耕地的高檔消費建筑根本不批。 第三，對已經到期尚未返還本息的房地產開發貸款，要進行一次嚴肅認真的清理。現在不少的房地產開發貸款不能收回，原因可能是多方面的，在清理中需要區別對待

21、，但是對于那些因為行賄受賄、濫用職權、玩忽職守而造成貸款本息不能收回的，無論涉及什么人一定要堅決查處。中國的有些事情之所以禁而不止，其中一個重要原因就是對那些違法亂紀而發了橫財的人沒有給予應有制裁，這不僅是對某一個違法者沒有處罰，更為嚴重的是違法者本人還可能有恃無恐和變本加厲的繼續進行違法勾當，同時，還可能帶動一大批“僥幸者”接踵而來，其后果是不堪設想的。 控制目標之五：符合生態環境的要求 城市的房地產開發，與生態環境的保護和改善，本來應當是而且可能是互相統一的，但是現在城市土地的利用，往往由于亂遷亂建、工廠住宅犬牙交錯、高層建筑林立、綠地面積減少、占用公園、填占水面、人口巨增以及市政設施不配

22、套等多種原因，而加劇了城市生態環境的惡化，現在許多城市一眼望去只見高樓、煙霧和雜亂，不見綠茵、清新和秩序，甚至使人感到窒息，這種狀況，如不加以改變，必然殃及子孫后代。因此，凡是與城市生態環境有關的因素，諸如建筑物的高度、密度、綠地定額、“三廢”的排放處理、水質標準、噪聲限制、現有綠地面積的保護等，只有全國性的比較原則的立法是不能完全解決問題的，還必須制定地方性法規，加以具體規定。其實在上述一些方面，并不是無法可依，現在的主要問題是執法不嚴。環境執法與其他執法相比，往往更具難度，其中一個重要原因是人們缺乏環境權利意識，自己權利遭到侵犯之后，不知道或不愿意主張權利，即使申訴或者訴訟到執法機關的與破

23、壞環境有關的房地產開發，也不能夠依法得以處理。今后我們應當從全民族的長遠利益出發，大力樹立我國公民和法人的環境權利意識，提高執法機關環境執法自覺性，以便形成一個任何嚴重影響環境的工程項目不能建設即使已經建設的也要強令撤除的法律機制。 控制目標之六：嚴格房地產開發企業的資質控制 前幾年在房地產開發熱的大潮下，產生了名目繁多的房地產開發公司。有全民和集體的，也有私營的；有內資的，也有涉外的；有公司性質的，也有合伙性質的；有開發性的，也有中介性的；有政府機關辦的，也有專業銀行辦的；還有軍隊辦的等等。這些公司的存在，對于推動我國房地產業的發展起了重要的作用，但是，也應當看到不少的這類公司，沒有經過嚴格

24、審查，資金不到位，根本沒有開發和經營能力，而是靠炒地皮和樓花過日子，甚至牟取了暴利。這些所謂的公司，是房地產市場混亂的主要因素。針對這種情況，許多地方根據房地產開發企業資質管理規定進行了一次清理，取締了一批不具備開發資格的企業，房地產企業盲目發展的勢頭有所遏制，但是，我認為以下幾個問題還需繼續解決： 第一，房地產開發企業的數量仍然過大。一個地區或者某一個城市，究竟應當擁有多少房地產企業是很難用一個統一的數字加以規定的，但是，有一點是可以確定的，即房地產開發公司的數量，應當與本地區國民經濟的發展、房產業的近期和遠期潛力以及消費者的承受能力大體相適應，房地產企業的超量存在，必然引發許多不正當競爭行