1、第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理第一節第一節 城市開發的基本特征城市開發的基本特征 一、城市開發的類型 (一)公共開發和商業性開發 在市場經濟體制下，城市開發主體(即開發者)呈現多元化狀態。但可以歸結為公共部門和非公共部門兩種基本類型。相應地，城市開發活動也可以分為公共開發和非公共開發兩種基本類型。兩者之間在行為準則上存在著本質差別，分別是以社會利益和個體利益為出發點。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理( (二二) )新開發和再開發新開發和再開發 就城市開發的客體而言，可以分為新開發和再開發兩種基本類型

2、。新開發是將土地從非城市用途(如農業用途)轉化為城市用途的開發過程。再開發是城市建成環境的物質更替過程，往往伴隨著功能轉換，如從居住用途轉變為商務用途，或者從單一用途轉變為綜合用途；同時還可能以高強度發展替代低強度發展。盡管我國的大部分城市述處于生長期，但一些老城市已經出現了大規模的再開發。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理( (三三) )土地開發和物業開發土地開發和物業開發 從城市開發過程的角度，可以分為土地開發和物業開發兩種類型。土地開發包括道路和市政設施建設、場地平整和清理，通常稱之為將“生地”轉變為“熟地”。無論是新開發還是再開發，如果涉及

3、到大規模的成片開發，往往是首先進行土地開發，然后劃分地塊，并逐一出讓給各個業主或開發商進行物業開發。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理二、城市開發的經濟特征二、城市開發的經濟特征(一)城市開發的空間經濟特征1水平的空間經濟特征土地作為城市活動的物質載體，具有基地和區位兩種屬性。土地的基地屬性(包括基地的大小、形狀、地形和地質狀況)滿足城市活動的內部功能需求；土地的區位屬性(包括可達性和外部性)滿足城市活動的外部功能需求(即與外部的關系)。2垂直的空間經濟特征城市開發的空間經濟特征同樣表現在垂直方向。就可達性而言，在水平向的區位中，中心區的可達性最高

4、，向外部逐漸下降；在垂直方向的區位中，地面層的可達性最高，向上部逐漸下降。與水平區位的可達性一樣，垂直區位的可達性對于土地用途和土地價格也有類似的作用。一般來說，接近地面幾層的可達性最高，適合于零售活動。這就是說，零售活動在接近地面幾層能夠獲得較高的收益，因而有能力支付較高的租金。第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理( (二二) )城市開發的時間經濟特征城市開發的時間經濟特征城市建成環境是經濟和社會發展的物質載體。隨著經濟和社會的演進，城市建成環境的物質老化和功能失調逐漸成為一個突出問題。為了滿足經濟和社會活動的空間需求，除了新開發以外，城市建成環境的

5、再開發將會成為越來越主要的方式。1建筑物的經濟壽命建筑物的經濟壽命是城市開發的時間經濟特征中一個重要概念，涉及到建筑物、地塊和房地產價值之間的關系。2再開發的時機 在市場經濟中，城市建成環境的再開發是對于土地用途的機會成本的反應，其時機取決于(既定的)建筑物價值和(潛在的)地塊價值之間的相對變化關系。如果(潛在的)地塊價值相對上升和(既定的)建筑物價值相對下降，則再開發時機趨前；反之，則再開發時機滯后。影響這種關系的外部條件包括社會、經濟和技術等方面，通過市場供求機制發生作用。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理三、城市開發的公共干預三、城市開發的公

6、共干預 (一)市場機制的缺陷 在市場經濟體制下，城市開發的時空經濟規律對于有效地配置土地和其他資源，適時地協調城市活動的空間需求，起著相當重要的作用。但是，對于城市開發這樣一種特珠的空間經濟活動，市場機制也存在著嚴重的不足之處，主要表現在以下五個方面。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理1、外部效應市場經濟體制無法解決外部效應導致的利益矛盾。外部效應是公共經濟學中的概念，指社會的某一個體或群體的行為影響到其他個體或群體的利益，包括積極的和消極的兩種可能后果。外部效應的兩個基本屬性是：第一，外部效應的作用者和承受者之間無法以利益補償協議作為約束條件；第

7、二，外部效應所導致的利益變化無法用貨幣價值來核算，故不受市場機制的作用。由于城市是一個空間聚集體，外部效應現象在城市開發中具有普遍性。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理2公共設施市場機制無法促使公共設施的開發。城市的公共設施涉及到社會的整體利益和長遠利益，但往往沒有直接的經濟效益，顯然是與追求最大利潤的市場原則相違背的。城市公共設施的價值在于為城市活動提供所必需的外部效應。以城市公共綠地為例，盡管沒有直接的經濟效益，但它所帶來的社會效益(如改善生態環境和提供公共休憩場所)使城市土地在總體上更具使用價值，因而也會更具市場價值(特別是綠地附近的土地)，

8、這種“社會收益”可能超過綠地本身的“經濟損失”。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理3價值準則外部效應難以用市場的價值準則來衡量。在城市開發中，具有歷史價值的建筑物和建成環境，以及具有美學價值的自然景觀等一旦破壞，其社會代價是無法用市場價值來核算的，因此必須以社會整體的價值準則作為決策依據，需要代表社會整體利益的政府部門進行公共干預。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理4合成謬誤 由于市場信息的不完善，社會個體的開發決策往往建立在相對局限的基礎上，地塊的最佳配置并不一定會帶來城市整體的最優效果，反而可能導致

9、房地產市場的供求失衡。這就需要政府部門不僅及時地提供全面的市場信息，并且對于土地和物業的供給總量進行公共干預。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理5市場壟斷 土地資源的總量是有限的，土地的不可移動性更會導致土地供給關系的地域差異性，加劇有些地區的土地稀缺程度，加上土地可以永續利用的特性，可能會產生地區性的土地市場壟斷。土地作為經濟和社會活動的物質載體，地價昂貴是市場經濟體制下的許多城市正面臨的一個主要問題，既影響到經濟和社會的正常發展，還會導致財富分配懸殊的社會不公正現象。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原

10、理( (二二) )公共干預的方式公共干預的方式 對于城市建成環境的公共干預，政府的作用表現在金融政策、物質建設和規劃管理三個方面。政府的金融政策又分為財政和稅收兩種手段。對于需要促進開發的特定城市地域(如西方國家的內城)和特定物業部類(如低收入住宅)，政府可以采取財政補貼和稅收優惠的手段加以引導；同樣，政府也可以采取財政和稅收的手段來遏制開發。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理第二節第二節 城市規劃中的開發控制城市規劃中的開發控制 一、城市規劃體系與開發控制 一個國家的城市規劃體系包括規劃法規、規劃行政和規劃運作三個組成部分。其中，規劃法規是現代城

11、市規劃體系的核心，為規劃行政和規劃運作提供法定依據和法定程序。 根據我國的現行規劃體系，城市總體規劃是戰略性發展規劃，控制性詳細規劃作為開發控制的直接依據，因而是實施性發展規劃。在特大城市和大城市，分區規劃也是實施性發展規劃的組成部分，但一般不足以成為開發控制的直接依據。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理二、開發控制的運作方式二、開發控制的運作方式 (一)開發控制的基本類型 各國的政治、經濟、社會和文化背景不同，開發控制的運作方式也有差異，但可以分為通則式和判例式兩種基本類型。判例式開發控制的主要特征是開發控制規劃的各項規定比較原則，規劃人員在審理

12、開發申請個案時，享有較大的自由量裁權。以英國為例，作為法定規劃的地區規劃只是開發控制的個主要依據，規劃部門有權在審理開發申請個案時附加特定的規劃條件，甚至在必要情況下修改法定規劃的某些規定，因而使開發控制具有靈活性和針對性，但也難免在確定性和客觀性方面比較欠缺。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理( (二二) )開發控制的發展趨勢開發控制的發展趨勢 由于通則式和判例式的開發控制各有利弊，各國和地區都試圖在兩者之間尋求更為完善的方式，往往采取由兩個層面構成的開發控制體系。在第一層面上，針對整個城市發展地區，制定一般的開發控制要求，采取區劃方式，進行通則

13、式管理；在第二層面上，劃定城市中的各類重點地區，制定特定的開發控制要求，采取審批方式，進行判例式管理。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理三、開發控制的作用機制三、開發控制的作用機制 (一)經濟的作用機制 從公共經濟學的角度，開發控制作為一種公共干預，就是要確保社會個體的開發活動所產生的外部效應(無論是消極的還是積極的)內部化。 外部效應的經濟原理可以用公共經濟學中的邊際個人成本川女益和邊際社會成本收益的概念來解釋。社會個體的開發活動追求最大的個體利益(即邊際個人成本等于邊際個人收益)，規劃當局的開發控制追求最佳的社會利益(即邊際社會成本等于邊際社會

14、收益)。由于外部效應的現象，個人利益和社會利益之間往往是不一致的。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理 ( (二二) )法律的作用機制法律的作用機制 經濟的作用機制為外部效應的控制和引導提供了理論依據，但外部效應在實際中難以用貨幣價格進行核算。再以容積率為例，在實際運作中，幾乎無法準確地核定使邊際社會成本等于邊際社會收益的容積率。在區劃獎勵中，開發者可以用貨幣價格來準確地核算提供公共開放空間造成的個人成本和容積率獎勵帶來的個人收益；但社會方面不是如此，無論是公共開放空間帶來的社會收益還是容積率獎勵造成的社會成本，都是無法用貨幣價格來核算的。 第十一章

15、第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理( (三三) )行政的作用機制行政的作用機制 如果說法律的作用機制體現了一般情況下的社會價值準則，行政的作用機制則體現了特定情況下的社會價值準則。開發活動的具體情況是千變萬化的，法律的作用機制難以具備相應的調適性能。因此，在法律授權的情況下，規劃當局擁有行政解釋的權力。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理四、我國城市規劃的實施管理體制四、我國城市規劃的實施管理體制 現行的中華人民共和國城市規劃法(1989年)為我國城市規劃的實施管理體制提供了法定依據。城市規劃法還授權省、自治區和直

16、轄市的人民代表大會常務委員會可以依法制定各地的實施細則。隨著我國從計劃經濟到市場經濟的體制轉型，城市規劃體系(包括規劃實施)也將會經歷一系列重大變革，以適應城市發展的新形勢。下文介紹的城市規劃實施主要基于上海市的規劃實踐。盡管各地城市規劃的實施管理細節略有不同，但基本程序還是一致的。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理( (一一) )建設項目的審批建設項目的審批 根據現行的中華人民共和國城市規劃法(1989年)，城市規劃區內的土地利用和建設工程必須呈報城市規劃行政主管部門進行審批，包括建設項目選址意見書，建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證三個基本

17、環節，通常稱為“一書兩證”。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理( (二二) )違法建設的查處違法建設的查處 根據城市規劃法第三十七條，城市規劃行政主管部門有權對城市規劃區內的建設工程是否符合規劃要求進行檢查。對于未取建設工程許可證或者違反建設工程許可證的規定的建設活動，規劃主管部門依法進行處罰。如果當事方對于規劃部門的處罰決定不服，可以在規定期限內向上一級規劃行政主管部門申請行政復議，或向人民法院提出起訴。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理第三節城市規劃的行政權力與法制建設第三節城市規劃的行政權力與法制

18、建設 一、城市規劃與行政權力 對城市進行規劃，實施規劃管理，涉及對自然規律和社會規律的把握，因此城市規劃是一門科學性、技術性很強的學科。城市規劃在實踐中又表現為對資源的配置，涉及社會各方面的利益關系，涉及資源開發利用的價值判斷和對人們行為的規范。所以現代城市規劃又是城市社會發展過程中的一項重要的社會建制。無論是對城市發展的有意識、有計劃的主動行為，還是對無數項開發活動的被動控制，都必然聯系到權威的存在及權力的應用。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理二、城市規劃行政與立法授權二、城市規劃行政與立法授權 城市規劃作為城市政府的一項職能，在不同國家有不同

19、的起因和不同的立法授權方式，但是政府的規劃行政權力來源于立法授權卻是共同的。 中華人民共和國城市規劃法也賦予了城市人民政府和縣級人民政府及其城市規劃行政主管部門在審批、修改、公布、實施城市規劃，以及城市規劃行政執法方面的種種必要權力。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理三、城市規劃法制建設的歷史演進、三、城市規劃法制建設的歷史演進、主要內容和意義主要內容和意義 (一)我國城市規劃法制建設的歷史演進 在過去的幾十年中，我國的城市規劃工作有了很大的發展，在國家建設中發揮了重要的作用。隨著經濟社會條件的變化，我國城市規劃的法制建設正在逐步推進。 我國現行的

20、城市規劃法產生于1989年12月，并于1990年4月起施行。在這以前，我國沒有國家級的城市規劃立法，城市規劃工作主要是一種在行政軌道上的工作。城市發展的政策由黨和國家行政領導部門確定。領導部門、領導同志的一系列“指示”、 “意見”、“通知”、“批復”等指導著城市規劃和城市建設工作。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理( (二二) )城市規劃法制建設的意義城市規劃法制建設的意義 中華人民共和國憲法規定，我國實行依法治國。依法治國體現在國家管理的各個方面，城市規劃的依法行政是依法治國總方略的一個組成部分。我國實行社會主義市場經濟，城市利益主體逐漸多元，城

21、市的功能日趨多樣，城市經濟社會管理和建設管理的關系空前復雜。反映在城市規劃和規劃管理上，傳統的、以指令性計劃為特征的規劃行政已不適應，城市規劃進一步走上法制軌道已是勢在必行。第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理( (三三) )城市規劃法制建設的主要內容城市規劃法制建設的主要內容 城市規劃法制建設的內容主要包括：城市規劃領域中法律規范的制定、法律規范的執行、法律規范的遵守及確立和完善依法行政的監督機制。 第十一章第十一章 城市規劃實施與行政城市規劃實施與行政城市規劃原理城市規劃原理 1 1法律規范的制定法律規范的制定 法制的最基本含義是法律體系和制度，它是法治的前提。城市規劃依法行政首先要求城市規劃法律規范體系形式完備、內容完善、協調統一。要在國家最高權力機構和地方國家權力機構的立法基礎上，在中央和地方行政機構的行政立法權限內，完善城市規