1、浙江大學公共管理學院我國工傷保險基金運用現狀及對策分析基于與德國工傷保險的對比分析2009-1-5我國工傷保險基金運用現狀及對策分析 如無特殊說明，本文中數據皆來源于國家統計局網站并由作者整理。基于與德國工傷保險的對比分析摘要 工傷保險是我國一個起步較早但發展較慢的社會保險險種，本文通過與較成熟的德國工傷保險比較，發現我國工傷保險基金在運用過程中存在著機制欠缺、結余過多、醫療浪費以及支出構成不合理等問題。通過對我國工傷保險基金的分析并借鑒德國經驗，本文希望給我國工傷基金的運用提出一些政策建議。關鍵詞 工傷保險基金 工傷保險 工傷預防 工傷康復引言工傷保險是社會保險的一個重要而特殊的分支，工傷保

2、險條例規定我國實行工傷保險的目的是“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險”。由用人單位繳納的工傷保險費及其利息和其他資金構成的工傷保險基金是實施工傷保險制度及其目的的物質保障。但是目前我國的工傷保險基金在運用過程中存在著較多的問題，如基金結余過多同時又存在著基金浪費現象，基金在工傷預防和工傷康復等方面的運用過少等問題。文獻綜述我國的工傷保險制度從建國初的企業自我保障到上世紀90年代的勞動法，再到企業職工工傷保險試行辦法，直到2004的工傷保險條例，經歷了漫長的修改發展過程，但是目前國內對工傷保險的研究并不是很多，主要

3、集中在費率機制、管理體制、工傷保險待遇制度等制度設計問題以及相關法規的健全等問題，并且鮮見進行理論上的深層次探討。而對于工傷保險基金的研究則更為少見。由于工傷保險實行的是差別費率，工傷保險基金沒有在全國范圍內實行統籌，所以目前大多進行的是以市甚至某個企業單位為基礎的個案研究。王忠旭等（2005）采用流行病學現況調查方法對鞍鋼集團公司兩年多的工傷情況進行分析，探討鞍鋼各行業的工傷風險等級，確定了鞍鋼工傷保險的差別費率，并建立了鞍鋼工傷保險基金收繳的模型。劉蘭（2005）以北京市為例，對其工傷保險制度運行中存在的覆蓋面小、工傷醫療費用居高不下但同時工傷保險基金結余過高等問題予以闡釋，通過對北京市工

4、傷保險基金發展趨勢的預測，認為在加強法制制度建設的同時應改善費率以及工傷預防等運行機制，使工傷基金更好的運行。王民森（2007）通過專項審計調查，列出了景德市工傷保險基金征管中存在的問題及成因和可能的對策。林潔，姚國興等（2007）通過對無錫市2003-2004年的工傷保險基金支付費用的分析，研究了工傷的分布情況，提出應加強對易致傷行業和主要傷害類型的預防工作，并完善職業傷害報告系統。對全國范圍內工傷保險基金進行研究的文獻比較少見。梁文七，樊晶光，陳光（2008）對國內工傷保險基金的使用以及規定等進行了比較詳細的介紹，并對工傷預防工作提出了一些建議。較為深入的對我國工傷保險基金進行理論探討的是

5、周慧文（2008）對工傷基金的收支及可持續性進行的分析，其依據近十幾年的數據，對工傷基金的結余、參保人數以及發展速度和保障度等多項指標進行了分析，認為目前我國工傷保險基金結余偏高但中長期面臨的支付壓力較大，基金制度需進一步完善。通過以上的綜述，可以看出目前對工傷保險基金的研究不是很多，對工傷保險運用過程中存在的問題也很少論述，因而本文將主要在這一方面作淺顯論述。德國工傷保險基金的運用德國是近代社會保障制度的濫觴，其也是實行工傷保險制度歷史最悠久的國家，經過漫長的發展，德國的工傷保險制度基本已經成熟，其工傷保險基金的運用也是十分合理，值得我們借鑒的。德國工傷保險經辦機構分為農業同業公會，公共系統

6、的工傷保險經辦機構和工商業同業公會，分別對應農業保險、公共部門保險和工業保險三種。其中工商業同業公會是德國最大和最重要的工傷保險經辦機構，工業保險也是其最重要的工傷保險。德國工傷保險最鮮明的兩個特點是“預防優先”和“康復優于補償”。工傷預防在社會法典中占有重要地位，并且設立了國家勞動安全監察機構與工傷保險機構兩套工傷預防體系，此外，同業公會還會經常開展教育培訓。2002年，德國各行業參加勞動保護培訓班的企業人員數總計有370450萬人，其中安全責任人54810人，勞動安全專業人員29097人，企業領導班子64113人（周慧文，2005）。工傷預防費用由工傷保險基金支出，并且占了很大一部分的比重

7、，由此可見德國各行業對工傷預防的重視程度。德國工傷思想認為，職工發生工傷后，重要的不是對職工進行經濟上的補償，而是要盡最大的努力，采取一切適合的手段，對職工進行最好的康復，使工傷者能夠重返工作崗位并享受生活，從而“降低社會總成本”。其工傷康復包括：一是醫療康復，是為了幫助職工恢復健康。在德國，對工傷事故的治療提供最良好的醫療條件。二是職業康復；二是職業康復，是幫助工傷職工重新回到工作崗位；三是社會康復，社會康復是幫助工傷職工重新回到社會，享受正常的社會生活（付德團，2008）。工傷康復的費用也是直接由工傷保險基金支出。2004年，德國工商業同業公會工傷保險基金共支出94億歐元，其中7億歐元用于

8、工傷預防，占基金總支出的7.5%；26億歐元用于工傷康復，占基金總支出的27.7%；50億歐元用于工傷賠償，占基金總支出的53.1%；11億歐元用于管理費,占基金總支出的11.7%。從中我們可以看出，德國把事故預防看做是德國法定事故保險制度的核心和基本方針,重視工傷康復,將預防-康復-補償結合起來。圖九 2004年德國工傷保險基金支出結構由于對工傷預防的重視，自1960年以來, 德國的工傷事故率持續下降。1960年,發生工傷事故251萬件,而1995年,這一數字降低到162萬件。同期雇員人數增加了近50%,而事故發生率降低了30%。據德方專家推算,如果不是因為對預防的重視減少了事故發生率,假定

9、工傷事故仍停留在1960年的水平,則當前工傷保險基金需要再多一倍才夠用（周慧文，2005）。工傷保險基金的一個重要原則是“以支定收，收支平衡”，德國在費率機制的設計上也值得我們借鑒，其除了根據不同的行業征收不同的費率外，還設計獎懲機制來決定對單個企業的征收費率，并且費率隨著時間和新事故的出現而不斷的進行調整，這使得德國的工傷保險基金既能充分保障工傷的需要，同時也不至于加重企業和社會的負擔。并且由于工傷預防做的到位，近年來，其費率也在不斷的降低，從1960年的每100馬克工資收繳1.51馬克工傷保險費降為1993年的1.44馬克。工傷保險費用支付占社會性支出的比重，從1960年的2.3降低為19

10、92年的1.6%。我國工傷保險基金運用分析我國的社會保障制度較德國起步較晚，但自勞動法實施以來，我國的工傷保險制度也還是處在不斷完善的過程中，尤其是2003年起，由于工傷保險條例的頒布，我國的工傷保險新增參保人數連續三年超過1500萬人，從2003年底的4575萬人，三年增加了5455萬人，到2006年全國年末累積參保人數超過了1億（圖一）；享受工傷保險的人數也在不斷增加，2006年享受待遇人數達到了77多萬人（圖二）；隨之工傷保險基金也快速增長，2006年工傷保險基金收入規模也突破100億元，累計結余達到了近200億（圖三）。圖一 2001-2006年工傷保險參保人數圖二 2001-2006

11、年享受工傷保險待遇人數享受工傷待遇的人數享受工傷待遇的人數：是指勞動者因工負傷致殘、死亡或因患職業病致殘，根據有關規定享受工傷保險待遇職工或供養直系親屬人數。包括傷殘人數、職業病人數、因工死亡人數、供養直系親屬人數。圖三 2001-2006年全國工傷保險基金收入支出及結余情況因工傷保險條例的法律性、權威性較以往的“試行辦法”更高，它的頒布使工傷保險制度的覆蓋范圍大大增加，大大促進了我國工傷保險事業的發展。但是，制度推出之后，真正的貫徹實施它，卻仍需解決一系列的問題，才能不違其初衷。從圖四和圖五我們可以看出，工傷保險條例實施以來，參保人數比上年增長的比例并非是上升的而是不穩定的，年末領取工傷保險

12、基金的人數的增長比例這更是有明顯的下降趨勢，其中雖然與我國加大了安全生產的力度有關，但是工傷保險制度落實過程中存在著問題也是毋庸置疑的。我國每年因為各種事故造成大量的工傷并且其中大多數都得到了工傷認定，以2006年為例，當期受理工傷認定數633898件，確認認定的有622724件。但是真正能享受工傷保險的人數卻依然是一個很小的比例。從圖六可以看出，雖然從2003年起，全國工傷保險參保人數和享受待遇人數都在不斷的增長，但是兩者的比例卻始終處于很低的水平，甚至有略微下降的趨勢。還以2006年為例，這一年，全國年末累積參保人數 102684600，但是享受到工傷保險待遇的只有778201，比例不到0

13、.76%。圖四 2001-2006年末參保人數比上年增長百分比圖五 2001-2006年領取工傷保險基金人數比上年增長百分比圖六 2001-2006年享受工傷保險待遇人數占參保人數比例從圖四我們可以看出，雖然工傷保險基金的累積結余以及基金收入和支出都在不斷的增長，但是很明顯的是累積結余和基金收入的增長速度要快于基金支出的增長速度。也就是說，隨著工傷保險條例的實施，由于參保人數規模的不斷擴大，工傷保險結余及收入都在增長，但是工人能享受到的工傷保險待遇卻沒有以相同的速度在增長。從圖七可以看出，我國工傷保險基金的人均累積結余一直處在近200元的水平上。造成這樣的現象，除了剛剛提到的由于覆蓋面的增加而

14、使工傷保險基金的總結余迅速增長之外，應該還有以下兩個方面的主要原因。從工傷保險基金的收入方面來說，說明我國工傷保險的費率機制存在著一定的問題，沒有能夠做到“以支定收”，使得征收的工傷保險基金超出了所需的費用，加重了企業的負擔，增加了社會成本。從工傷保險基金的支出方面來說，工傷保險制度沒有很好的發揮其預防與保障作用，存在著應支付而未支付或拖欠支付的現象，工人沒有得到必要的工傷保障，能夠享受到工傷保險待遇的人很少。同時，工傷保險的落實監督制度欠缺，工人的權益受損，而這在很大程度上也反映了我國工傷保險制度的不完善。在這兩個方面上，可以看出，我國工傷保險制度與德國存在明顯差異。圖七 2001-2006

15、年人均工傷保險基金累積結余（注：人均工傷基金累積結余=當年工傷保險基金的累積總結余/當年累積參保人數）但通過圖八對2001-2006年間享受工傷保險待遇的人人均享有的工傷保險支出達到了平均7000多的水平，說明在工傷醫療的過程中費用并不低，并且占了工傷保險基金支出的很大一部分，這說明工傷保險基金在運用到工傷醫療的過程中，可能存在著較嚴重的浪費現象。而在工傷醫療的過程中，我國現在還沒有一套體制來監督工傷保險基金的使用。圖八 2001-2006年人均享有工傷保險基金支出（注：指享有工傷保險待遇的人人均享有的基金支出）聯系圖七和圖八，通過與德國的工傷保險進行對比，我們可以看出以下兩個問題：一是我國工

16、傷保險制度“以支定收”的原則并沒有很好的得到貫徹，工傷保險基金大量結余。表明我國工傷保險基金沒有得到有效的運用，我國工人沒有得到應有的工傷保障，個人保障度不夠；二是我國工傷保險對醫療補償投入過多，而在很大程度上忽略了預防和康復。相比德國，更可以看出差距。1993年，德國同業公會支付的工傷預防費用為9.9億馬克，同1960年相比，增長了30倍。但是從1960年以來，工傷事故率持續下降，到1995年底，事故引起的工傷人數減少50%，造成殘疾的工傷事故減少2/3，死亡事故減少3/4，工傷預防取得了顯著的成效。（陳勝、劉鐵民，2003）。小結通過與德國的比較及數據分析，我們可以發現我國工傷保險基金運用

17、過程中存在以下的問題：（一） 工傷保險基金累積結余已經達到一定水平，但是并沒有被有效的運用到保障工人的權益上，能夠真正享受到工傷保險的人一直較少。雖然隨著立法的深入，我國工傷保險基金覆蓋的廣度正在急劇擴張，但是很明顯的是保障水平并沒有及時跟上擴張的步伐，在真正體現保障的本質上還有很長的路要走。（二） 我國工傷保險基金運用“保障度低同時又嚴重浪費”的雙重不合理現象。這主要是由于我國工傷保險的機制設計不合理，具體體現在費率設計機制和基金運用監督管理機制上。這兩種不合理直接導致了我國工傷保險基金累積結余過大卻不能很好的為工人提供保障，同時又由于監督機制的匱乏，造成了工傷醫療過程中的基金浪費現象。（三

18、） 工傷保險基金的支出構成不合理，從而也就使得工傷保險不能很好的起到減少事故發生率的作用。我國工傷保險基金主要運用在工傷醫療費用方面，人均工傷保險基金支出已經達到了一個較高的水平，但是對于工傷預防和康復投入卻遠遠不夠，各地區工傷事故發生率有增無減。在發生事故后，雇主對工人往往采取一次性支付賠償金的方式，使得工人以后的長期生活缺乏保障。政策建議（一） 工傷保險基金的運用過程中的政策和機制設計應進行一定的改革。首先，應出臺相應的法律法規或政策，確保被認定為工傷保險范圍內的人可以真正的享受工傷保險待遇，增強工傷保險基金的保障度，同時加強對其落實過程的監管。其次，工傷保險的費率機制要進行一定的調整，確保“以支定收”的原則得到體