1、BOT模式在垃圾焚燒發電項目的應用研究     BOT（BulidOperate Transfer )模式是一種專門用于基礎設施建設項目的融資方式，為解決國家專營的基礎設施建設資金不足，利用私人資本和國際資本市場的資金,降低政府的風險和債務負擔來發展基礎設施，由政府授予發起人特許權，由發起人成立項目公司進行設計、融資、建設、運營，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，特許期屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。 一、我國垃圾處理現狀 目前我國處理垃圾主要有三種方式：衛生填埋、堆肥和焚燒資源化利用。根據建設部2006年統計資料，截

2、止至2005年底，我國661個設市城市中建有各類生活垃圾處理場479座，處理能力為25.7萬噸/日，集中處理量為8108萬噸，集中處理率為51.97%。其中：生活垃圾填埋場365座，處理能力21.3萬噸/日，處理量為6924萬噸；生活垃圾堆肥廠46座，處理能力1.18萬噸/日，處理量為345萬噸；生活垃圾焚燒廠66座，處理能力3.22萬噸/日，處理量780萬噸。填埋、堆肥和焚燒的處理能力所占比例分別為85%、5%和10%。 由于政策、資金、技術、選址、清運、監管等因素，我國城市大都采取填埋的處理方式。但填埋后易造成二次污染, 威脅到空氣、土壤、地下水和飲用水的安全。被填埋的垃圾發酵產生的甲烷氣

3、體易引發爆炸，還占用大量土地資源，垃圾填埋場周圍臭氣等嚴重影響大氣環境。 堆肥處理方式雖達到了一定的資源化目的，但堆肥量太大、養分含量低，長期使用易造成土壤板結和地下水質變壞，所以垃圾堆肥的規模也難以發展做大。 焚燒處理是將垃圾置于高溫爐中，使其可燃分子充分氧化的一種方式，產生的熱能可用來發電和供暖，垃圾爐渣還可以用來制作地板磚、水泥等，產生可觀的經濟效益。垃圾焚燒具有減量化最徹底、無害化程度高、資源利用好的顯著特點。國際上發達國家和地區生活垃圾大部分均采取焚燒處理再利用。日本、韓國、新加坡和歐盟大部分國家7080的生活垃圾均焚燒處理，而我國生活垃圾焚燒量僅為3.72，遠遠低于世界水平。 我國

4、落后的垃圾處理方式與社會發展現狀極不適應，已成為制約我國可持續發展的重要因素。焚燒處理方式可以 “變廢為寶”、節約土地資源，綜合考慮其社會、環保及經濟效益,大力建設垃圾焚燒發電項目是非常必要的，是解決垃圾圍城這一困境的最佳途徑。 二、BOT模式與垃圾焚燒發電項目結合的必要性 垃圾焚燒發電項目屬城市基礎設施項目，它一次性工程投資和運行費用高，運行管理難度大。目前垃圾處理設施建設資金和運行費用的缺乏是我國垃圾焚燒處理方式落后于國際水平的主要原因，采用BOT模式來建設垃圾焚燒發電項目是解決這一難題的有效方法。它有以下優點： （一）有利于減少政府的財政負擔 采用BOT模式可以拓寬資金來源，引進外資和利

5、用民間資本，減少政府的財政支出和債務負擔，加快發展建設垃圾焚燒發電項目。 （二）有利于降低參與各方的風險 BOT模式的最大優點，便是將基礎設施行業的投資大、回收慢的風險由參與各方合理分擔。它降低了政府風險，政府除擔保和其他激勵措施外，無需承擔融資、設計、建造和經營風險，大多轉移給項目公司承擔。 （三）有利于提高垃圾處理行業的經營管理效率 BOT模式可以發揮外資和私營機構的能動性和創造性，提高建設、經營、維護和管理效率，引進先進的管理和技術，從而帶動我國垃圾處理行業水平的提高。 （四）有利于合理利用資源 BOT項目的還貸能力取決于項目本身效益，且大多采用國際招標，可行性論證較嚴謹，避免了無效益項

6、目開工或重復建設。 三、BOT模式在垃圾焚燒發電項目應用中存在的問題 （一）政府面臨較大風險 在垃圾焚燒發電項目中，政府面臨的風險主要有：當政府對此基礎設施的市場潛力和價格趨勢把握不清時，可能對投資者盲目承諾較高的投資回報率，加大居民和政府負擔；如果政府規劃滯后和監管不力，容易造成私營企業的不規范參與和競爭，導致垃圾焚燒發電行業的不規范運作和無序問題；承包商延誤工期，投資超支，籌資困難；承包商破產或不可抗力終止合同，造成垃圾焚燒發電設施不能如期建成并投入使用；少數不具備資金和技術實力的環保企業，為在建設期獲取巨額收入，不顧建設質量和建成后的運行狀況，采用不成熟的工藝和設備，把設施的運營風險全部

7、留給項目本身，實際上是留給了政府。 （二）項目公司面臨較大風險 項目公司面臨的風險主要有：政府不講信譽和政策不穩定，它是項目公司介入基礎設施領域的最大障礙和風險；項目設計和建設中的風險，包括項目設計缺陷、建設延誤、超支和貸款利率的變動；項目投產后的經營風險，包括項目特有技術風險和價格風險等2。 （三）BOT法規不健全 我國目前法律體系不健全，尚沒有成文的BOT法規，公平競爭的市場環境尚未形成，環保產業標準體系尚未建立，不正當的市場競爭和一些地區地方保護主義仍然存在。這都對新興的垃圾發電的環保市場產生不良的影響，挫傷廣大投資者的信心和積極性。 （四）缺乏BOT專業人才 BOT模式在許多方面都有一

8、套獨特的運行規則和方法，需要專業人員來實施,以確保項目的順利進行。而我國引入BOT的時間不長,BOT的人才相當匱乏。 四、BOT模式在垃圾焚燒發電項目中應用的對策 借鑒國內外發展BOT的經驗，針對上述問題可采取以下對策： （一）積極進行風險管理與控制 一個BOT 項目的成敗很大程度上取決于是否能識別各種風險，采取有效的手段控制風險。在垃圾焚燒發電項目中的風險管理主要有： 1、政治風險管理。項目所發生的政治風險主要由政府承擔。目前項目公司可以采取為政治風險進行投保、引入多邊機構參與項目貸款或是引入當地有實力企業(尤其是國有企業)參與項目建設經營等方式規避政治風險。對于政策變動風險，可以在簽訂特許

9、權協議時規定政策變動時的具體操作辦法，如果遇到由于政策變動而導致投資者經濟利益受到侵害時，應由政府給予適當的補償。 2、違約風險管理。為了規避違約風險,政府應選擇那些有經濟和技術實力的企業來運作垃圾焚燒發電項目, 保證合同的履行。必須防止一些“三無”(無環保業務經驗、無資金實力、無技術力量)企業通過低價策略取得運營資格。在簽訂特許經營權協議時,要求相關義務方提供一定數量的履約保證金，還可以選擇中立的第三方對合作中發生的糾紛進行調解和仲裁。為了防止企業違約導致的項目建設停滯，協議中還應該規定政府有權在這種情況下選擇其他企業繼續項目建設。 3、經濟風險管理。對于產品的市場風險,BOT項目投資主體可

10、以和政府簽訂保證項目在特許期間運營的最低項目收入，由政府以合理的價格收購全部發電量等。項目運營期間，政府減免企業運營稅費，協助解決市場化運作中的有關政策處理和協調工作。對于利率風險，可以靈活地采取期權等金融工具規避由利率變化引起的經濟損失。對于匯率風險,政府可以給項目公司自由匯兌的相關承諾，項目公司也應盡可能地在項目所在地舉債，以避免由于幣種不同帶來的匯兌風險。 4、完工風險管理。一般情況下,完工風險由承建商通過“交鑰匙”承包合同來承擔。并且承建商對項目的按時完工和項目設施必須達到設計標準負責。同時為了防止建設期間由融資困難引起的項目無法正常建設，由項目發起人提供無條件的完工擔保,在承建商發生

11、資金困難時給予必要的支持，同時政府也可以在特許權協議中簽訂提供額外資金保障措施的條款，以保障垃圾焚燒發電項目建設的順利進行。 5、經營和維護風險管理。垃圾焚燒發電廠建成后應由專業公司或運營商負責運營管理。完工的項目在運營期間仍有可能出現技術故障，為防范和控制此類風險，應采用成熟的技術，如果技術故障是由承包商造成的，可用承包商的履約保證來限制和轉移風險，承包商的履約保證一般要延續到完工后的幾個月或幾年。技術維修和更新的風險一般由負責項目運營的公司通過運營應急費、備用貸款和支持貸款來承擔。 6、環保風險管理。在垃圾焚燒發電廠招標階段,政府就應參考環保部門的意見，在特許權協議的簽訂階段，環保部門的意

12、見也應作為一個決定性的因素。在運營階段也應接受環保部門的監管，因焚燒處理的二次污染風險很大，若監管不嚴，企業可能為了追求更多利潤，想法增加發電量，而忽視垃圾處理質量，導致嚴重的二次污染，必須確保垃圾焚燒產生的污染物全部達標排放，不發生超標排污、偷排偷放的行為，避免環境問題的發生。 7、不可抗拒風險管理。影響垃圾焚燒發電項目的不可抗力風險主要有地震和洪水等，項目公司無法控制此類風險，只能采取保險的方式將風險轉移給保險公司，保險公司不能投保的則由項目公司和政府分擔。 （二）完善投資環境 首先，應盡快制訂專門的BOT法規，明確BOT項目的立項、審批、招標、評標程序和辦法，并對BOT特許權協議的內容和

13、項目的風險分擔作出規定，建立我國進行BOT項目投資的基本法律框架。其次，政府作為監督者，應公正公開選擇合適并具有競爭力的BOT項目經營者并與他們建立良好的關系，保持透明的、穩定的、有權威的監管制度。政府與私人企業之間在許多涉及雙方利益、風險分擔等方面，應在著眼于長久利益的前提下，達成相互的諒解。再次，要加快價格體系改革。政府按照“誰污染、誰付費”和發電廠“補償成本、保本微利”的原則，建立較為合理的收費價格體系及必要情況下的政府補貼，保證建成設施的正常運營。最后，積極培養BOT 專業人才。BOT運作對項目管理人員的要求是很高的，需要精通各方面知識。只有通過具有綜合素質人員的共同努力，才能保證項目實施的成功。 （三）鼓勵內資參與垃圾