1、論建立耕地保護的土地管理新機制    摘要：研究目的：探討國土資源參與宏觀調控情況下，如何建立一種低成本、高效率、信息準確、資料更新及時的土地管理新機制。研究方法：實證法，比較研究法，邏輯分析法。研究結果：為保護和合理利用有限的土地資源，應該將土地管理工作重點轉移到城市(鎮)規劃管理區，建立一套以城市(鎮)規劃管理區為重點的耕地保護工作機制。在這種新工作機制下，幾項重大土地管理工作，如新一輪土地利用大調查、土地統計制度、建設用地審批制度等，在工作思路和工作方法方面需要作出相應的調整。關鍵詞：土地管理；人均耕地；城市(鎮)規劃管理區；土地管理機制2005年

2、度土地變更調查結果顯示，中國現有耕地為1831億畝，人均耕地為14畝。與1996年相比，全國耕地數減少12億畝，平均每年減少l000余萬畝；人均耕地減少019畝，減幅約14；全國擁有5524個各類開發園區，土地閑置率竟然高達43。也就是說，1996以來中國實行了世界上最嚴格的耕地保護政策，但并未徹底遏制耕地減少、土地粗放利用的勢頭。通過什么樣的機制才能更有效地保護耕地呢?國內學者做了大量探索。許多專家認為(葉劍平，2004)1，應該建立耕地保護長效機制，才能有效保護耕地。長效機制包括：制定統一的國土規劃，運用土地利用規劃和土地供應計劃調控土地市場，提高耕地取得成本、建立集約用地機制等。一些專家

3、認為(李彥芳等，2005)2，中國現行耕地保護制度存在利益機制的缺失，在市場經濟日益發展完善的今天，這種制度缺陷導致耕地保護成效不佳。因此，建立耕地保護利益機制，增加市場因素在耕地保護中的作用，已刻不容緩。部分專家甚至認為(馬彥琳等，2006)3，應該建立農戶參與耕地保護機制，通過全面保護農民承包經營權，明確農戶的土地權益，建立農民參與土地政策制定、土地權利申訴制度等，加大農戶在耕地保護中的作用。美國馬里蘭大學丁成日教授認為4，可以借鑒美國日益成熟的土地開發權轉移制度，將耕地開發的社會成本現金化，更正地方政府在耕地保護中的利益驅動扭曲，為耕地保護提供一個基于市場機制的工具，在政府、農戶和開發商

4、之間實現土地開發利益的分配和再分配，從而更有效地達到耕地保護的目標。還有部分專家認為(張君宇等，2007)5，建立相對獨立的耕地保護社會監督制度和與現行耕地保護行政監督相配合的合作機制，加大耕地保護的社會監督，也是改進耕地保護機制的重要環節。這些學者從經濟、社會、資源管理等角度，探討了中國耕地保護的機制，為耕地保護工作提供了很好的政策思路。然而，筆者認為，中國耕地保護的難點是社會經濟和城市化高速增長帶來的巨大用地需求與有限土地資源供給能力的矛盾。要把最嚴格的耕地保護制度落到實處，除了有大政方針、政策外，還需要建立相應的配套土地管理工作機制；而如何及時、準確地獲取土地利用信息，有效監測土地資源特

5、別是耕地的利用情況，建立一套操作性強的耕地保護監管工作機制，就成為當前十分重要、刻不容緩的首要任務。在資金有限、國土資源參與宏觀調控任務加重的情況下，如何建立一種低成本、高效率、信息準確、資料更新及時的土地管理新機制，以較低的成本、更加及時準確地保護耕地，應該是耕地保護監管工作機制能否持續開展的關鍵。1 經濟發達程度與耕地分布及建設占用耕地的關聯性在探討建立怎樣的耕地保護工作機制之前，我們有必要認真分析一下耕地保護與監管的重點在哪里。耕地的區域分布特征是：耕地占國土面積比例較大的省多分布在平原地區、東部地區；北京、上海、廣東、浙江、江蘇等經濟發達省市人口密度大，人均耕地少，耕地質量也高。另一方

6、面，中國的經濟版圖與耕地分布具有很強的關聯性。2006年統計顯示，在百強城市中，東部及沿海地區城市為61個，中部地區22個，西部地區17個。特別是以長江三角洲、珠江三角洲和環渤海地區為中心的三大都市密集區，集中了53個百強城市。百強城市市區人口總數占全國地級及以上城市的567；行政區域面積占355；地方財政預算內收入占872。隨著中國工業化、城市化的高速推進，高gdp增長、高固定資產投資和高地方財政預算內收入增長的同時，也帶來了高用地需求和大量耕地良田的被占用。從歷年建設用地不完全統計情況看，gdp百強城市同樣也占去了全國半數以上的建設用地額度，建設用地的擴張是全國耕地減少的最重要因素(梁進社

7、，2002)6。大量的建設占用耕地發生在城市周邊，根據全國地形地貌特征，大量的耕地良田也分布在城市周邊，這一特征在西部的云、貴、川、渝等省區更為突出。所以，耕地保護的監管工作重點，顯而易見應該在城市周邊、城鎮周邊區域。2 建立以城鎮規劃管理區為主要對象的分級土地管理、耕地監管機制21改革開放以來土地管理工作重心轉移及政策、體制演變近年來論述土地管理政策、體制演變的文章非常多，不再詳述。但是政策演變所帶來的工作中心轉移，要求土地管理工作重心和耕地監管重點應該轉移到城鎮規劃管理區域。綜觀中國的土地管理體制及土地管理政策演變，概括起來大致經歷了三個階段。第一階段：城鄉分管和多頭管理(19781986

8、年)(姜愛林，2003)7。這個時期，中國重新開始了社會主義現代化建設，土地作為重要的生產要素重新受到重視，國土整治和國土規劃工作也受到重視，國務院批轉了國家計委關于編制全國國土總體規劃綱要的報告。第二階段：城鄉統一管理階段(19862001年)。黨中央、國務院發出關于加強土地管理，制止亂占耕地的通知，決定1986年組建國家土地管理局。1998年國務院機構改革，土地管理局與地質礦產部合并，組成國土資源部，實現從單一資源管理向綜合資源管理的轉變，頒布基本農田保護條例，將耕地保護列入基本國策等。圍繞著上述土地管理基本法規的制定，土地利用管理工作的重心主要是摸清家底、統籌管理城鄉土地資源，著重開展了

9、第一次土地詳查和第二次土地利用規劃修編。由于城市規劃區土地利用主要由建設部門負責，這段時期的土地調查與規劃管理重點是農村土地的利用與保護。這一階段特征是統與泛，工作中留下兩大憾事：(1)由于城、鄉分別調查(城鎮地籍調查、農村第一次土地詳查)，造成城鄉結合部調查粗放、開天窗、界線不清、資料不詳，為今后的開發區熱、大量圈占耕地埋下了伏筆；(2)城市規劃區范圍的界定不清，雙重管理(楊廣軍，2001)8，土地、城建部門雙重管理、雙重規劃，為城市建設用地遍地開花、盲目外延擴展、粗放利用、亂占亂用、浪費土地埋下伏筆。 第三階段：體制轉軌，土地參與國民經濟宏觀調控(2001年)。2001年4月lo日國務院發

10、布了關于加強國有土地資產管理的通知，這是一個專門針對國有土地資產而制定的土地管理政策。但是，2002年以后，隨著城市房地產市場回暖和城市建設加速，新一輪房地產圈地潮席卷全國，城市(鎮)蔓延和建設用地急速擴張，再次成為基本農田減少的重要因素。而且與過度占用農地形成鮮明對照，建設用地利用遠不充分。調查顯示：全國閑置、空置、批而未用土地達400萬畝，約占城市建設用地總量的7。這種粗放的土地利用方式，與中國人多地少、耕地資源稀缺的基本國情悖逆，是不可持續的。同時，由于房地產過熱引致的全國性固定資產投資膨脹，也危及國家的經濟安全。因此，國務院下發關于深化改革嚴格土地管理決定的通知，將土地管理納入國民經濟

11、宏觀調控的重要工具，要求國土部門參與宏觀調控，通過控制土地供應與嚴格管理，達到調控投資需求的宏觀目標。那么土地參與宏觀調控從哪里人手呢?顯然是城市(鎮)規劃區的土地。22 建立以城鎮規劃管理區為主要對象的分級土地管理、耕地監管工作機制需要建立一種什么樣的土地管理工作機制才能達成宏觀調控目標，真正切實保護和合理利用好每寸土地呢?筆者認為必須改革過去那種統而泛的管理模式，新機制必須突出準、快、精，即掌握的土地利用信息要準，獲取信息的機制要快，重點管理的區域要精。這個重點管理區域就是宏觀調控的重點城市(鎮)規劃區。現行的土地調查和土地監測制度，即土地詳查制度和土地變更調查制度，一開始就以全國土地尤其

12、農村土地利用為調查重點，帶有濃厚的普查色彩，不能適應宏觀調控條件下的土地管理需要，必須加以革新。這個制度主要存在兩個問題：第一，普查數據準確，但資料更新間隔長，更新一次少則幾年多則十多年，不能快速、及時地反映城市(鎮)周邊土地利用和耕地占用的動態變化，難以服務于土地參與宏觀調控的工作需要。第二，年度土地變更調查數據不準確，可視化程度低，城市(鎮)土地分類過粗，難以為土地參與宏觀調控提供準確的數據依據。因此，必須在原土地詳查的基礎上建立一種高效、快速、低行政成本運行的新工作機制。建立以城市(鎮)規劃管理區為主要管理對象，輔以大中型國家重點工程建設用地管理的土地管理日常工作機制，其基本要點是：第一

13、，將土地日常管理中的土地調查、規劃、用途管制、建設用地審批等工作重點轉向城市(鎮)規劃區，以城市(鎮)為中心分級劃定規劃管理區域，全國各級規劃管理區的土地管好了，全國耕地保護的重點也就管好了，這在中西部地區尤為突出。以云南省為例，全省有94的山地，平地只有6，基本都在城市(鎮)周圍，建設占用耕地90以上發生在這6的平地內；94的山地內的耕地是否會發生變化?會變，但基本都是農業結構調整，即使調了以后還是農地，不致影響國家糧食安全。所以這6的平地管住、管好了，云南的耕地也就管好了。第二，設立全國分級城市(鎮)規劃管理區金字塔型土地管理模式。國家管理或監管50萬人口以上或者gdp百強城市規劃管理區；

14、省級管理或監管省內地市級城市規劃管理區；市級管理或監管所轄縣城規劃管理區；縣級管理或監管除縣城以外鄉鎮規劃管理區并組織國土資源管理所一道負責規劃區以外的農村土地管理，遇有規劃區以外的大中型國家重點建設工程，作好征用土地的組織上報工作。第三，由國家統一組織劃定城市(鎮)規劃管理區。以城市為中心，東部地區面積可大一些，西部地區面積可小一些。自然界線明顯的地區，可以地貌景觀界線劃定城市(鎮)規劃管理區。比如昆明就是一個滇池壩子，全部劃進去也就500 km2左右。一般省會城市500 km2，特大城市10002000 km2，地市級城市300 km2，縣城150km2，一般鄉鎮所在地2080 km2。以

15、云南省為例，需要劃定的范圍分別為：省會城市500 km2，15個地市4500km2，余下的110個縣城16500 km2，縣城以上合計21500 km2；余下的1441個鄉鎮28800 km2。云南的國土總面積為394萬km2，但總面積95以上的建設用地卻發生在上述5萬km2的城市(鎮)規劃管理區內。第四，分級組織、監測城市(鎮)規劃管理區的土地管理詳細信息，在現代科技支持下，建立以高分辨率衛星或航測正射影像為底圖的資料，集土地利用現狀、土地規劃、城鎮地價等管理信息為一體的全數字化基礎性土地管理信息資料，為土地參與宏觀調控、嚴格耕地保護，提供快速、準確的管理信息。由于城市(鎮)規劃管理區面積較

16、小，可以建立大比例尺的土地管理信息圖件數據庫。原則上，縣城以上區域圖紙比例尺1：5000，每年更新圖件資料，兩年購買一次06 m以上分辯率衛星影像資料；鄉鎮規劃管理區域圖紙比例尺l：10000，兩年更新一次圖件資料，三年購買一次25 m分辯率衛星影像資料。為保證資料的客觀性和直觀性，規劃管理區的土地管理資料必須以衛星或航測正射影像為底圖，規劃管理區域以外的地方1015年作一次低分辯率小比例尺的土地普查，以規劃管理區的數字化資料為基礎分級建立土地管理信息系統。3 新工作機制下幾項關鍵性的國土資源管理工作探討現行的土地管理模式沒有很好地區別日常土地管理與土地普查、劃分日常管理所應該基于的土地管理資

17、料與土地詳查所獲得的調查資料，要想真正做好土地管理工作，有效實施耕地保護措施，單有詳查資料是遠遠不夠的，必須在詳查資料的基礎上定制構建一套實時|生強、適合日常管理需要的工作資料和配套工作機制。從基于以城市(鎮)規劃管理區為重心、建立日常土地管理與耕地保護ft作機制和相應支撐資料體系的角度出發，筆者認為時下正在進行的幾項國土資源管理工作有許多值得商榷的地方。31 新一輪土地利用大調查第一次土地詳查結束至今，已有lo年，很多地區的圖件資料已陳舊。因此，國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定中明確要求：國土資源部要會同有關部門，抓緊建立和完善統一的土地分類、調查、登記和統計制度，啟動新一輪土地調查，保

18、證土地數據的準確性。啟動全國第二次調查的必要性毋庸置疑，但是否需要全面詳查?筆者認為值得商榷。第一，土地利用變化的特性決定了土地調查有別于人口普查、經濟普查等。人口普查、經濟普查的對象具有移動性、隱蔽性、總體變化大等特點，而土地調查的對象具有固定性、顯見性、總體變化小等特點，這些年總體變化量估計在3以內(楊利民，2005)9，且主要集中在前述的城市(鎮)規劃管理區內。第二，作為第一次土地普查成果，農村地區第一次詳查的組織嚴密，管理嚴格，其成果質量是可靠的，土地利用現狀調查耕地面積相對精度達995，耕地面積得到了縣政府的認可(楊利民，2005)9，調查存在問題的地區是城郊結合部。也就是說，從第一

19、次土地詳查的經驗看，第二次詳查是否能保證準確查清城郊結合部土地利用變動與耕地保護實施情況，還是未知數。第三，詳查耗資巨大。第一次土地詳查時，云南省土地詳查直接投資近5000萬元，但當時所用的圖件資料1：1萬(6430幅)只占國土面積三分之一，其余為1：25萬(2291幅)、1：5萬(207幅)、1：10萬(6幅)。如果開展二次詳查，全國統一到l：l萬比例尺，在不考慮物價變化的前提下云南的直接經費投入就將超過1億元，考慮物價因素需要投人3億元，而全國就得上百億元。云南投入3億元得到什么結果呢?從土地利用管理的角度看，還是如前所述90以上的山地10多年來并無多大變化，就是植被茂密了些，真正發生變化

20、的還在上述5萬km2的城市(鎮)規劃管理區。而認真做好規劃管理區的調查需要多少投入呢?縣城以上合計21500km2，購買06 m快鳥衛星影像資料300萬元，做正射影像處理50萬元，其他內業處理及少量外業地類核實工作最后生成1：5000土地利用現狀圖件資料350萬元，共計700萬元。余下的1441個鄉鎮規劃區28800 km2，購買25 m spot5衛星影像資料800萬元，做正射影像處理90萬元，其他內業處理及少量外業地類核實工作最后生成1：l萬土地利用現狀圖件資料288萬元，幾項合計1178萬元。其他地區仍然使用一次詳查資料。二次詳查應該分地區、有重點劃分不同社會經濟活動區，以城市(鎮)規劃

21、管理區為對象，建立一套小范圍重點區域，高精度、直觀、真實基于影像易于變更管理的日常工作資料，更有利于監管各地耕地保護的實施，達到國務院要求的土地管理目標。32 土地變更調查及土地統計制度土地變更調查已經連續開展10年了。10年來，土地變更調查為國土資源管理提供了重要的基礎資料，為土地參與宏觀調控提供了基礎保障，也為政府科學決策、規劃計劃的制定提供了支持。然而，土地變更調查數據的真實性和嚴肅性越來越受到質疑，如何及時準確掌握數據也成為當前土地變更調查所面臨的重大挑戰。其原因仍然在于其工作機制完全基于普查數據的泛字上，沒有找準變更調查的變根所在，對城市(鎮)規劃管理區的家底不清和變數不準。以城市(

22、鎮)規劃管理區為重心的日常管理工作機制建立后，可以有效解決上述問題，但土地統計制度需做相應調整。筆者認為，應改變現行的變更調查數據全部由縣級逐級上報方式，將數據來源改為兩大口徑，以農業結構調整、災害毀壞和開發復墾為主的農村土地變化情況仍然由縣級上報，而以建設占用耕地為主的土地利用變化情況則直接從城市(鎮)規劃管理區日常監管工作中獲得。有兩大手段保證日常監管工作中獲得土地利用情況的真實性和及時性：一是建設用地審批制度，基礎資料現勢性與審批結果掛鉤，這一點將在下節論述；二是購買城市(鎮)規劃管理區高分別率衛星遙感數據，建立客觀的數據變更渠道，以現在每年每縣l萬元的中央補助變更經費加上市、縣少量配套

23、，兩年更新一次衛星數據并不增加經費投入。33 建設用地審批制度現行的建設用地報批和審批方式，用地地塊資料由屬地提供，上級部門由于并不掌握一套審批底圖，主要是基于文字的書面審核，漏洞很多，不能真實反映耕地被占用和耕地復墾情況。以城市(鎮)規劃管理區為重心的日常土地管理工作機制建立后，各級國土資源部門以規劃管理區的調查資料為底圖建立起一套自己的日常審批工作資料，每審批一塊用地都可及時落到工作底圖上，與該區域的衛星影像、土地利用現狀圖、土地利用規劃圖做套合比較，真正做到審批有度、監管有據。為保證管理資料的現勢性，提高土地的利用率，現行的建設用地審批制度還需作以下兩方面的改進。一是建立審批與變更數據資

24、料掛鉤制度，審批完成后應要求下級部門及時在土地管理基礎圖件上標注審批地塊信息，并于年底核實現狀變更情況更新上報土地利用現狀圖件，作為下一年度的審批底圖，超過建設動工年限未作變更的交由執法監察部門查處。二是廢除或改進批次審批用地方式，批次用地是造成用地地塊漂移、囤地、土地閑置、土地利用效率低下的最直接原因。單獨選址項目用地方式更利于土地的管理和耕地保護。4 結論宏觀調控重點是城市(鎮)規劃區的土地，建設占用耕地的重點區域也是城市(鎮)規劃區，國家實施耕地監管的重點區域理所當然是城市(鎮)規劃區。所以，為保護和合理利用有限的土地資源，切實保護耕地，守住18億畝耕地保有量紅線，應該將土地管理工作重點轉移到城市(鎮)規劃管理區，建立一種能夠快速掌握土地利用變化與耕地