1、墨西哥現代化進程中的地區發展問題陳 芝 蕓主要觀點 地區發展不平衡一直是墨西哥現代化進程中一個突出的問題。墨西哥政府曾采取多項地區發展政策,以促進全國各地區經濟和社會的均衡發展。但是,總的來說,收效并不顯著。80年代后期以來,隨著國內外形勢的深刻變化和國家宏觀經濟政策的重大調整,墨西哥出現了工業布局和就業人口分散化的趨勢,地區發展呈現出一些新的特點,人們有關地區發展的觀念也發生了變化,政府的地區政策面臨一系列新問題。關鍵詞 墨西哥 現代化 地區發展作 者 中國社會科學院拉丁美洲研究所國別室研究員。(北京 100007)地區發展不平衡一直是墨西哥現代化進程中一個突出的問題。長期以來,全國的人口和

2、經濟活動高度集中在以首都為中心的幾個大城市及其周圍。不同地區的經濟發展速度和社會經濟發展水平差別很大,發達地區和不發達地區居民收入水平十分懸殊。為改變這種狀況,墨西哥政府曾采取多項地區發展政策,以促進全國各地區經濟和社會的均衡發展。但是,總的來說,收效并不顯著。80年代后期以來,隨著國內外形勢的深刻變化和國家宏觀經濟政策的重大調整,墨西哥出現了工業布局和就業人口分散化的趨勢,地區發展呈現出一些新的特點,人們有關地區發展的觀念也發生了變化,政府的地區政策面臨一系列新問題。本文擬對墨西哥的地區發展狀況和政府有關政策的演變作一簡要評述。一 墨西哥地區發展的歷史進程和政府政策地區發展是一個長期復雜的歷

3、史進程,它反映為經濟、政治、社會、環境、資源、技術和文化教育等各個領域的綜合變化。這種變化與生產發展、技術進步、政治權力的分配、收入分配、資源的可持續利用以及地區的社會組織狀況等眾多問題緊密結合在一起。因此,它是各種自然因素和社會因素相互作用的結果,其中國家的有關政策也起著重要作用。根據不同的地理條件和歷史條件,墨西哥大致可分為5個地區:中部、北部、西北部、南部和墨西哥灣地區。歷史上,以墨西哥河谷為中心的中部地區始終是國家的政治經濟中心,其他地區的發展相對比較緩慢,尤其南部的恰帕斯、格雷羅、瓦哈卡、尤卡坦等州始終處于十分落后的狀態。戰后,隨著工業化的進展,地區發展的不平衡更加突出。南部落后地區

4、的農村人口大量向首都等少數幾個大城市轉移,人口和經濟活動的地區集中現象進一步加劇。為了促進全國各地區的平衡發展,政府在各個時期推行了多項地區發展政策和地區發展計劃。最早的地區開發計劃始于3040年代。當時,卡德納斯政府為推動農業現代化進程,在北部和西北部地區實行大規模的地區開發計劃。一方面,在拉古納地區、索諾拉州的亞基河谷、勃拉沃河下游和墨希卡利谷地廣泛進行了土地改革,把土地分配給無地農民,并推行“集體村社制度”,以利于土地的大面積耕作;另一方面,由國家提供大量公共投資,加強基礎設施建設,在太平洋沿岸修建新的鐵路和公路干線,修建大型水庫和灌溉工程,開辟大面積的灌溉區,建立現代化的商品農業基地。

5、這種以公共投資為動力、以農業為主體的地區開發政策在當時取得了明顯的成效。當時國際市場上棉花需求量較大,行情看好,國內市場上糧食短缺。這一地區廣袤的土地及新建的現代化灌溉設施為大規模種植棉花和小麥提供了良好的條件。于是,本國和外國私人資本開始向這一地區的農業部門大量投資,發展面向國際和國內市場的商品農業。昔日人煙稀少的半干旱荒漠變成了現代化的農業生產基地。索諾拉州被譽為“墨西哥的糧倉”,墨希卡利、拉古納等地區成為著名的棉花生產和出口基地。現代農業的迅速崛起使這一地區的社會經濟狀況發生了巨大變化,居民生活水平有了很大提高。在全國32個州社會經濟發展水平的排名表上,索諾拉州由1940年的第6位上升到

6、1960年的第4位,錫那羅亞州由第13位上升到第10位。但是,這種以農業為主體的地區開發政策有其局限性。從60年代開始,隨著國際市場農產品價格的下跌,農業部門的利潤不斷減少,私人部門的投資逐漸由農業轉到制造業。農業的不景氣使北部地區的發展失去了活力。此外,灌溉農業需要靠豐富的水資源來維持。然而,北部和西北部地區雨量稀少,水資源不足成為該地區發展的嚴重障礙。水源不足還引起土地鹽堿化,生態環境日益惡化。于是,60年代這一地區經濟發展速度開始減慢。6070年代,墨西哥的替代進口工業化進程快速發展。由于大多數工業企業都被安置在首都墨西哥城以及蒙特雷和瓜達拉哈拉等幾個大都市及其周圍,全國的人口和經濟活動

7、向這一狹長的“工業走廊”集中,城市化的速度空前加快,人口的分布和地區發展的不平衡進一步加劇。1930年墨西哥城的人口僅100萬,1960年增加到500萬,1970年猛增到910萬,1980年達到1300萬,約占全國人口的20%22%。與此相適應,墨西哥城的工業產值在全國工業產值中的比重1960年達到46%,1980年上升到48%。墨西哥城、蒙特雷、瓜達拉哈拉和普埃布拉4大都市的工業產值占全國工業產值的68%。人口和經濟活動的過度集中和地區發展的不平衡引發了一系列問題。如墨西哥城因人口過多和工業企業增長過快而造成環境狀況急劇惡化,南部貧困地區因資金短缺、青壯年勞力大量外流而出現土地荒蕪和經濟凋蔽

8、現象。為解決這些矛盾,從70年代起,墨西哥政府開始推行“分散化”戰略。其主要內容包括:地區分散化,即鼓勵企業和城市居民向三大都市以外的地區分散;市場分散化,即促進較落后地區市場的發育;行政管理分散化,即把過度集中于聯邦政府的權限適當下放給州和市兩級地方政府。分散化戰略首次由埃切維利亞政府于1971年提出。政府規定,凡是在墨西哥城、瓜達拉哈拉和蒙特雷三大城市以外的地區開辦企業都可以得到政府補貼和享受政策優惠。此外,為推動落后地區的開發,1975年在總統府下面設立了全國地區發展委員會和地區發展辦公室;在各州成立促進地區發展委員會,負責制定和實施地區發展規劃。1976年,洛佩斯·波蒂略政府

9、上臺后,繼續推行分散化戰略,通過“生產聯盟”計劃,建立新的工業園區。為推動地區發展,“19761982年全國發展計劃”規定:對聯邦、州和市3級政府的權限和職能進行重新調整,適當加強地方政府的作用;引導企業向中等城市轉移,以實現全國生產活動的重新配置;在州與州之間建立交通、通訊、倉儲和商業的橫向聯系網絡,以便實現地區市場的一體化。1978年,政府頒布了第一個“全國城市發展計劃”,其主要目的在于實現各地區之間福利水平的均衡化。分散化戰略的實施在一定程度上扼制了經濟活動過度集中的趨勢,使發達地區和不發達地區之間的差距有所縮小。1970年,墨西哥發達地區的人均產值為不發達地區的5.2倍,1980年縮小

10、到4.6倍。但是,必須看到,這一時期墨西哥的地區發展政策是在替代進口工業化模式的總框架內制定的。在這種體制下,公共部門資金的支配權高度集中在聯邦政府手中,國家的行政管理權也高度集中。地區發展計劃的實施主要依靠聯邦政府的專項撥款以及特殊的優惠政策。分散化戰略雖然起了一定的作用,但是在高度集中的體制下,不可能從根本上改變經濟過度集中的問題。尤其80年代初爆發了債務危機,聯邦政府出現財政拮據,無力為貧困地區的發展提供資金,許多地區發展規劃實際上只是紙上談兵。二 80年代后期以來地區發展的新特點和有關地區發展的新理念19881994年,薩利納斯政府全面推行新自由主義經濟改革,實行對外開放,鼓勵外國投資

11、,減少政府對經濟的干預,強化市場機制,實行國有企業的私有化。隨著經濟發展模式的轉換,薩利納斯政府放棄了原有的以政府為主體的地區發展政策,轉為主要依靠市場力量來推動不同地區社會經濟的發展。政府地區政策的特點是:取消對不同地區區別對待的政策,主張各地區面對市場實行“公平競爭”,為此,政府取消了為落后地區的發展提供的補貼和優惠政策;模糊社會政策與地區開發政策之間的差別,以社會政策等同或替代地區開發政策。薩利納斯政府主要通過“全國團結互助計劃”(ProgramaNacionaldesolidaridad)為貧困地區提供資金,發展教育和醫療保健事業,修建交通和通信等設施。地區發展目標主要通過建立市一級的

12、團結互助基金來實現。由于其主要目標是扶貧,所以在推動生產發展方面的作用較小。然而,這一時期國際國內形勢的巨大變化和宏觀經濟政策的重大調整使墨西哥的地區發展呈現出一系列新特點。(一)全國工業布局發生重大變化,國家工業發展重心向北部和中北部地區轉移,北部成為全國工業發展最快的地區。這主要得益于客戶工業和北美自由貿易協定的簽署。外國資本的大量進入和對美國出口的急劇增長成為該地區經濟發展的巨大動力。19851993年北部地區制造業部門就業人數的年均增長率達到9%,而中部地區為-2%。北部邊境7個州的制造業部門就業人數占全國制造業部門就業人數的比重已由1985年的17.4%上升到1993年的30.1%。

13、以北部中等城市為中心形成了12個新的工業區。這些工業區正在向縱深發展。(二)中部地區在全國經濟中的比重明顯下降,首都以及整個中部地區出現了非工業化和第三產業化的趨勢。由于經濟的開放和宏觀經濟政策的調整,中部地區的傳統工業部門面臨國外進口產品的激烈競爭,處境困難。許多企業在經濟危機過程中紛紛倒閉。該地區工業企業的總數由55000家減少到51000家。中部地區在全國國內生產總值中的比重由1980年的40.9%下降到1988年的36.5%,1993年進一步下降到34.7%。中部地區的就業人數在全國就業總人數中所占的比重也相對下降,由1980年的48%下降到1993年的37.6%,中部地區就業人員工資

14、收入在全國就業人員工資收入中的比重由1980年的55.6%下降到1993年的46.2%。這一地區制造業和商業部門的人均勞動生產率也呈下降趨勢,只有服務業增長迅速。這說明,在新的形勢下,中部地區正面臨產業結構的重大調整。(三)南部經濟不發達地區邊緣化趨勢進一步加劇,發達地區和不發達地區居民收入的差距更加擴大。90年代以來,墨西哥經濟的增長主要依靠出口帶動,而遠離國際市場的貧困地區貧富差別的擴大和落后地區的進一步邊緣化導致社會矛盾空前激化。1994年恰帕斯州爆發農民暴動就是例證。在這種新的形勢下,地區發展問題在墨西哥引起了全社會的廣泛關注。不同的地區和不同階層的人士對此提出了不同的要求和看法。政府

15、的政策也作了一定的調整。首先,在一些地區出現了新地方主義的思潮(regionalismosemergentes)。隨著北部新工業區的形成及其經濟實力的壯大,北部各州要求在政治、行政管理和財政等方面擁有更大的自治權。經濟全球化和北美洲地區經濟一體化驅使與美國相鄰的墨西哥北部地區各州要求擺脫中央集權的體制,更大程度地加強與美國經濟的聯系。在這方面,不僅地方政府要求實行行政權力的分散化,而且私人企業集團以及各社會團體(包括村社)也都要求聯邦政府放松對地方事務的管制,以適應經濟全球化的新形勢。有的人甚至提出了實行跨國界的地區發展戰略的設想。例如,題為“索諾拉-亞利桑那地區經濟發展戰略構想”的計劃把墨西

16、哥的索諾拉州和美國的亞利桑那州看作是經濟上統一的地區。為了在國際上更具競爭力,兩個州準備采取統一行動,對經濟發展進行統一安排。這種跨國界的地區行動計劃的提出使墨西哥北部地區與內陸地區各州之間在吸引投資、擴大出口等方面的競爭更加激烈,矛盾也日趨尖銳。此外,在南部落后地區以及傳統的農業區,尤其是印第安人聚居地區,新地方主義也逐漸抬頭,它們要求擁有更多的地方自治權,以擺脫當前的困境。例如,恰帕斯州農民組織薩帕塔民族解放軍向聯邦政府提出的談判條件中不僅包括了要求改善當地居民生活水平的內容,而且提出了實行地方自治、行政管理分散化等要求。索諾拉州一些以農業為主的地區重新陷入了貧困化的境地,當地居民、尤其是

17、一些少數民族居民出于對現狀的不滿,要求實行地方自治。這些新地方主義的思潮對國內政局的穩定和經濟的持續發展是一個嚴峻的挑戰,因此,必須妥善加以解決。其次,面對地區發展中出現的許多新情況和新問題,墨西哥學術界展開了廣泛的討論,并提出了許多新的見解。(一)強調新技術革命和經濟全球化對國內地區發展的重大影響。許多學者指出,8090年代,新興技術、尤其是信息技術的迅猛發展對社會生活的各個方面都產生了廣泛的影響,改變了國際勞動分工的格局,推動了經濟全球化的進程。國內各個地區的發展不能脫離這一大的背景,必須尋求與國際市場的連接。與傳統工業相比,新興工業的空間布局有許多新的特點,從而改變了過去傳統經濟體制下的

18、地區經濟結構,在地區之間和各城市之間正在形成復雜的網絡體系。在新的條件下,作為地區經濟結構變化的依據(即資本和勞動力的轉移)也出現新的特點。如果說5070年代墨西哥的資本和勞力主要從農業向制造業轉移的話,那么8090年代,墨西哥也像一些發達國家一樣,其資本和勞力正在從第一、第二產業向第三產業轉移。科技革命帶來的這些新變化正在使墨西哥的地區發展問題具有許多新的內容,出現新的格局。并提出了發展地方經濟的概念。他們認為,地區發展的動力應是當地社會的內源發展。90年代以來,隨著經濟發展模式的轉換和政府經濟職能的變化,許多墨西哥學者強調私人部門和民間社團參與的重要性,認為地區發展的決策應該是多元的,可變

19、化的,認為“國家不應是地區發展的惟一角色”,只有在當地社會各界廣泛參與決策的情況下,地區發展計劃才能取得較好效果。當然,這并不意味著否定國家在地區發展中所發揮的重要作用。(三)強調環境因素對地區發展的重要性,主張實行可持續發展。這一思潮的興起主要有兩個原因:一是現代工業的發展對環境造成越來越嚴重的破壞,二是傳統的地區發展理論未能解決根除貧困的問題,而貧困對環境和自然資源的合理利用產生巨大的壓力。這雙重因素的影響使環境問題成為地區發展中面臨的嚴重問題。墨西哥國立自治大學教授哈維爾·德爾加迪略在地區發展和國土的可持續性一文中指出,當前實行可持續發展的主要障礙是:(1)人口的高度集中,人口

20、集中的程度和速度超過了地區自然生態系統的承受能力;(2)貧困,由于貧困,居民為了生存,過度開發利用土地、水、森林等自然資源,造成貧困破壞環境貧困惡性循環;(3)追逐利潤,一些企業為了取得高額利潤,往往以破壞環境和浪費資源為代價,采取短期行為,不顧長遠利益。為了實行可持續發展,各界人士要求政府加強立法,并嚴格執法,堅決制止破壞環境的行為。同時,各地區的發展應根據本身的自然條件,量力而行,并采取切實可行的防治污染及保護環境和資源的措施。面對日益尖銳的地區問題和人們對薩利納斯地區政策的批評,塞迪略政府對地區發展政策作了相應的調整,重新強調地區發展和分散化的重要性,尋求各地區之間更大程度的一體化和均衡

21、發展,加快南部等欠發達地區經濟發展的步伐。塞迪略政府的地區發展政策主要體現在“19952000年全國發展計劃”之中。該計劃總的目標是要推動經濟的穩定增長和可持續發展。在經濟方面,塞迪略政府主要通過生產環節的一體化,加強全國各地區經濟之間的聯系,以帶動一些欠發達地區的發展。為全面提高企業的國際競爭力,政府鼓勵企業實行跨地區和跨行業的兼并,吸收更多的中小企業參與企業集團化進程。為加強和改善交通和通信基礎設施建設,政府取消了對私人部門參與鐵路、長途電話和衛星通信服務的限制。同時,政府推行技術現代化計劃,以便在全國范圍內形成技術創新網絡體系。這些政策都有助于地區經濟的現代化。“19952000年全國發

22、展計劃”還提出了“新聯邦制”的主張,提出將在聯邦政府、州政府和市政府之間確立新的關系,更加有效和合理地分配資金,以促進地區的發展。為促進全國各地區的平衡發展,聯邦政府將對某些欠發達地區采取補償性措施,支持不同地區與國際市場接軌,發揮各個地區的比較優勢。塞迪略政府的地區政策還體現在醫療衛生服務的分散化、普及教育以及交通通信等基礎設施建設方面。1996年8月20日,衛生部與各州政府簽署了醫療服務分散化協議,在31個州建立獨立的衛生服務機構。1997年,各州將增強在基礎教育方面的權限。同時,聯邦政府還與27個州就加強農村公路建設等問題簽訂專門協議,將74000多千米的農村公路的建設和養護權交給地方。

23、四 幾點啟示墨西哥政府幾十年來一直強調地區發展的均衡化,但是,全國各地區發展的不平衡依然嚴重。政府推行的分散化戰略既有成功之處,也有失敗的教訓,其中有些問題值得思考。(一)在經濟現代化過程中的地區發展問題是一個十分復雜的問題。它與地理條件、資源狀況、人文歷史特點等多種因素都有密切關系。有的地區(如尤卡坦半島和南部地區)曾是瑪雅文明的發源地,現在成了最落后的地區。有的地區一度開發發展較快,之后又重新貧困化。因此,在考慮地區開發時,必須充分研究和考察各地的地理、資源、人力等各種條件,作出科學決策,既要考慮眼前的需要,更要考慮長遠發展的可能性。各個地區完全均衡發展是很難做到的,尤其發展中國家更是如此

24、。但是,像墨西哥工業化過程中所產生的那種經濟活動和人口過度集中的現象是應該避免的。當前墨西哥政府提出的以中小城市為中心,推動地區經濟的發展,以實現全國經濟分散化的目標,應該說是一個合理的選擇。在這過程中政府的公共投資的分配和政策引導起著重要作用。同時,宏觀經濟政策對地區發展也具有重大的影響。(二)在當前科學技術發達、經濟全球化迅猛發展的時代,地區發展的根本途徑是使全國不同的地區在經濟、政治、文化、社會等各方面都能更緊密地聯系在一起,并融為一體。因此,在實行對外開放的同時,國內各地區之間必須實行相互開放。由于不同地區在國際國內市場上占據的地位不同,因此相互之間在吸引資金、擴展市場等各方面的競爭還相當激烈。為此,給貧困地區提供一些資金和技術支持是必不可少的,但與此同時,拆除相互之間的各種壁壘,克服地