1、2000人432529468，潛限試！新市鎮建設及港府職能淺析以沙田為例，摘要：基于對新市鎮發展的背景及的概述，從規劃制定、規劃執行及規劃監管面分析其建設過程，并以沙田為例具體概述其初期構想、中期起步及后期成熟三大發展階段并對其中港府職能進行評析。研究表明，港府在新市鎮建設中主要承擔規劃主導和協調管制的職能，以規劃者、協調者和監管者的角色推動新市鎮的建設。：新市鎮 港府 職能新市鎮是 20 世紀 50 年代起在北部新界所建設而成的城，相關數據顯示，截止至 2011 年，約 332 萬人居住在新市鎮，占全港人口 46.95%，由此可見，新市鎮的建設為港府解決城市問題、推進城鎮化和發展進程發揮了重

2、要作用，其建設經驗及港府在此過程中發揮的職能值得內地城鎮借鑒。本文首先概述新市鎮建設的背景，發展階段與建設，分析其規劃建設過程及港府職能，并以沙田為例從規劃做次探討。1.概述新市鎮的建設構想始于 20 世紀 50 年代1。受英國新市鎮建設及田園城市理論的影響，加之二戰后人口激增導致住宅供應嚴重不足2，港府開始考慮發展公屋計劃并著手研究新市鎮建設的可行性，并于 20 世紀 60 年代啟動建設。九個新市鎮是分三個階段在港島北郊新界區建立起來的(圖 2)，其最初的建設概念是自給自足、均衡發展，即新市鎮自身能夠提供不同類型住宅、足夠就業機會、購物等滿足居民日常生活的需求的公用設施并形成和諧社區3。這不

3、僅是山多地少的客觀地理條件所決定的，也是港府為緩解人口劇結構轉型 14等現實城市發展需求下做出的必然選增帶來嚴重城市問題，應對擇。十二五”農村領域科技計劃課題（2013BAJ10B01-02）。數據來源：統計署 2011 年人口普查。可用于建設的用地比例僅占總用地面積的 25%。資料來源：2015 年。統計數字一覽2000人432529468，潛限試！圖 1二戰前后人口變化趨勢圖 2資料來源：新市鎮分布資料來源：各年年報2.新市鎮建設過程2.1 規劃制定新市鎮的規劃制定土地測繪，分區計劃大綱圖(Outline Zoning Plan)和詳細藍圖的制定，以及可行性研究三個步驟。首先由地政測量處負

4、責前期的土地測繪工作，隨后，隸屬決策系統5的城市規劃委員會遵照的指令制定分區計劃大綱圖6，在征詢相關會部門意見后提交新市鎮規劃小組委員會審議，隨后提交至區議會征詢意見并公示7 (圖 3、4)。最后，新界拓展署會開展建設前的可行性研究以確保規劃的可實施性。圖 3 新市鎮規劃制定流程圖 4參與土地用途規劃的組織結構資料來源：筆者根據的城市規劃便覽、城市建設與管理繪制2.2 規劃執行規劃執行過程中涉及的參與者主要由部門、公營機構和私人發展商三個主體，而主工務科下屬部門，1986 年與物條例執行處合并為屋宇地政署。導此過程的職責主要由部門中的新界拓展署(New Town Development Dep

5、artment)承擔，其工作主要有四個方面：一是提供土地，土地的征收平整；二是規劃統籌制定計劃和建設輔助設施。新界拓展署會制定一份十年發展進度計劃，列十年的工作計劃，并未來五年所需的資源；同時在已平整土地上開展必要基本設施的建設，如公私樓宇、工廠、商業及社區設施等；三是確保新市鎮發展與市區大型新發展計劃的配合。四是協調政8、9。建設中涉及的各項工程計劃，如供水、排水府部門及私人發展商、道路維護等工作通常被委托給水務署、土木工程署等其他工務部門，新界拓展署為統籌工作的提供了協調和管控平臺。在各項公用設施基本建成后，港府又通過運用和公開招標拍賣兩種方式鼓勵私人發展商參與新市鎮建設 4(表 1)。表

6、 1 新市鎮建設中的職責分布資料來源；筆者根據J.S,Don,Organisation for Development of the New Towns in翻譯繪制2.3 規劃監管新市鎮的規劃監管主要由港府和民眾兩個實施主體進行開展。其中，港府的監管方式又法定和定方式，法定方式即依據各類法律條例實施管制，如城市規劃委員會及規劃署依據城市規劃條例執行的規劃申請和對發展行為做出的相應處罰；定方式則是通過批地契約、發展密度分區制等對土地開發進行管制 6。民眾主要通過規劃公示、規劃前期公眾咨詢會等形式參與規劃監督 7。新界拓展署：1973 年成立，隸屬布政司下工務科，負責推行新市鎮發展計劃，1986

7、 年與市區拓展處合并，成為拓展署，2004 年，土木工程署與拓展署合并，成為土木工程拓展署。3.新市鎮建設中的港府職能3.1 規劃主導縱觀上文，在規劃制定到規劃執行的過程中，新市鎮建設始終處于港府的主導推動下開展建設。雖然港府一直奉行“積極不干預”的城市建設管理原則，但面對人口增加、土地短缺等諸多，港府必須采用推動型城鎮化模式建設新市鎮以解決背景下出現的城市問題。同時，新市鎮的建設過程中的公共開發部分，如土地開拓、基礎設施建設等費用全部來自10，外包的公共工程如港鐵，也采用控股(即超過 50%的股權)、市場經營的11，即模式在建設過程中始終處于主導地位。3.2 協調監管在新市鎮建設中，港府協調

8、職能主要體現在兩方面：首先是采取措施協調建設中可能遇到的資金、就業等問題。如通過土地、專利等吸引企業家投資與居民生活相關但投資回報率低的鐵路、機場、港口、地鐵等；通過興建工業邨提供協議地價吸引投資，為企業經營和私人發展商的投資建設提供良好環境并增加當地就業機會；通過補貼公屋建設為居民提供租賃公屋，促進人口遷移和安定等 5。其次是為參與建設過程中的不同角色，如私人發展商、公營機構及各部門提供平臺。其監管職能則主要體現在對法定圖則中私人用地用途、發展規模和設施需求的監管，通過對私人開發建設的管制實現引導私營機構資源的作用12。4. 實證分析以沙田為例4.1 概況沙田(Sha Tin)是 20 世紀

9、 60 年代起港府繼荃灣后致力建設的第二個新市鎮。自 1973 年公布沙田新市鎮發展計劃至今，經過近半個多世紀的建設，沙田人口已由最初的 3 萬增加至 2011 年的 43.3 萬，僅次于屯門，被認為是新市貫徹“自給自足”“均衡發展”概念的優秀案例。4.2 建設階段沙田的規劃制定過程大體經歷了 3 個發展階段：初期構想階段(20 世紀 50 年代)、中期資料顯示，港府在 1923 年及 1939 年開展了兩次沙田新市鎮發展可行性研究。資料來源：地方網。不后期拓展的馬鞍山新市鎮，數據來源：統計署 2011 年人口普查。起步階段(20 世紀 60 年代-20 世紀 70 年代)及后期成熟階段(20

10、 世紀 80 年代至今)。4.2.1 初期構想階段(20 世紀 50 年代)沙田最初的規劃構想始于 20 世紀 50 年代。對工業土地的渴求使得私人發展商將目光投向尚未開發的新界區沙田鎮。，負責規劃草案的公共工程署(Public Works Department)僅計劃在沙田發展居住娛樂功能，并沒有將工業用地納入考量范疇 (圖 5)。與此同時，港府的主要城建工作集中在推行公屋計劃，并無暇開展發展新市鎮所需進行的前期土地征收工作13，因此該階段的規劃工作僅停留在構想階段。4.2.2 中期起步階段(20 世紀 60 年代-20 世紀 70年代)1961 年，為確保區域交通的有效對接，港府制定沙田首

11、份分區發展大綱圖。盡管由于缺少相關可行性研究而未能付諸實施，但與 50 年代的構想階段的草案相比，該版法定規劃確定了主要道路與沙田河道的關系，同時新增火炭、大圍和石門三個工業區，為私人發展商和土地擁有者了解意圖提供了依據(圖 5)。20 世紀60 年代后期獅子山隧道(Lion Rock Tunnel)的逐步建成使沙田與市區間形成緊密銜接的區域交通網絡，也為新市鎮的發展提供新的契機。為激發私人發展商參與新市鎮建設的積極性和主動性，公共工程署于 1964 年展開可行性研究、土地征收和開墾等前期準備工作，新界拓展署出臺了首份沙田十年發展圖 51954-1972 年沙田規劃草案以Kwan，Chu，Ya

12、ng 等為首的南方紡織公司為代表。緣起于 1953 年發生的九龍石硤尾木屋區大火，為解決火災造成大量災民和貧困階層的住房問題，打破不干預，迅速興建大量標準化低成本的徙置應急。指港府為解決飲用水短缺問題，于1960 年于沙田區北部興建的船灣淡水湖工程(Plover Cove Water Project)中的獅子山隧道，該隧道也是連接九龍與新界東部的主要隧道之一。項目，并于 1965 年擬定一份綜合發展計劃14。1972年，規劃大綱(Outling Plan)的編制完成15啟動了新一輪的規劃調整，受十年建屋計劃影響，規劃新增了徙置房、廉租房功能區，并將城鎮中心布局于軌交站點沙田站沿線區域(圖 5)

13、。4.2.3 后期成熟階段(20 世紀 80 年代至今)為適應公屋的不斷調整和人口數量增長，1986 年再次修訂的發展大綱首次將沙田東部的馬鞍山劃入沙田的未來拓展區，規劃總人口 73.5 萬，至此沙田新市鎮基本形成(圖 6)。圖 61986 版沙田發展大綱計劃草案4.3 建設中的港府職能評析4.3.1 規劃主導從初期構想階段到后期成熟階段，沙田的建設工作始終處于新界拓展署和公共工程署16的主導之下，整個規劃過程都十分重視現狀需求分析和嚴謹性17，港府通過咨詢相關工程顧問公司對新市鎮的發展現狀做出評估和未來，并以此為依據不斷調整并修訂規劃法定圖則。僅從 1966 年至今，分區計劃大綱圖共進行了近

14、 40 次的調整18。同時，規劃注重與上位規劃及相關緊密銜接，如公屋計劃的實施使新市鎮建設更加注重優先安排公屋建設，這也促成了 1975 年沙田第一所私人參建大型公屋瀝源邨建成(圖 7) 。4.3.2 協調監管從前文可知，港府主要在部門、公營機構及私人發展商發揮協調職能。以第一所私人發展商參建地盤沙田第一城為例，其建設過程涉及港府、軌交公司和私人發展商三個市場參與者。通過出讓土地賦予地鐵公司土地物業開發權，軌交公司會采取部分出售、合作經營等開發方式將部分用地出售給私人發展商，發展商負責開山填海，并根據規定的地積比率、停車泊位數等進行開發建設。發展商在建設社區的同時為吸引的客流和商機，注重廣場、

15、商業等公共設施的建設，并在一定程度上替代進行基礎設施的營建。此種發原名“殖民地規劃大綱”(Colony Outline Plan)，港府于 1965 年作為全港長遠發展的主要依據開始編制，1972 年上報至行，1974 年和 1979 年兩度修改。港府 1972 年提出的一項公屋計劃，指在 1973 年至 1982 年的十年期間，為 180 萬居民提供齊全、有合理居住環境的公屋，自此港府更注重公屋質的提升而不僅僅是量的增長。圖 5、圖 6 來源：筆者根據s New Town:A Selective view內容自繪。展模式不僅為私人發展商提供了商機，也緩解了港府建設新市鎮基礎設施的財政，形成、

16、公營機構、發展商與社區居民“多贏”的良性循環模式。，職能也會城鎮化進程過快而產生偏差，從而導致城市風貌混亂或不和諧現象的產生。以圓洲角公屋區為例19，在沙田工業樓宇過剩的情況下，港府將該區東部的一地塊用作工業用地出讓給私人發展商房屋署就該地塊展開的用地性質轉變的可行性研究使得發展商順利將購入的工業地塊申改為公屋區，最終形成中高密度混雜的不協調城市風貌。該區用地性質的轉變不僅是新市鎮急促發展的縮影及寫照，也揭示了港府內協調機制尚待完善等不足(圖 7)。圖 72005 版沙田土地用途大綱及其發展現狀資料來源:5.結語在新市鎮的建設過程中，港府結合人口（如公屋計劃）、產業及交通積極發揮規劃主導、協調

17、監管職能，引導私人發展商、公營機構等市場主體參與資源配置，從而實現“自給自足”、“均衡發展”的發展目標，其規劃模式、建設過程及管理模式對于我國內陸特大城市的郊區新城乃至城鎮的發展都具有一定借鑒意義，仍有待進一步的研究探索。參考文獻1.新市鎮的“三代”變遷J.開發研究,2009,01:53-59.2.人口數量與出生率變動分析(1946-1986)J. 南方人口, 1988,03:37-41.3.在鄉村城市化中的作用與特點J.農村.2001,09:77-80.4. 規劃與平衡：新市鎮建設中的角色J.杭州師范大學學報(科學版).2015,(01):4-100,109.5,.城市建設與管理M.中華書局

18、, 1992：22-24.6規劃署.的城市規劃便覽M.: 規劃署.1995.7.大城市郊區新市鎮開發透析D.華東師范大學.2005：21-22.8J.S.Don. Organisation for Development of the New Towns in.,Council ofSocial Service,1976,Appendix A:97-98.9Roger Bristow.'s New Towns:A Selective Review. Oxford University Pressu.1989:124-126.10. 新城機制的比較研究J. 國際城市規劃,2007,06:74.11，. 國際大都市新城發展特點比較J. 城市問題. 2004(2): 66.12.我國特大城市規劃管理模式研究D.天津師范大學.2012:29.13崔光燦.公共房屋制度J.上海房地.2007,(11): 59-60.14.近代城市規劃與建設的(1841-1997)D.理工