1、人口老齡化背景下社會養老服務體系構建研究摘要：Abstract1. 引言 1.1研究背景“老有所養”是每個國民的基本權利，解決老年人口的養老問題，滿足其日益增長的生活需求，提高其生活質量，是促進和諧社會的必由之路。隨著城市化、現代人觀念的改變、計劃生育和社會發展等原因.傳統的家庭養老方式，存在的不確定性的交易費用，“老養小”能夠實現及其兌現。計劃生育所產生的4-2-1家庭結構，都使得“小養老”卻具有長期不確定性，老齡化的到來及中國的養老服務體系的構建和完善是一個重要的議題。雖然目前我國已經建成了覆蓋城鄉的社會養老保險制度，并通過資金支持、政策規定等促進了社會養老服務體系的進一步構建，但是伴隨著

2、人口老齡化以及其它一些社會問題的出現，我國社會養老服務體系仍不盡完善，難以有效滿足老年人的多元需求，因而在我國人口老齡化的背景下進一步研究社會養老服務體系的構建問題具有重要的現實意義。 1.1.1現實背景（1）人口老齡化日益嚴峻人口老齡化是指總人口中因年輕人口數量減少、年長人口數量增加而導致的老年人口比例相應增長的動態過程。國際上定義的人口老齡化的具體標準為：某一國家或地區60歲以上的人口占總人口的比例達到10或65歲以上人口占總人口的比重達到7，我國是一個人口大國，也是老年人口最多的國家。自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發展，老年人口基數大、增長快并日益呈現高齡化的趨勢，需

3、要照料的失能、半失能老人數量劇增。根據第六次全國人口普查，我國60歲及以上老年人口約1.78億，占總人口的13.26%;預計到2015年，老年人口將達到2.21億，約占總人口的16%。老齡化進程的加快，為我國社會發展，特別是養老問題帶來了嚴峻挑戰，因而，在人口老齡化背景下研究如何構建與完善社會養老服務體系是當前迫切需要解決的問題。（2）人口流動性增強，老年“空巢化”現象凸顯隨著我國城鎮化進程的日益加快以及地區之間開放程度的日益增強，我國勞動力人口流動性逐漸擴大，特別是農村富余勞動力進城務工人數迅猛增長。因而在中國社會轉型的大背景下，傳統的“養兒防老”正在逐步走向解體，加之城鄉差距和大批青年外出

4、打工，老人“空巢化”問題日益復雜。據全國老齡辦的數據顯示，我國城市老年人“空巢家庭”比例已達49.7%，接近一半，農村老年人“空巢家庭”比例達到38.3%，上升速度超過了城市1。老人空巢化規模的增大及增長速度的提升對老年人的養老問題提出了迫切需求，因而完善社會養老保障服務體系，有利于進一步促進養老問題的解決。（3）傳統“居家養模式”功能不斷弱化改革開放以來，隨著計劃生育基本國策的實施，以及經濟社會的轉型。家庭規模日趨小型化，“4-2-1”家庭結構日益普遍，空巢家庭不斷增多。傳統的家庭養老方式，存在的不確定性的交易費用，“老養小”能夠實現及其兌現。然而，計劃生育所產生的“4-2-1”家庭結構，都

5、使得“小養老”卻具有長期不確定性，人口結構的轉變以及社會轉型發展時期家庭結構的變化導致我國傳統“養兒防老”的家庭養老模式功能不斷弱化。這對專業化養老機構和社區服務的需求與日俱增。發展社會養老服務，加強社會養老服務體系建設成為構建和諧社會的內在要求。1.1.2 政策背景老年人的養老問題關乎社會的和諧穩定，為促進養老產業的發展，進一步實現“老有所養”，我國于2011年出臺了社會養老服務體系建設規劃(2011-2015年)，進一步加強對老齡事業的政策指導、資金支持、市場培育和監督管理，促進了社會養老服務體系的進一步完善。黨的十八大報告也提出，要積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業，實現“老

6、有所養”，并且認為養老問題需要政府、市場和社會的共同努力，可見政府已經意識到人口老齡化背景下老年人的養老問題的嚴峻性，并進一步的努力促進社會養老服務體系的建立與完善，不斷實現“老有所養”，提高老年人的生活質量。2013年剛發布的中國老齡事業發展報告（2013）中對于老齡化調研結果的展示，提到很多城市老年人所住房屋質量較差，不符合老年人的身體要求，并稱其為“問題城市”，可見老齡化帶來的養老需求以及社會化養老服務體系的構建已經成為當前現實且緊迫的問題。 1.2研究意義 1.2.1理論意義“老有所養”問題關乎每個人的切身利益，與社會的穩定密切相關，因而研究人口老齡化背景下社會養老保障服務體系的構建，

7、在理清構建社會養老服務體系必要性的基礎上，總結目前社會養老服務體系存在的諸多問題，并針對性的提出相關的對策建議，可以進一步完善養老保障，特別是社會養老服務體系研究的理論體系，為有效解決養老問題提供有益的探索。 1.2.2現實意義我國的人口老齡化是在“未富先老”、社會保障制度不完善、城鄉和區域發展不平衡、家庭養老功能弱化的形勢下發生的，因而加強社會養老服務體系建設迫在眉睫，這將有利于應對日益嚴峻的老齡化趨勢，彌補傳統家庭養老模式的不足，滿足老年人多元的養老需求；完善養老體系的構建有利于進一步擴大老年消費、增加就業崗位，促進社會的和諧穩定；而本文通過理清目前社會養老服務體系存在的諸多問題，進而提出

8、切實可行的對策建議，進一步完善社會養老服務體系，真正實現“老有所養”，提高老年人的生活質量。2. 研究方法：2.1文獻法：通過利用圖書館和網絡上能搜集到的資源，收集大量有關本研究的文獻資料，論文和相關定義，通過對其分類整理和歸納，對其相關實例，數據，文字資料等進行系統全面的分析和認識。2.2比較分析法：在收集歸納大量文獻資料的基礎上，結合論文研究的具體問題和情況，通過對比國內外的相關理論，實證經驗，為最后探索出一條適合我國國情發展的社會養老服務體系提供理論基礎和詳實論據。2.3歸納總結法：通過對國內外養老服務體系的實踐活動中的具體情況，進行歸納和分析，使其理論和系統化，為國內完整的農村養老服務

9、體系的最終建立總結先進經驗。3.研究綜述和相關概念界定3.1.文獻綜述社會養老服務體系是與經濟社會發展水平相適應，以滿足老年人養老服務需求、提升老年人生活質量為目標，面向所有老年人，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設施、組織、人才和技術要素形成的網絡，以及配套的服務標準、運行機制和監管制度。目前，學者從各個方面探析了社會養老服務體系的問題及對策：程娟2認為應該通過建立可靠地資金籌集渠道、完善多樣化的養老保障事業、加大養老保障設施投入等方式來完善功能完備的社會化養老保障體系。張本波3提出應加大資金籌集、加強服務機構的開發與配置、加快養老服務人力資源的開發，進一步建立多支柱的

10、養老服務體系。王碧紅4以農村居家養老為切入點，論述了人口老齡化、城鎮化、家庭小型化、土地功能弱化等現象對農村養老的沖擊，并針對性的闡釋了養老服務體系的構建問題。田中禾,馬雪彬5以人口老齡化背景為基礎，闡述了其對社會養老保障服務體系的影響，主要包括對社會養老保險制度、國有企業負擔、社會福利體系三方面的影響。李曉慧6以城市老年女性為研究對象，通過實地深入的調研，從養老體制、養老政策、養老制度、資金支持等方面提出了具體的保障措施。王美香7指出目前社會養老服務體系存在以下問題：政府財力支持不足、事實上對民辦機構的歧視、單位養老到社會養老轉型缺乏過渡、社區養老能力不足、相關政策制約等。張曉霞8通過對江西

11、省養老工作的分析，認為目前社會養老服務體系存在保障能力不足、養老機構舉辦主體單一、養老機構服務水平低且價格高、社區居家養老起步晚等問題，并針對性的提出了一些對策建議。郭艾9認為政府在構建養老服務中應該加快轉變政府職能,明確政府在養老服務中承擔的職責,加強養老保障制度統籌規劃,從公共財政的視角完善養老服務的構建。雖然大量學者對社會養老服務體系做了深入且全面的研究，但仍存在不足：第一，大量學者從城鄉、性別等特殊群體出發，研究其養老服務需求，但較少從全局、戰略層面進行研究；第二，學者們的研究基本著眼于解決老年人口的養老問題，研究較為深入，但未與目前的產業發展相聯系。因而本文在人口老齡化背景下，總結社

12、會養老服務體系存在問題及弊端，從宏觀與微觀兩個層面提出針對性的對策建議，以期完善目前的社會養老服務體系，真正實現“老有所養”以及產業的良性發展。3.2.概念界定社會養老服務體系：養老服務體系是指老齡人在生活中獲得的全方位服務支持的系統，它包括家庭提供的各種服務，也包括政府、社會提供的有關服務的形式、制度、政策、機構等各種組成部分。社會養老服務體系的主要構成要素有：第一是有養老服務需求的老齡人；第二是有主導養老服務開展的政府及其相關制度、組織和人員等；三是提供的養老服務內容，匪是提供專業養老服務設施。10 4.社會養老服務體系存在的問題4.1養老保障水平較低且發展不平衡我國的養老保障制度至今仍然

13、不盡完善，雖然社會養老保險制度已經基本實現了城鄉全覆蓋，但由于地區、人群以及制度間的差異以及堅持的“保基本”原則，導致目前我國養老保障水平較低，且發展嚴重不平衡。農村地區相對于城市來講，在家庭功能逐步弱化、社會化養老保障缺乏的背景下，老年人的生活質量難以保障。而西部地區與東部沿海及部分中部地區相比，養老保障事業發展緩慢，服務體系建設滯后，加之勞動力的轉移帶來的此類地區老人“空巢化”現象盛行，養老問題的解決迫在眉睫，急需針對不同人群，加快建設社會化養老服務體系，實現“老有所養”。4.2養老服務供給能力不足4.2.1硬件設施目前，我國養老模式包括居家養老、社區養老、機構養老三種基本的形式，鑒于我國

14、老人傳統觀念的根深蒂固，居家養老仍然為養老模式的主要選擇，但社區養老由于其“離家不離土”的優點，逐步的受到獨居、生活不能完全自理等老年人的青睞，而機構養老的價格相對較高，且老年人一般需要面臨離土的養老，因而在我國發展較為緩慢。具體來講，我國居家養老服務難以滿足多樣化的需求，社區養老服務和養老機構床位嚴重不足，供需矛盾突出，設施簡陋、功能單一，難以提供照料護理、醫療康復、精神慰藉等多方面服務，家庭、社區、機構養老的環境仍有待提高，因而使老年人難以享受天倫之樂、安度晚年。此外，機構養老應該是未來老年人養老的主要模式，但目前其供給能力有限，依據國家統計局和老齡辦公報顯示，2012年末，全國共有養老服

15、務機構4.2萬個，床位381萬張，2011年末，全國有養老服務機構4.09萬個，養老床位342.3萬張，這距離每千名老年人擁有養老床位30張的目標尚有較大差距，“排隊”，已經成了老人面對養老機構時經常會遇到的問題，制約養老問題的有效解決。4.2.2軟件設施第一，我國目前的社會化養老服務缺乏專業的人才。由于養老服務涉及家庭照料、心理輔導、醫療看護等諸多服務，一般的工作人員難以準確、有效的了解老年人的需求，并為之提供專業的服務，特別是一些失能、半失能、生活不能自理的老人，其更需要專業的醫療照顧，因而我國養老服務專業人員的嚴重缺乏，不利于社會化養老服務體系的建設。第二，社會化養老服務體系缺乏信息網絡

16、平臺。我國的養老服務體系布局不盡合理，區域之間、城鄉之間、各類模式之間發展不平衡，因而需要能夠實現資源、信息共享的信息網絡平臺的建立。而目前，城鄉之間、區域之間、各類模式之間的老年人需求差異明顯，且保障水平不一，農村、西部地區等相對落后，但這些老年人的信息缺乏統一的記錄，難以進行相關的數據統計，以便及時了解不同層次的不同需求，以利于社會化養老服務體系的科學規劃和發展。4.3老年產業發展緩慢隨著我國人口老齡化進程的加快，老年人的養老需求日益呈現多樣化、多層次的特征，在這一背景下，老年產業應運而生，主要包括養老服務設施、日常生活用品提供和社區服務、娛樂業等新型產業。雖然我國老年產業獲得了一定程度的

17、發展，各種產業形態相繼出現，一定程度上滿足了老年人的養老需求，但仍然存在諸多的不足：第一，行業發展缺乏后勁。民間資本投入較少，另外，國家出臺的優惠政策落實不到位，導致其積極性不高；第二，行業發展規范度低。服務規范、行業自律和市場監管有待加強，國家相關的規范和標準不完善，包括養老服務準入、退出和監管制度及養老服務的建筑設施、人員配備、分類管理、安全衛生等方面的標準，不利于行業的持續發展，真正有效滿足老年人的多元養老需求，提高老年人的生活質量。4.4養老保障體系特別是養老保險尚不完善 養老服務體系是指老年人在生活中獲得的全方位服務支持的系統，既包括農村家庭中提供的各種服務和條件，也包括政府和社會提

18、供的一切有關服務的政策、機構、行駛和制度等條件。養老保障體系是以基本的養老保險為重點，以國家政策上統籌為輔，保障農村老人的正常生活水平和醫療水準。前者側重服務，后者側重的則是保障，是從經濟和物資上來保障老人的正常生活物資的來源。完善的養老保障有利于構建養老服務體系。11 養老保險金是社會保障體系重要的組成部分，也是老年人養老重要的經濟支持，目前我國的養老金制度山不完善，1992年改革之后養老保險制度的“雙軌制”的問題日益暴漏，養老保險金在城、鄉不，職工、居民之間差別待遇，是社會不公平現象；受我國人口老齡化的影響，我國養老保險基金的負擔日益加重出現的養老保險金短缺問題；近年來我國的養老保險覆蓋范

19、圍逐漸加大但是養老保險的深度不夠，現在仍然是一種范圍廣低水平的狀態；做好我國養老保險當前與未來統籌的平衡發展仍存在一定的困難。12 5.完善社會養老服務體系的建議5.1微觀層面5.1.1加強財政資金支持目前，我國的社會養老服務體系處于建設初期，雖然規劃中明確指出各級財政要加強資金支持，但事實上尚未形成對整個體系的總體規劃性投入安排，沒有建立穩定的投入機制，制約了社會養老服務體系的構建。因而為應對人口老齡化的挑戰，滿足日益增長的老年養老需求，提高老年人的生活質量，應逐步建立公共財政的穩定投入機制，加大資金支持，并依據經濟發展水平與物價水平進行適當的調整。此外，地方財政也應該加大支持力度，提高社會

20、養老服務體系構建的資金支持比例，真正為養老保障事業提供堅實的物質基礎，最終實現“老有所養”。5.1.2建立專業化的服務隊伍機構養老：專業化的養老服務人員直接影響養老服務的質量，而目前我國缺乏專業化的養老服務工作者，因而應通過多種方式培養人才：第一，鼓勵高校增設老年學、心理學、老年護理學等專業，培養專業技能型人才，國家給予適當的補貼，使其直接用于日益擴大的老年服務業中；第二，在社區及其他養老機構內增設定期的培訓課程，使工作人員掌握基本的護理知識，加強思想道德建設，提高服務的質量。5.1.3加強社區信息平臺的建設家庭養老和社區養老相結合：老年群體需求日益呈現多樣化的趨勢，且老年人由于傳統觀念不愿遠

21、離家鄉，因而社區在老年養老保障中應發揮更為積極的作用，進一步建設社區信息平臺，記錄社區老年人的相關信息，包括子女情況、自身健康狀況、養老模式選擇意愿以及特殊的需求等等，以便全面真實的了解老年人的多元養老需求。在此基礎上可進一步實現社區養老服務機構與政府相關部門、其他類型養老服務機構以及其他地區之間的聯網，達到資源共享，及時供工作人員學習相關經驗、指導實踐工作。此外，信息平臺的建設可供老年人及其家屬進行信息、資料的查詢，以便選擇適合自己的養老方式，充分發揮社區乃至社會的養老功能，并進一步可實現社會對養老服務體系構建的監督（通過網上留言、評論、意見箱等手段），真正保障老年人的養老權益，實現“老有所

22、養”。5.1.4引導與規范老年產業發展第一，積極促進多元化的養老服務機構經營模式。目前，公辦的養老機構與社會養老機構之間在資金籌集、人才配備、硬件設施等方面存在著不平衡的狀態，公辦機構效率低下，但與此同時卻出現了“公辦養老機構一床難求”、“民辦養老機構無人問津”的現象，這是養老服務體系建設的主體定位不清、責任不明的后果，一些地方政府投資建設了公辦的豪華養老機構，本應為高齡、困難老人提供，最終卻變成了為年輕、經濟條件好的老人服務，浪費了資源，這一系列公辦與民辦的矛盾說明政府應轉變職能，充分發揮市場的作用，自身只負責規劃、監督等一系列問題。為此，政府應該通過各種政策、法規，鼓勵民辦養老機構的進入，

23、創新多種服務方式，滿足多元的養老需求。但由于養老服務產業屬公益性服務行業，投資回報率不高，對社會資本的吸引力不強，民辦養老服務機構多是保本或微利經營，因而相關部門要落實優惠政策，在建設用地、減免稅費、提供信貸等方面給予支持，扶持民辦養老機構發展；第二，推動養老機構規范化發展。目前相關部門針對養老機構的資金、場所、建筑規范、工作人員條件等方面做出了一些規定，但是仍不夠全面，且可操作性不強，因而在養老機構規范運作方面，應當依靠政府和行業協會雙重力量推動，加強養老機構管理規范的制定和執行，對護理員的資格、服務內容、老年住所的要求，周邊環境是否適合老年人居住、老年人用品的規格都應該給予清晰、詳細的規定

24、。此外，明確監督管理責任和方式，政府部門應在政策上進行硬性的監督，提高處罰力度，同時養老機構行業協會作為行業自律組織，也應當通過發揮協會會員間的溝通交流合作與監督，提升行業質量水平，在促進養老服務社會化過程中發揮靈活多樣的服務優勢。5.2宏觀層面5.2.1政策法律第一，明確老年人的養老權益。老年是每個人一生都必須經歷的階段，養老是每個公民的基本權利，國家有責任保障老年人的養老權益。但當前國家層面的老齡政策主要局限于部委規章和規范性文件層面，上升到國家法律和行政法規層面的較少，且至今沒有獨立的老齡產業政策，因而為了實現“老有所養”，提高老年人的生活質量，國家必須進一步完善老年人權益保障法的相關規

25、定，制定獨立的老齡產業政策，并針對性的開展相關的普法宣傳與法制教育工作；第二，進一步完善社會保障制度。不斷的完善社會養老保險制度體系沒進一步擴大覆蓋面，提高養老待遇水平，此外，完善并落實城鄉居民最低生活保障制度、農村五保戶供養制度等社會救助政策，保障老年人的養老來源，保證其基本的生活；第三，不斷完善職工基本醫療保險、農村新型合醫療、社會醫療救助等多層次醫療保障體系，切實解決老有所醫問題。并進一步探索老年人養老與醫療之間的銜接問題，真正解決老年人最關心的“養老”、“看病”兩大問題；第四，探索老年服務行業的法制規范建設，加大對涉老服務行業的監督和維權力度，切實保障老年人的合法權益，并保證老年行業的

26、健康發展。5.2.2經濟發展國家投資興辦公立的養老機構或其它養老服務設施，通過稅收優惠以及其它補貼政策引導民間資本的進入，按時足額向退休老人發放養老金，以及對困難全體進行相應的社會救濟等都離不開堅實的財政基礎；同時民間資本的陸續進入、子女物質供養老人水平提高、社會養老服務質量提升等也離不開資金基礎，歸根結底要提高養老人生活質量、滿足老年人的多元需求、保障養老權益需要不斷的發展我國的經濟，只有經濟發展了，中青年的收入增加了，政府財政能力增強了，才能在實際上保障老年人的利益。5.2.3文化輿論我國傳統的孝文化觀念根深蒂固，尊老愛幼一直是我們的傳統美德，但是在今天物欲橫流、經濟競爭加劇的情況下，很多

27、傳統文化已經流于形式，家庭贍養老人的觀念日益弱化，因而需要重拾文化輿論的力量。通過相關性的政策、法律進行硬性約束，開展法制教育以及尊老愛老教育，弘揚全社會的良好風尚，并有效的利用媒體（如報紙、影片、電視劇、新聞等）渠道形成社會輿論，引導公民尊老的價值觀念，鼓舞全社會參與到養老服務的大環境中來，特別是挖掘社會志愿者進行各類公益性服務。此外，盡管家庭養老功能弱化，但并不代表家庭將責任完全推給社會，政府應通過各種文化輿論措施鼓勵家庭仍然發揮贍養老人的作用，畢竟家庭養老是老人最能接受的方式，且需求能夠清楚的被知曉，心理及精神也能得到慰藉。5.2.4觀念進步老年人“養兒防老”的思想仍然占據著主流地位，特

28、別是文化程度較低的老年人，對家庭的依賴較為強烈，這與目前子女較少、贍養能力有限形成了矛盾。此外，一些學者的研究顯示，大部分老年人在迫不得已的情況下是不愿意去敬老院等養老機構的，他們較多的傾向于家庭養老，這不利于養老功能由家庭向社會的轉移，因而一方面政府應該鼓勵發展多種類型的居家養老服務方式，鼓勵子女盡贍養義務，但另一方面，老年人應不斷的轉變傳統的觀念，培養自養的觀念，在家庭贍養出現困難時自主選擇養老機構養老，這樣也可較好的緩和代際矛盾，和諧家庭生活。53進一步統籌、完善養老保險： 針對我國養老保險金存在的問題，可以結合我國的實際國情，找到適合我國的養老保險制度的發展道路。根據不同方面的問題，可以從以下方面入手解決。首先，改革不公平的“雙軌制”。改革初期養老保險的“雙軌制”已不能適應現在經濟的發展，迫切需要改革。需要進行改革，實現城市、農村、居民、職工養老保險的并軌統一。實現整個養老保險的社會統籌。第二，從短期來看，為了解決當前的養老金缺口問題來看，可以動用國有企業利潤補充養老金賬戶的不足。也可考慮向美國學習，開征稅率比較低的社會保險稅。第三，從中長期來看，為了養老保險事業的可持續發展，可以改革我國養老保險基金制度的現收現付制改為部分基金制，同時避免個人賬戶空帳運行。由于人口老齡化的加劇和養老保險