1、美國首個強制性碳交易體系 (RGGI )核心機制設計及啟示國際貿易美國首個強制性碳交易體系(RGGI)核心機制設計及啟示吳大磊趙細康王麗娟廣東省社會科學院環境經濟與政策研究 中心本文是國家社會科學基金項目“中國環境治理中的政府責任和公眾參 與機制研究”(批準號BGL146)；廣東省生態文明協同創新重點研究基地”項目。我國碳排放權交易市場體系將于 2017年啟動。學習和借鑒國外碳排放 權交易體系的建設經驗，對我國碳排放權交易市場建設意義重大。中美兩國同為溫室氣體排放大國，美國“自下而上”的碳市場建設路徑與我國相似。本文對美國首個強制性碳排放權交易體系一一區域溫室氣體減排行動(RGGI)碳市場建設

2、的核心機制設計，包括配額總量設置、配額分配、MRV和監督管理等進行了闡述，其機制設計中完善的法規體系建設、尊重區域異質性、多層次的監管體系、 定期評估和動態調整機制等對我國碳市場建設都具有重要啟示。一、配額總量設置與調整機制(一) 初始配額總量設置RGGI是一個基于總量控制與交易(cap and trade)的溫室氣體減排行動 計劃，現在包括美國的康涅狄格州、特拉華州、緬因州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、 新罕布什爾州、紐約州、羅得島州和佛蒙特州等 9個成員州。RGGI將電廠作為 規制對象，C02為規制溫室氣體，控排企業范圍是成員州內2005年后所有裝機 容量大于或等于25兆瓦且化石燃料占5090以

3、上的發電企業。其減排目標是至2018年，規制范圍內的控排企業 C02排放量較2009年降低10%在碳排放權交易體系中，配額作為控排對象在特定區域、特定時期內可 以合法排放溫室氣體的許可單位，代表的是各控排對象在相應控制時期內碳排放 的權利，是碳市場交易的主要標的物。RGGI的初始配額總量由各成員州的配額總量加總確定，各成員州根據過去 8年（2000年至2008年）歷史碳排放情況設 定各自初始配額總量。與歷史碳排放總量相比，除了特拉華州和羅德島州兩州外， 其余成員州均設定了較為寬松的配額總量。按照設定目標，至2018年，RGGI成員州控排范圍內C02排放總量將 由2009年的18.8億短噸削減1

4、0%，即至2018年的17.0億短噸，C02減排總 量將達到1.88億短噸。與其他碳交易體系類似，RGGI也采取了分階段的控制 方式，即履約控制期，每連續三年是一個履約控制期，每個履約控制期相對獨立。 RGGI的第一個履約控制期為2009年1月1日至2011年12月30日，以此類 推，目前正處于第三個履約控制期（2015年1月1日至2017年12月30日）。 RGGI首個履約控制期配額總量為每年1.88億短噸的C02排放當量，前兩個履 約控制期為穩定期，這一時期各成員州的配額總量保持不變，從2015年開始，碳配額總量每年下降2. 5%，至2018年累積下降10%。（二）總量設置的調整但是，在首

5、個履約控制期期間，RGGI控排企業實際碳排放下降明顯， 碳市場在運行初期即面臨碳配額嚴重供過于求。RGGI成員州控排企業的實際C02排放總量從2000-2004年一直處于比較穩定的水平，不過，隨著能源價格 變化、技術進步等因素使得控排企業 C02排放量從2008年起大幅下降。在首 個履約控制期的首個年份，RGGI控排企業實際C02排放總量就已經比初始配額 總量低35.1%; 2010至2013年，RGGI控排企業實際C02排放總量分別較年度初始配額總量低27.7%、36.7%、51.1%和53.7%。配額過剩給RGGI碳市場帶來了嚴重的后果，主要表現在碳價持續低迷 和碳市場活躍度不高，通過碳市

6、場交易來發現價格和傳遞價格信號的功能基本喪 失，通過碳交易政策來刺激減排和低碳投資的初衷落空。第一履約控制期配額拍 賣總量為5. 03億短噸，但實際只拍出3. 93億短噸；由于拍賣量遠大于需求量， 2010年第三季度到2012年第四季度的連續十次拍賣均以最低的保留價格成交。 同時，非控排企業參與碳市場積極性急劇下降，二級市場交易占比從2009年的85%下滑到2011年的6%。為了挽救碳市場，RGGI果斷對初始配額總量設置進行了動態調整，并 出臺若干配套機制以穩定碳市場。2013年，RGGI實施了配額總量設置的動態 調整，對2014年始的配額總量進行了大幅削減，由原來的1.6億短噸削減至0.91

7、億短噸，相比2013年下降了約45%，并通過修訂模范規則的方式來將這一 調整被成員州所接受。新修訂的模范規則還規定，2015至2020年，配額總量預算每年削減2. 5%。(三) 配套調節機制除了對初始配額總量進行大幅削減外，RGGI還出臺了若干配套調節機制，包括清除儲 備配額(banked allowances)，建立 成本控制儲備(cost con tai nmentre-serve ， CCR)機制，以及設置過渡履約控制期(in terimcon trolperiod)等。清除儲備配額是在削減后的配額總量基礎上，按照一定方法，將之前盈 余的儲備配額進行扣減。具體調整辦法為：第一履約控制期的

8、儲備配額，按各成 員州對配額總量的分擔率，平均分配 7份，2014至2020年共7年的配額總量 分別將這7份進行扣減；第二履約控制期的儲備配額，按各成員州對配額總量的 分擔率，平均分配6份，2015至2020年共6年的配額總量分別將這6份進行 扣減。扣減盈余儲備配額后的配額總量在 2015年至2020年每年分別較調整前 降低約24-28% （2014年降低約9%），進行儲備配額扣減之后形成新的配額總 量。RGGI用成本控制儲備機制（CCR）取代了早期履約控制期可以延長至四 年的做法。CCR用于在配額拍賣中，當配額拍賣價格高到一定程度時增加拍賣 配額的供給，進而抑制拍賣結算價格。觸發 CCR進入

9、拍賣市場的配額價格稱作“ CCR觸發價格”，不同年份的CCR觸發價格呈現一定幅度的增長，至 2020 年增長至10. 75美元。除了觸發價格，RGGI新模范規制也對每年進入拍賣的 CCR總量做了限定。由于實施了配額緊縮及其他干預機制，2014年以來，RGGI 市場日益活躍，配額拍賣價格呈現大幅上漲，并在配額總量調整后的首年（2014年）即出現CCR觸發價格的情形。此外，自2015年開始，RGGI還引入了一個為期兩年的過渡履約控制 期。依據舊的模范規則，控排企業只需要在三年履約控制期結束后開始履約。新修訂的模范規則中，過渡履約控制期是每個履約控制期的前兩年，在此期間，控排企業需持有該履約控制期5

10、0%的配額總量，并在履約控制期最后一年的 3月 1日前上繳這50%的配額，在該履約控制期結束時，控排企業上繳全部應繳配 額。其主要目的是防止控排企業利用破產來逃避履約責任。修改后的規則模型還 規定，控排企業在履約控制期內碳排放總量不得高于該期配額預算總量的50%，如有超過，即視為違約，但這種違約情形并不受常規的三倍懲罰條款約束。RGGI對配額預算的動態調整為碳市場帶來了重大轉機，取得了立竿見 影的效果。RGGI -級市場碳配額拍賣價格和競拍主體數量開始穩步雙雙回升， 二級市場活躍度也明顯提高，越來越多的投資者進入碳市場，碳市場流動性增強， 控排企業對碳市場的重視程度日益提升。二、配額分配機制（

11、一）拍賣的形式、主體與程序配額的免費發放和拍賣發放配額是現今國際碳交易體系最常用的兩種分配方式。RGGI是世界上首個主要通過拍賣形式分配配額的碳交易體系，幾乎 全部配額均以拍賣形式進行分配， 截止到2016年3月，RGGI共成功進行了 31 次拍賣。RGGI配額拍賣一律采取統一價格、單輪密封投標和公開拍賣的形式，結算價格拒絕最高價格，季度拍賣配額總量由各成員州提交各自持有的配額組 成。在參拍主體上，RGGI配額拍賣市場向所有具備相關資格的主體開放，包括 不單限于公司、個人、非營利性機構、環保組織、經紀人和其他市場參與者，對 外國公司參與配額競拍并也無特殊限制。為保證拍賣市場的公平，RGGI規定

12、任何單個主體在一次拍賣會上拍的配額數量不能超過該次拍賣總量的25%。各成員州制定了參與配額拍賣的合規審查程序，投標人除了需要在RGGI自己開發的 配額跟蹤系統（簡稱RGGI COATS）中注冊賬戶，提交資質申請、投標申請書及金 融安全保證書，申請投標主體的資格申請經所有成員州批準后方可參與競拍。RGGI配額拍賣在 World En-ergy Solutions公司的拍賣平臺上進行，該公司負責組織拍賣活動；在拍賣結算方面，RGGI公司通過紐約梅隆銀行（TheBank ofNew York Mell on） 提供金融結算服務，代表各成員州執行配額轉讓的程序；RGGI公司將在拍賣結束后的第二個工作日

13、紐約當地時間的上午10點在RGGI官網公布拍賣結算價格。（二）拍賣底價和頻次設定RGGI設定首次拍賣配額底價為1. 86美元，這個價格是根據IFC國際 模型中配額價格（以2009年不變價格計）的80%所確定的。首次拍賣后的底 價則根據消費者價格指數的變化進行調整。RGGI認為合適的拍賣頻率既要足夠 頻繁，用于滿足控排企業的配額需求和碳市場的流動性.但又不能過于頻繁，以免額外增加控排企業的時間和經濟成本。因此，拍賣頻率設定為季度拍賣。在拍賣單位上，RGGI規定1000個配額為一個計量單位，這將減少行政費用和招投 標成本，不顯著增加投標人的負擔。（三）拍賣的市場監管各成員州雖保留了行使碳市場監督的

14、權力，但實際監管工作由RGGI公司委托的第三方機構 Potomac Economics 進行。Po-tomac Economics 被授權負責監督RGGI碳交易的一級市場及二級市場，對 World Energy Solu-tio ns 公司拍賣管理行為進行調查評估，對違反公平競爭原則的不當行為 進行調查，調查結果報告給RGGI各成員州。其監管內容主要包括一級市場的拍 賣活動是否符合相關程序；拍賣過程是否公開透明，拍賣結果是否公開公正；是 否存在價格操縱及串謀的情況等。三、監測、報告與核查（MRV）機制（一）監測要求根據40 CFR part 75規則，RGGI控排企業需安裝污染物排放連續監測用

15、于監測、記錄和計系統(con ti nu ous emis-si ons mon itori ng system,CEMS)量包括溫室氣體在內排放數據。監測要求主要包括：（1）制訂監測計劃。監測計劃主要內容包括燃料類型、監測設備技術參數、被監測參數類型、監測方法等。（2）選擇監測方法。控排企業可以選擇兩種方法監測和計量 C02排放。第一種方 法是燃料熱值法（40 CFR part 75附錄G方法），第二種方法是CEMS法（40CFR part 75附錄F方法），該方法主要基于CEMS測試的C02和氧的排放濃度及流 量來計量C02排放量。第二種方法計算精度較高，RGGI成員州中除緬因州、馬 里蘭

16、州和特拉華州3個州使用第一種方法外，其余成員州均執行第二種方法。（二）報告要求RGGI控排企業需按規定時間向相關部門提交相關電子版和紙質版數據報告（如碳排放量數據、監測計劃信息、認證和質量保證測試的結果等）。電子版季度報告由控排企業在季度結束后三十天之內，通過美國環保局（EPA）開發的排放收集和監測計劃系統 （ECMPS）客戶端工具提交給 EPA清潔空氣市場部 （CAMD）。報告的主要內容包括：監測設備信息、每小時和累積排污數據、裝置 每小時運行信息（如負載、熱輸入率、運行時間等）、監測計劃、要求進行的認 證、再認證以及質量保證測試的結果等。 各成員州環保部門對轄區內控排企業提 交的電子季度報

17、告進行評估，比較 C02排放量與持有配額數量。季度報告減輕 了行政部門進行數據調節與配額會計處理等相關負擔，使得環保部門和控排企業 可以及時解決年內所遇到的數據問題，而不用將問題累積到年末。（三）核查要求RGGI對控排企業C02排放數據的核查分為電子審查和實地審查兩種方 式。在電子審查方面，ECMPS客戶端工具能夠根據預先設定的程序對控排企業 提交的數據進行徹底的檢查，并可將審查出現的問題及時向控排企業反饋，這樣相關錯誤就能夠在正式提交前被發現并糾正。在實地審查方面。EPA開發了一套 名為實地審核定位工具（TTFA），該工具能夠識別各種CEMS操作和維護問題， 比如可能存在的校準誤差測試或線性

18、檢驗失敗次數過多的監測設備，監控器長期停機的被監測源，跨度和期限值設置不當的監測系統等。 在許多情況下，實地審 核都直接融入到常規檢查當中。實地審核主要包括監測計劃審查、歷史數據審查、 監測設備以及系統周邊設備的現場檢查、與適當比例的工廠人員進行訪談等。四、監督與管理機制（一）監管框架RGGI碳市場的監管由RGGI公司、各成員州環保部門和第三方機構共 同組成。其中，RGGI公司負責整個碳交易市場的總體運營和技術支持，但其并 不具備真正的監督職能；各成員州環保部門是RGGI碳市場實際的監管執行主體，其依據各州相關法規，負責各管轄區內控排企業的配額拍賣、MRV過程中的違規認定與懲罰；RGGI -級

19、和二級市場交易的監管則由一個獨立的第三方機 構執行。（二）數據管理體系RGGI控排企業需要按照相關規定，每季度通過 EPA CAMD CBS平臺 提交C02排放數據。RGGI數據管理平臺只需實現與 EPA已有平臺的對接，即 可實現數據的采集、監測、和管理。RGGI建設了配額跟蹤系統（RGGI COATS）， 用于對控排企業進行配額的劃入、轉移和跟蹤、以及C02排放信息公開等。RGGI COATS系統實現了與 EPA CAMD CBS平臺的關聯，RGGI控排企業的C02排 放信息通過EPA CAMD CBS平臺每五分鐘將數據傳輸至 RGGI COATS。RGGI在WorldEnergySolut

20、ions公司拍賣平臺上進行一級市場的配額拍賣，而二級 市場的配額衍生品交易則在美國洲際交易管理所進行。五、啟示與借鑒（一）完善的法規體系是碳市場有效性的基石盡管受美國憲法約束不能在各州之間頒布跨州的法規， 但RG-GI利用共 同簽訂諒解備忘錄（MOU），發布用于協調各州行動一致的模范規則等形式建立 統一、完善的法規體系。這樣，RGGI各成員州和碳交易市場就可以在明確法律 的基礎上順利運行，并且實現了各成員州碳交易制度上系統性和自主性的融合。 在我國碳市場建設過程中，也應為碳排放權交易的開展專門立法， 并且需保證有 足夠高的法律層次，法規體系與現有的能源管理和污染物排放管理應有機銜接， 發揮各項管理措施的協同效應。（二）尊重區域異質性有利于統一碳市場的建立盡管RGGI是美國9個州共同組成有一個區域性的碳交易市場，但其較 好地協調了各成員州之間的全局性和區域性，RGGI有統一的交易規則（碳市場建立了統一的核心機制設計）、統一的配額管理平臺、統一的配額拍賣平臺，但 具體到碳市場的監督與管理、獎勵與懲罰等內容