1、太原市晉源區土地利用總體規劃（19972010年）實施評價研究報告（征求意見稿）太原市晉源區國土資源局二一年六月1目錄導言1土地利用總體規劃實施評價的基本問題研究1.1規劃實施的簡要理論分析1.1.1規劃實施的特征1.1.2影響規劃實施的主要因素1.2開展規劃實施評價的目的意義1.3規劃實施評價的原則和主要內容1.3.1規劃實施評價的原則1.3.2規劃實施的主要內容2規劃主要目標實現程度分析2.1耕地保有量目標實現程度2.2基本農田保護目標實現程度2.3非農業建設用地控制目標實現程度2.3.1建設用地總規模控制情況分析2.3.2城鄉建設用地規?？刂品治?.3.3城鎮工礦用地規?？刂品治?.3.

2、4建設用地增量和其占用耕地以及通過土地開發整理復墾補充耕地量實現狀況分析2.4林、園地及規劃目標實現程度分析2.5工程建設項目用地落實情況分析3規劃實施的綜合效益評價3.1耕地特別是基本農田保護工作進一步加強3.2土地特別是建設用地節約集約利用水平有所提高3.3土地開發整理工作成效顯著，促進了建設用地、耕地“占補平衡”和部分土地生產條件的改善3.4加大生態建設力度，生態環境條件總體上得到明顯改善3.5規劃的法律地位及公眾對規劃的認知及參與意識明顯提高4規劃實施中存在的主要問題4.1耕地保護形勢仍十分嚴峻4.2土地集約利用水平急待進一步提高4.3生態環境建設還需進一步加強4.4規劃實施管理力度不

3、夠，違法用地行為屢禁不止5本輪規劃編制的必要性和若干規劃工作建議5.1新一輪規劃編制的必要性5.2對本輪規劃編制工作的幾點建議導言太原市晉源區土地利用總體規劃（19972010年）以下簡稱“規劃”，經山西省人民政府批準，至本輪規劃實際編制期2009年已實施14年的時間，上輪規劃實施期限已基本完成。對上輪規劃實施評價是本輪規劃編制的基礎和前提，是本輪規劃工作的重要內容，是規劃前期工作的重要組成部分，也是確保新一輪規劃依法有序推進的主要措施。在國土資源部、山西省、太原市關于規劃修編前期工作一系列安排與部署以來，晉源區人民政府及其區國土資源局等部門對這項工作非常重視，做了許多相關準備工作，為本輪規劃

4、編制奠定了較好的基礎。根據山西省國土資源廳“關于做好縣鄉兩級土地利用總體規劃工作的指導意見（晉國土資發【2010】312號文）”，本輪規劃編制仍以2005年為基期，20062020年為規劃期?？h鄉兩級規劃同步編制。規劃應以“全國第二次土地調查”（以下簡稱“二調”）的成果數據及圖件進行編制。需要說明的是本研究提到的“規劃修編”、“規劃編制”應視為同義詞，原因是在不同時期從實際出發產生的不同提法。1、土地利用總體規劃實施評價的基本問題研究1.1規劃實施的簡要理論分析眾所周知土地是財富之母，是一切生產和生活的源泉，也是人類勞動的對象和社會活動的平臺，同時又是自然資源的載體和生態環境的骨架。而土地利用

5、則是人類利用自然資源、改善生產及生活環境、適應社會發展以謀取生存和發展的一項必然選擇。在當今社會人口不斷增加、經濟社會不斷發展，導致土地利用出現了種種問題，為了實現人口、資源、環境協調和經濟社會可持續發展目的，世界各國都在進一步規范土地利用和土地使用行為。因此，土地利用總體規劃比以往任何時候都顯得更為重要。土地利用總體規劃是各級人民政府為實現土地合理利用目標，對轄區內一定時期內全部土地資源開發、利用整理和保護進行統籌安排和綜合部署的過程，是與國家或區域國民經濟發展戰略相配套的空間規劃，是對有限的土地資源與不斷增長的各類用地需求之間的矛盾所進行的綜合協調。土地利用總體規劃屬于公共管理的范疇，是從

6、合理利用、集約利用土地資源的初衷出發，進一步規范城鄉土地利用的重要措施。它的任務是：在一定的規劃期內，將科學發展觀貫穿于區域土地利用發展的全過程，以切實提高發展質量、增強發展后勁，并且根據轄區土地的自然供給能力及經濟社會發展對土地的需求，國民經濟發展戰略目標與產業結構調整的需求，合理配置土地資源，以便在土地利用中保護生態環境、管護水土資源、節約和集約利用土地，達到促進經濟社會持續發展之目的。這不僅是土地利用總體規劃的重要所在，也是實施規劃的最終目標。鑒于土地利用總體規劃是指導城鄉建設和土地管理的綱領性文件，也是國家實行最嚴格的土地管理制度的一項基本手段，因此，作為政府公共行政行為的土地利用總體

7、規劃，在其貫徹、實施的管理與監督中，不僅需要各級政府和社會的大力支持，而且就規劃實施管理的各制度、規章和措施，也必須科學合理、切實可行。其實施的含義是：當土地利用總體規劃被批準以后，通過一定的組織形式，運用各項政策法規和技術措施，使其土地利用行為能夠按照規劃的空間布局，逐步落實到相應的物質環節建設之中，以指導土地可持續利用，促進經濟社會可持續發展。1.1.1規劃實施的特征（1）土地利用總體規劃的實施，是土地按照其不同發展目標、不同利用方式，在其社會、經濟、環境三個效益相互統一的前提下，按照土地的空間和時間合理布局，使其得到節約與集約利用的過程。它以城鄉協調發展的整體利益和公共利益為最高價值判斷

8、，是積極體現區域發展中經濟社會和自然環境綜合效益的一項重要社會實踐活動；（2）規劃的實施也是土地行政主管部門通過法律、行政、經濟、技術、社會監督等手段，監督土地利用者按照規劃的既定要求合理利用、集約利用土地的重要政府行為；（3）規劃的實施，本質上是土地行政主管部門調節不同的土地利用主體在土地利用既得利益上的一項重要的仲裁活動。即：通過規劃管理的各個環節，發揮規劃的控制、激勵、整合和保障作用，使土地資源得到優化配置；（4）規劃實施不僅需要得到相關法律、法規的監督，而且也需要綜合利用相應資金、人力、信息以及管理支持，來推進規劃目標的實現；（5）規劃實施是土地使用者、土地管理者之間一種有序的互動過程

9、，在土地利用的實踐中，土地行政主管部門和土地使用者，應隨著情況、條件、形勢的變化依法批準，適時修正、調整原定的規劃方案，使之適應土地利用的發展需求。1.1.2影響規劃實施的主要因素規劃作為規范城鄉發展的土地利用準則，按照公共管理的客觀需要，必須重視影響公共管理貫徹執行的主要因素，這些因素實質上就是規劃實施的保障措施，大致可歸結為三大類：即政策的導向、規劃實施的具體條件和規劃執行的環境條件。首先，政策的導向：是指經批準的土地利用總體規劃方案應該是適應經濟社會發展方針政策的產物。其合法性、合理性和可操作性，應有利于規劃的貫徹實施。為此，作為規劃實施的政策、法律、法規等各項相關制度的制定及其導向要正

10、確，而且由政策決定的規劃“框架”及其體系建設也要符合實際，使之能夠適應當前迅速發展的經濟建設實際需求，以滿足構建和諧社會的客觀需要。二是，規劃實施的具體條件：是指土地行政管理部門作為規劃實施主體，在實施機構的組織建設、專業管理隊伍的技能培訓、實施經費的籌集和到位等條件必須切實具備。三是，規劃實施的環境條件：即具有法定效力的規劃實施要具有一定的強制性，必須引起土地利用的各個利益主體對規劃實施的理解、支持與配合，做到按規劃統籌安排、合理布局用地，珍惜合理利用土地。綜上所述，從土地管理的實際出發，規劃應具有科學性、權威性和嚴肅性，其全過程包括編制、審批和實施三個主要環節。要做到嚴格編制、嚴格審批、嚴

11、格實施。重在把這三個“環節”有機地聯系起來并貫穿于規劃實施的過程之中。嚴格編制規劃是前提，只有這樣才能保證規劃的科學性和合理性；嚴格審批規劃是手段，就是要具體地體現規劃本身所具有的權威性和嚴肅性；而嚴格實施則是要通過各種保障措施達到規劃的目的。只有這樣才能實事求是地實現區域土地資源的持續高效利用和經濟社會的可持續發展。在土地利用總體規劃的系統工作中，土地利用規劃實施管理是其中的核心內容，所謂“三分規劃、七分管理”，形象地概括了規劃實施管理的重要性。土地利用規劃實施管理涉及社會經濟各個領域和土地管理業務的方方面面，管理過程的復雜性、綜合性和多變性決定了規劃的實施管理是一項復雜的系統工程?？v觀目前

12、完成較好的規劃實施評價經驗表明，制約上一輪規劃實施的主要問題：一是規劃方案預見性不強，難以適應經濟社會發展的客觀變化。首先，規劃是一項預測未來的工作，我國土地利用規劃還處于探索和完善階段，規劃之初，對國家經濟體制轉軌、擴大內需、加大建設投資力度等認識不足，往往形成規劃不能完全適應形勢變化對土地的需求。其次，規劃是統籌安排、合理利用轄區土地的工作。有些部門往往從“部門”利益出發對土地需求預測的不準確也增加了規劃方案預見的不確定性。再次，我國土地利用總體規劃仍屬一門年輕的學科，理論與實踐尚缺乏全面的梳理及深入的分析，理論研究滯后，實踐經驗不足，制約了高水平規劃人才的成長，規劃人才也缺乏全面提高和鍛

13、煉的機會，造成規劃編制人才缺乏，客觀上造成規劃水平的局限，也勢必造成規劃方案預見的局限性。二是“規劃的權威性不夠，缺乏有效的實施管理保障機制”。規劃在經濟社會發展中的地位、作用缺乏從法律方面加以界定和明確，規劃的審批制度也尚待進一步完善；規劃實施的法律、行政、經濟、社會、科技等保障措施，也需要進一步研究、梳理、完善。1.2開展規劃實施評價的目的意義太原市晉源區土地利用總體規劃實施以來，對于加強全市的土地宏觀管理和實施土地用途管制，嚴格保護耕地（特別是基本農田），促進土地集約合理利用，以及推動全區社會經濟的發展發揮了積極而重要的作用。但在一些地方，不依規劃辦事、違反規劃批地用地的現象仍然存在，擅

14、自或變相修改規劃的問題也有發生；在規劃執行中也反映出了規劃科學性和可操作性不強等問題。本規劃實施評價，是為了全面分析上輪規劃實施效果，通過總結正反兩方面經驗和問題，提出改進規劃工作的對策建議，為開展新一輪規劃編制和進一步加強規劃實施管理奠定基礎和提供依據。（1）規劃實施評價是修編規劃的前提根據國土資源部關于開展土地利用總體規劃實施評價和修編前期調研工作的通知（國土資發2004133號）的規定，報經國務院審批的省級和市級土地利用總體規劃，凡提出規劃修編的，必須先對規劃實施情況進行評價，并報國土資源部審查同意后，才能開展規劃修編工作；其他土地利用總體規劃的修編，也要參照上述要求，建立規劃實施評價制

15、度。因此，做好現行規劃實施評價工作是新一輪規劃編制的前提和基礎。（2）規劃實施評價是新一輪規劃的必須國務院辦公廳轉發國土資源部關于做好土地利用總體規劃修編前期工作意見的通知指出，現行規劃的實施評價工作是規劃修編前期工作的重要內容，也是確保規劃修編依法有序推進的重要措施。規劃實施評價要對規劃的執行情況、規劃的實施效益、規劃的社會影響等各方面進行分析。只有通過規劃實施評價，才能對規劃的實施情況和規劃本身良莠進行客觀完整的總結和評價，從而提出改進規劃編制和實施管理的對策建議，對是否需要規劃修編提出明確意見并闡明其理由。因此，只有做好規劃實施評價，才能使規劃的修編做到有的放矢，為規劃的修編和調整提供決

16、策依據。（3）規劃實施評價是加強規劃實施管理的需要規劃重在實施與管理，這已是不爭之實，只有付諸實施才能充分發揮規劃的作用，而規劃實施管理又是編制規劃的重要內容。通過規劃的實施評價，可以明確規劃在已實施過程中存在的不足，檢查規劃實施的進展和效果，尤其在用地指標分配、用地布局調整、基本農田保護等方面的具體情況。規劃是一項復雜性和綜合性強的決策，隨著時間的推移，最初規劃決策的背景與條件、甚至決策目標度可能發生了一定的變化，只有評價規劃對于經濟社會發展的適應程度，才能使修編的規劃更加符合實際，具有更強的操作性，規劃的實施措施也才能落到實處和發揮其應有的作用。因此，規劃的實施評價是加強規劃實施管理的需要

17、，只有對規劃目標、任務和措施的實施狀況進行合理的評估，也才能明確規劃是否需要修編以及修編的理由。（4）規劃實施評價是改進規劃編制和實施管理的手段規劃實施評價的目的在于改進規劃。規劃實施評價是以規劃的實施為平臺，總結規劃的經驗和不足，以不斷提高規劃管理的決策水平。通過對規劃目標、任務和重點項目落實的監督和檢查，督促有關部門落實規劃的政策措施，不斷提高規劃管理的決策水平，創新規劃實施的保障手段，促進規劃制度環境的良性發展。在規劃修編時有的放矢，使規劃的目標、任務和措施更有利于實施。1.3規劃實施評價的原則和主要內容1.3.1規劃實施評價的原則（1）客觀性原則規劃實施評價必須建立在真實、及時、可靠的

18、數據基礎之上，沒有真實的數據就不能確切地反映現狀。同時，評價應該遵守客觀規律、科學反映現實，在全面掌握各個方面的情況的基礎之上，力求真實。（2）歷史性原則任何規劃都是在特定時間、空間環境下做出的針對未來的決策，因而總有一定的歷史局限性。作為一種事后評價，應當以歷史的、動態的眼光看待問題，充分考慮和分析規劃編制的歷史條件和背景。（3）建設性原則實施評價對既定的規劃作出評判只是手段而不是目的，評價應圍繞改進規劃、促進規劃實施、使規劃切實服務于社會經濟發展目標而展開，重點是提出改進規劃的對策建議。（4）參與性原則規劃實施是涉及諸多政府部門和社會力量的系統工程，規劃評價應該堅持多部門、多方面參與。同時

19、通過參與性評價，加強各方面對規劃的認識，促進規劃的實施。1.3.2規劃實施評價的主要內容本規劃實施評價主要是在總結上輪規劃實施經驗教訓的基礎上，對規劃目標、任務、實施措施、社會影響程度等落實情況進行的全面分析，主要包括：（1）分析土地利用變化及其與社會發展的關系。規劃實施期間各類土地利用數據的準確、現實狀況是評價工作的最重要的前提條件。國家規定本輪縣級、鄉級規劃采用全國第二次土地調查數據，我區根據省國土資源廳的要求初步完成了“接邊”等工作，確定2009年初始匯總的“二調”數據為本輪規劃的基礎數據，由于“二調”成果國家至今尚未正式發布，因此“二調”初步匯總面積與“轄區面積”尚有少量出入；又由于本

20、評價不涉及新一輪規劃調控指標，確定先以“二調”初始匯總數據評價，待“二調”準確轄區面積確定后必要時再修正。在分析土地利用規模、結構和布局變化時，要充分考慮區域內外人口發展、國家發展戰略、產業與區域政策等對土地利用活動的作用和關聯，以及變化趨勢對規定實施已經產生的影響，從而明確土地利用變化與經濟社會發展的關系，分析規劃實施期間各類土地在規模、結構、布局的變化及影響原因。（2）評價規劃主要目標（指標）的實現程度，深入分析主要用地指標（如耕地保有量、建設占用耕地面積、基本農田等）實現差異的原因，重點建設項目用地保障情況，以及土地利用結構和布局的調整情況等，并分析集約和節約用地的狀況。圍繞規劃措施，評

21、價規劃實施產生的社會、經濟、生態效益，土地利用率和土地集約利用程度以及各項措施執行效果，分析判斷規劃目標與經濟社會發展目標在實現程度上是否一致。（3）規劃實施的社會影響評價，包括社會公眾對規劃的認知和接受程度等。土地利用總體規劃是一項量大面廣的社會實踐活動，評價規劃產生的社會影響應集中在規劃目標和政策是否體現了當時歷史背景下的各利益主體的福利最大化原則，規劃內容是否充分體現了社會經濟的發展觀和廣大群眾的共同意愿，公眾對規劃的認知和了解程度等方面。（4）結合社會經濟發展需要，明確是否進行規劃編制，并說明理由。根據社會經濟發展狀況，通過對規劃實施情況的分析，判斷現行規劃對社會經濟發展的是否適應，明

22、確提出是否有必要進行規劃修編，并詳細說明規劃需要或不需要修編的理由。（5）總結規劃實施的成效和不足，提出改進規劃編制工作的對策和建議。通過評價，認真總結規劃實施的成效和不足，以及規劃執行中的變化因素等，提出具有針對性和可操作性的改進建議，以提高規劃編制和實施管理的水平，使規劃更好地服務于經濟社會的健康發展。1.4規劃實施評價的方法本實施評價采取實施定量和定性評價相結合的方法。定量評價：首先按規定把規劃基期分類轉換為現行規劃基數分類；再根據規劃目標及“規劃2010年各類用地指標平衡表”凈增減面積按轉換要求取得1997-2010年各類用地增減量；核定規劃2010目標年各類用地規模預計實現程度數據；

23、然后根據山西省國土資源廳晉國土資發【2010】312號文件要求“縣鄉土地利用總體規劃應依據“二調”成果數據及圖件進行編制”、“規劃基期以2009年12月31號第二次土地調查標準時點統一更新數據為基礎，遵循“用途管制、依法核定、銜接可行、綜合平衡”的原則，嚴格按照國土資源部辦公廳關于印發市縣鄉級土地利用總體規劃規劃基數轉換與各類用地布局指導意見（試行）的通知（國土資廳發【2009】10號）精神，對二調數據進行歸并或細分形成規劃用地分類?！弊詈笥谩岸{”用地分類基礎數據同現行規劃2010年目標年各類用地規模預計實現程度數據比較，得出至2009年規劃目標實施程度。其它如基本農田面積、建設用地增量及其

24、占用耕地、補充耕地量、重點工程建設項目用地落實情況等實施狀況另行具體分析。定性評價：根據規劃期國內外出現的新情況、當地國民經濟及社會發展對土地利用的影響等，特別是當地政府及其相關部門努力實施規劃的多種舉措，對規劃實施進行綜合效益評價。2規劃主要目標實現程度分析根據晉源區“二調”初始匯總數據，對照現行規劃主要目標，對其實現程度分析如下。需要說明的是，“二調”初始匯綜總面積數據同比原轄區總面積數據有一定的差距，導致原轄區總面積約增加0.44平方公里，造成相關地類也略有減少，為此，本主要目標實現程度尚不夠精確，只能在“二調”準確確定轄區及其各類用地面積，國家正式發布后必要時再加以調整。2.1耕地保有

25、量目標實現程度現行規劃2010年耕地保有量7756.76公頃（116351.35畝），“二調”初始匯總耕地總面積為5107.89公頃（76618.35畝），比2010年規劃目標減少2648.87公頃（39733.05畝），同比減少34.15%。耕地大幅度減少的主要原因，一是2003年左右全國性的以退耕還林為主的生態建設力度加大，原主要分布在西部山區的旱地1420.94公頃（21314.02畝）“二調”僅剩546.46公頃（8196.9畝），即減少874.47公頃（13117.05畝）；二是規劃未預見的建設項目增多，如長風商務區及其以南的新增住宅用地、太原市區建設西進加快，加上一些違法占地、災害

26、毀損等均占用了大量的耕地；三是1989年全省第一次土地詳查以來，不少占用耕地均未及時如實變更，導致現行規劃基期耕地保有量不實。晉源區耕地平均質量是良好的，“二調”耕地中，水田、水澆地占耕地總面積的89.3%，多年是太原市蔬菜等農副產品的主要生產基地之一，也是“優質水稻”等糧食生產示范區之一。2.2基本農田保護面積實現程度現行規劃2010年基本農田保護面積確定為5955.49公頃（89332.35畝），占耕地總面積的78.5%?！岸{”基本農田劃定3530.94公頃（52964.1畝），比2010年規劃保護目標減少2424.55公頃（36368.25畝）?；巨r田保護面積減少的主要原因是隨著耕地

27、面積的大幅度減少，相應地也占據了基本農田。本輪太原市規劃從實際出發，把晉源區2020年基本農田保護面積調整為3528.42公頃（52926.3畝）是基本符合實際的。2.3非農業建設用地控制目標實現程度2.3.1建設用地總規?？刂魄闆r分析現行規劃地類按規定轉換為規劃分類數據后，規劃2010年建設用地總規模目標為5504.62公頃（82569.4畝），其中：城鄉建設用地規模4477.06公頃（67155.9畝）、交通水利建設用地規模619.98公頃（9299.7畝）、其他建設用地407.59公頃（6113.85畝）?！岸{”初步匯總建設用地總規模為6719.78公頃（100796.7畝），同比增加

28、建設用地1215.16公頃（18227.3畝），由于現行規劃把晉陽湖460.44公頃（6906.6畝）計和入未利用地的“湖泊水面”，而“二調”計入水利設施用地的“水庫水面”。2006-2007年，省國土資源廳因新增規劃中未遇見的“濱河商務中心”及“體育中心”等重點工程項目，從省規劃機動指標中為我區追加建設用地指標176.7公頃（2650畝）。為此，同比實際增加建設用地578.02公頃（8670.3畝）。2.3.2城鄉建設用地規模分析現行規劃2010年城鄉建設用地規模4477.06公頃（67155.9畝）以內，“二調”初步匯總城鄉建設用地5419.07公頃（81286.05畝），同比增加942.

29、01公頃（14130.15畝）。其中：城鎮用地增加1974.78公頃（29621.75畝），農村居民點用地由于建新未折舊、部分違法用地及少數獨立工礦用地擴展同農村居民點相連合并共增加991.42公頃（14871.3畝），獨立工礦用地由于企業合并重組、關閉小煤礦等減少2024.19公頃（30362.9畝）。2.3.3城鎮工礦用地規模控制分析現行規劃城鎮工礦用地規模2010年規劃目標為2877.1公頃（43156.5畝）。其中：城鎮用地797.63公頃（11964.4畝），獨立工礦用地2079.47公頃（31192.1畝），“二調”初步匯總城鎮工礦用地2827.69公頃（42415.35畝），同比

30、減少49.41公頃（741.15畝）。其中：城鎮用地同比增加1974.78公頃（29621.75畝），獨立工礦用地同比減少2024.19公頃（30362.9畝）。2.3.4建設用地增量和其占用耕地以及補充耕地量實現狀況分析現行規劃19972010年新增建設用地不超過1672.13公頃（25082畝），其中占用耕地不超過1202.69公頃（1804.03畝），同期通過土地開發、整理、復墾補充耕地571.55公頃（8573.2畝），同期凈占用耕地631.15公頃（9467.3畝）。據晉源區“建設用地總規?？刂魄闆r分析”1997-2009年新增建設用地2887.29公頃（43309.35畝），除晉陽

31、湖地類變化增加460.44公頃（6906.6畝）和省追加建設用地176.7公頃（2650畝）外，仍凈增2250.15公頃（33752.25畝）。原規劃1997-2010年規劃凈增建設用地1672.13公頃（25082.0畝），實際超過規劃新建設用地578.02公頃（8670.3畝）。其中占用耕地約8%左右。19972009年通過土地開發、整理、復墾共增加耕地687.77公頃（10316.55畝），超過補充耕地計劃的20%有余。通過上述非農業建設用地控制目標實現程度相關項目比較分析，2009年“二調”初步匯總統計結果同比現行規劃控制目標有較大程度的突破，尤其是城鎮用地規模突破程度更大，而旅游等其

32、他建設用地因投資不足等原因，未能如期實現規劃目標用地。主要原因是規劃對經濟社會發展形勢變化預測不足，在國家“擴大內需”加大基本建設力度的情況下，多占了一部分建設用地，同時一度時期違法用地屢禁不止，也占據了一部分土地。2.4林地、園地規劃目標實現程度分析現行規劃至2010年林地規模達到10135.93公頃（152038.95畝），比1996年增加2533.33公頃（38000畝），“二調”初步數據匯總13560.05公頃（203400.75畝），同比2010年規劃目標增加了3424.12公頃（51361.8畝）。其中：有林地、灌木林面積均有明顯增加，同期荒草地等質量也有所提高。規劃實施以來，太原

33、西山生態屏障晉源段生態質量明顯提高，平川區綠地面積也大幅度提高，加上工業生產方式不斷改善，節能減排取得顯著效果，全區生態環境質量大有改善，也為太原市建設園林城市作出了不少貢獻?，F行規劃2010年園地面積要求達到1161.07公頃（17416.05畝），“二調”初步匯總園地面積658.58公頃（9878.7畝），同比減少502.49公頃（7537.35畝）。園地減少的主要原因，一是原有果園品種質量不佳，經濟效益降低，現正處于品種更新階段，加上農業結構調整減少了一些園地；二是有一些園地由于城鄉建設擴大，把一部分園地劃入建設區，成為觀賞農業用地；三是新增建設也占據了部分園地。2.5工程建設項目用地情

34、況落實情況分析現行規劃共安排工程建設項目有交通、水利工程、城鄉建設、國有工礦、鄉鎮企業、旅游及其它七大類八十一項，從目前建設情況已有9項完成建設，4項正在建設，68項尚未建設。其中市以上重點工程基本完成，工業小區、旅游等部分項目未如期開工建設。另外增加了規劃未列入的建設項目11項。3規劃實施的綜合效益評價晉源區現行規劃從當時的歷史條件分析，以及區“十一五”國民經濟和社會發展計劃確定的主要任務，規劃文件、圖件等是規范的。在市級規劃指標控制下，規劃目標及用途管制措施等是基本符合實際的。但在規劃后國家面對國內外出現的新情況，采取了超常規發展，工業化、城鎮化加快，實現以“退耕還林”為主的生態建設力度加

35、大，加上太原市西山綜合治理、市區建設西進等舉措，規劃預見性不足與規劃管理尚不完善等問題，導致規劃實施程度有些不盡人意，但從經濟、社會、生態效益綜合分析，規劃實施的綜合效益仍是十分明顯的。3.1耕地特別是基本農田保護工作進一步加強在規劃實施的過程中，市、區、鄉三級政府層層簽定耕地保護責任書，把耕地及基本農田保護作為政府領導及相關部門政績考核的重要指標之一。尤其是國家明確“全國確保18億畝耕地紅線長期不變”的決策后，各級政府對保護耕地提高到國家戰略高度進一步重視。通過規劃指標控制及土地用途管制，嚴格實行非農業建設用地規劃許可、嚴格實行土地年度計劃管理、嚴格建設用地預審、嚴格進行土地利用監管、嚴格建

36、設用地“占一補一”等舉措。特別是近年國際金融危機，我國產品出口受阻，國家進一步擴大內需，加大了基本建設項目力度，太原市新增標志建設項目大部分落戶晉源區，晉源區努力實現“保耕地、保增長”行動，促進了市、區經濟社會發展的高速增長，也為保證區種植業特別是太原市近郊區農副業生產用地做出了應有的貢獻。3.2土地特別是建設用地節約集約利用土地水平有所提高由于上輪規劃十分強調土地“供給制約需求”，加上保護耕地的一系列舉措，在建設項目用地時嚴格按國土資源部制定工程項目建設用地指標定額審查，有力地促進了建設用地內部挖潛和存量土地盤活，盡管仍存在違法用地，但區加大了查處力度，總體上使土地利用方式發生了明顯的改善，

37、傳統的粗放的土地利用方式逐步向集約利用方式轉變，使土地利用者逐步注重土地利用效益，新增建設用地在建筑密度、建筑容積率、單位土地產出率等方面逐步有所提高，加上省國土資源廳從特定的條件出發，從省機動建設用地指標中為晉源區追加指標，促進了經濟社會發展中文化旅游產業、城鎮化水平等事業的快速發展。3.3土地開發整理工作成效顯著，促進了全區建設用地、耕地占補平衡和部分土地生產條件的改善規劃實施以來全區編制了“土地開發整理”、“礦產資源開發”等專項規劃，土地開發整理項目普遍實行了可行性研究及具體規劃設計，同時加強了工程建設監理。1997年以來，全區土地開發整理復墾共增加耕地1672.13公頃，改善了農業生產

38、條件，改善了西山綠化水平，也改善了部分農村居民的生活條件。3.4加大了土地生態建設力度，生態環境條件總體上得到明顯改善規劃實施以來，晉源區西山作為太原市生態屏障的重要組成部分，林草覆蓋數量和質量顯著改善，坡耕地退耕還林力度較大，荒山造林成績斐然，蒙山、太山、天龍山旅游區生態環境大為改觀，天龍山森林公園質量進一步提高，晉陽湖周邊環境及水質加以改善，北部老工業區節能減排進展較快，交通綠色通道建設也初具規模，山區水土流失面積治理面積進一步加大，有效地改善了全區的居住生活環境和投資環境。3.5規劃的法律地位和公眾對規劃的認知及參與意識明顯提高各級政府和大部分公眾普遍認識到規劃是具有法定效力的文件，明確

39、用地必須得到規劃許可及違反規劃就是違法。提高了規劃的法律地位及對規劃的認識，據省、市國土信訪工作統計，群眾上訪反映基層鄉村干部違反規劃的案件逐年增加，反映了群眾的規劃認知水平逐步提高，規劃的權威性逐步加強。4規劃實施中存在的主要問題4.1耕地保護形勢仍十分嚴峻晉源區耕地多集中在東部平川區的中南部，曾是馳名品牌“晉祠大米”的主產區，后因水源減少種植面積大為縮小，但仍為太原市近郊農副產品的主要生產基地之一。晉源轄區內由于古跡豐富，文化底蘊深厚，近年來已成為太原文化旅游產業建設的主戰場。在國家加快文化建設的背景下，市、區為培育新的經濟增長點，在原晉祠公園、晉祠五星級賓館等著名基礎建設的基礎上，規劃實

40、施期間公路、標志性大型工程等建設又占領了不少耕地，農業人口人均耕地從1996年的0.053公頃（0.79畝）減少至2005年的0.046公頃（0.69畝）。太原市西山綜合整治規劃中“晉陽湖休閑旅游度假區”、“晉陽古城遺址修復工程”、“西山古跡旅游景點連通公路建設”、“太原高新技術開發區新選址建設工程”、“區鎮工業小區建設”等仍將占用較多的耕地，現行規劃和新一輪規劃實施耕地保護任務異常艱巨。4.2土地集約利用水平急待進一步提高原太原化工廠、太原制藥廠、太原化肥廠、太原一電廠等老工業工基地及眾多的中小工業企業占據了大片土地，隨著國家轉變生產方式、產品更新換代的戰略轉型，這些工業用地集約利用土地水平

41、低的問題更加顯現，城鎮、農村居民點人均用地超過國家規定的標準，空閑地、廢棄地、批而未用地、違法用地、低效利用地等具有較大的潛力可挖。作為特大城市近郊的農業用地產出率仍較低，也蘊藏著較大的潛力。全區集約利用水平急待進一步提高。4.3生態環境建設仍需進一步加強西山不少地方林草建設仍達不到完全控制水土流失的要求，也滿足不了旅游景點建設的標準，老工業區環境質量仍待進一步改善，仍是太原市節能減排的重點地區之一，也是太原市實現“藍天碧水”工程的障礙之一，全區“三廢”治理及采用污水灌溉農田引發農產品質量等問題也應進一步引起重視。4.4規劃實施管理力度不夠，違法用地行為屢禁不止資金籌措及投入缺口較大，給土地整

42、理特別是城鄉建設用地增減掛鉤、旅游產業形成省內外著名景點及形成良好的旅游經濟面臨一定的困難?，F行規劃編制時曾制定晉源區土地利用總體規劃實施細則，惋惜的是未經政府或人大正式行文批準實施。加上多種原因造成規劃實施管理力度不夠，特別是違法用地行為屢禁不止，也給規劃目標實施造成一定的障礙。5新一輪規劃編制的必要性和若干規劃工作建議5.1新一輪規劃編制的必要性根據形勢的發展和變化，即將到規劃目標年的現行規劃主要調控目標已經超預期實現，現行規劃土地利用結構調整方案和空間布局已不能繼續發揮作用；加上“二調”初步完成數據匯總及現狀圖件編制；太原市新一輪規劃，對未來全區土地利用提出了新的調控要求。為此，根據太原市、晉源區國民經濟社會發展