1、公共需求增長與有效供給不足探析社會公共需求問題研究課題組(山西行政學院，太原030006)摘要轉型時期公共需求增長與有效供給不足的矛盾日益顯現。一方面，公共需求呈現多樣性與擴張性特征；另一方面，政府有效供給明顯不足，表現為公共服務壟斷、服務效率低下以及服務建設融資困難等等。為此，推進公共服務系統化改革是必然選擇。關鍵詞公共需求；公共供給；矛盾；對策中圖分類號F0626 文獻標識碼A 文章編號10089314(2005)04005304一、公共需求增長與有效供給不足：源于市場化改革的矛盾困惑(一)公共需求的多樣性與擴張性公共服務，“就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、

2、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。”_1 當前，由于體制轉軌、社會結構分化和利益重組的加劇，公共服務需求的差異性和多樣化問題日益突出。1公共需求的區域多樣化趨勢。在我國，東、中、西部由于發展水平上的差異，在同類事項上對公共服務的需求各有側重。相關統計顯示：我國東部和西部一些省份不僅因經濟規模和水平不同而對人才的需求在總量上差異很大，而且對各種人才在質的結構和比例上的要求也有較大不同：東部省份大多以高新技術、加工產業、第三產業方面的人才需求為主，而西部一些省份則在傳統產業、原材料工業等方面的人才需

3、求比例更大。2公共需求的行業多樣化趨勢。依行業區分來說，在生產性領域或經濟部門，社會對公共需求的重點正轉向對行政指導、法律建設、信息提供、科技扶持、經營補貼等相關服務的需求。在社會生活領域內，市場經濟的發展及由此帶來的人們生活水平的提升、公民社會權利意識的普遍覺醒等，催生了人們對包括文化教育、社會保障、醫療衛生、環境保護及公共事業等在內的公共服務空前廣泛和深刻的需求。在強力事務領域，當前由于國際國內環境的復雜性，保衛國家安全和社會安全，是新時期公共服務決不可以忽視的重要內涵，是政府不可替代的職能。3、公共需求的群體多樣化趨勢。改革開放以來，社會分化速度加快，出現了多元化的利益群體，但基于各社會

4、群體特殊性的公共服務需求總是千差萬別且錯綜復雜的。而從社會分層理論來講，改革只能是著眼于最大多數人的整體利益和長遠利益，因而不可能使社會各群體利益得到齊頭并進的改善和發展。因此在建設社會主義和諧社會的目標下，公共服務尤其要關愛競爭中的不利者和弱勢群體，使公共服務覆蓋全民，使廣大人民群眾都能從中受益，而不使之成為少數或部分人的專屬物，這應是新時期公共服務的重要指導思想。4公共需求的城鄉差異化趨勢。改革開放以來，黨的現代化全面發展戰略和一系列農村改革政策的推行、特別是全面建設小康社會目標的提出，把壓抑了許久的鄉村公共服務需求以“加速度”趨勢釋放了出來，并對政府公共供給形成全新的挑戰和要求：它不僅表

5、現為量的激增，更表現為質的提升。在城市，在效率優先、兼顧公平的改革方針下，公共本文為國家行政學院招標課題最終成果的一部分。課題負責人：原方。執筆：原方、鄭延濤、羅自剛。收稿日期20040425· 53 ·里 堂墮堂塑 QQ墨：壘決策咨詢與薯考需求的“鐵板一塊”和“大一統”的公共服務模式加速分化，一系列全新的公共需求也加速產生。城鄉公共需求的差異化是一種改革性分化、結構性分化，其廣度和深度是空前的，由此政府必須轉變服務供給思維和方式。轉型期公共需求多樣化的現實，其深層內涵是對公共服務供給量的擴張和質的提升要求，而質的提升又具有根本性意義。(二)公共供給的單一性和低效性1公共供

6、給存在壟斷性和盲目性。第一，大部分公共服務領域存在政府壟斷。與日益擴大的公共需求規模相比，因壟斷而造成的“有效”公共供給日趨萎縮。在市場經濟條件下，公共服務涉及各個領域，有些適合由政府提供，有些則適合由政府和市場或社會主體共同提供；有些應當由政府通過供給或生產等直接方式來提供，有些則應當通過補貼或管制等間接方式來提供。而當前的現實是，由于缺乏理論準備，或者由于利益驅動，或者由于體制制約等各種原因，政府包攬大部分公共服務，甚至于在少數領域“強買強賣”，極大地損害了公眾利益，也有損政府自身形象。第二，公共服務與產品的單一化。面對千差萬別的社會公共需求，公共服務缺乏區別性和針對性。諸如在公費醫療、教

7、育撥款、下崗失業救濟等方面，千人一面、整齊劃一的平均主義服務供給模式至今殘存。其導致的后果是：政府服務形式單一，品種稀少，門類缺失，供給方不堪財、力重負；需求方難以得到有效滿足，并形成類似于劫貧濟富的“馬太效應”。第三，公共服務供給的滯后性。近些年來暴露的又一問題是，許多現代社會所需要的公共服務發育不全，如農民工維權服務、終身學習性服務、老齡人口服務、流動人口服務、再就業服務、信用服務、法律服務等都存在不同程度的缺失。其后果是，直接威脅到公民社會的健康成長和發育，反過來制約物質文明、精神文明、政治文明及和諧社會建設的順利進行。2不善“經營”，公共服務效率和效益低下。壟斷供應容易形成“政府惰性”

8、。政府部門缺少競爭的壓力，不愿主動采用新技術，加強管理，提高質量，有的甚至憑借壟斷優勢，限制競爭，嚴重地損害了消費者利益。政府部門憑借財政優勢和壟斷優勢提供公共服務，缺乏效率觀念，往往不計成本，不考慮是否能以較小的投入，獲得最大的產出；是否能以同樣的公共資源，辦更多的事；對公共服務供給缺乏成本效益評估，即使偶而有之，也多以定性評估替代定量評估， “水分”和虛值較多。公共服務中的成本昂貴：一是行政審批事項依然偏多；二是政府采購等公共財政制度改革欠力度和透明度；三是服務機構和人員龐大；四是行政流程繁雜。首都社會經濟發展研究所研究員辛向陽等認為，“目前中國行政體制改革的關鍵不再是精簡哪一機構和哪些人

9、，而是將成本概念引入行政管理和改革中。務實、高效不只是時間的節約，更是政府行政成本的降低”_2 。3服務建設資金短缺，融資困難。在我國實行市場化改革以來的較長時期內，基于經濟中心的發展觀，在政府職能轉變上，主要致力于經濟建設領導和管理，追求人均GDP增長，甚至熱衷于政績工程、形象工程等等，而對制約經濟發展和社會進步的公共服務問題重視不夠。這反映到公共財政預算上，就是長期以來公共財政主要向經濟建設項目傾斜，而在公共服務投入上資金提襟見肘。在不少地區，公共衛生、公共就業、公共教育、社會保障等公共服務資金被人為減縮、擠占或挪用，以至于在發生突發性公共災害事件以后，因資金缺乏和相關配套設施的簡陋，公共

10、災害救濟倉促應對，顯得特別軟弱乏力。由于缺乏穩定、規范的建設資金來源渠道，在公共服務領域難以形成如國民經濟建設領域那樣的投融資新機制，長期封閉發展；難以引進先進的管理模式和充足的資金投入，造成公共服務發展后勁不足，發展速度緩慢，服務質量低劣。追根究底，造成以上問題的根源是政府行政壟斷型體制。長期以來，我國社會公用事業和公共服務類產品都是依賴國有組織獨家壟斷供應，“賣家一言堂”，且長期采用區域性垂直一體化結構，非政府部門沒有參與供應的可能。這種局面使公眾別無選擇，政府也不可能供應更多個性化的服務，因而面臨公共服務供應不足的窘境。此外，造成我國公共服務供給不足、質量低下，還與服務方法手段的原始落后

11、、服務指導思想的偏差等具有密切關系。如在公共災害防范和救濟上，我們不少地區、相關部門還是沿用幾十年來的老套路，新型科技化手段極為缺乏。在服務導向上，“對上負責有余，對下負責不足”的現象較為普遍。對有些政府機關和公務員來說，公眾是否滿意、是否認可未受到充分重視，而且也缺乏可操作、可評價的標準。二、公共服務體制的系統化改革化解有效供給不足的思路和對策中國的公共服務變革是在計劃體制基礎上起步的。為此，我們既要改變全能“保姆政府”的角色，使政府從全方位的直接服務中擺脫出來，轉向“多中心”、“多元化”的公共服務治理模式，又要剝離“企業辦社會”的職能，使公共服務提供從單位型轉向社會公共型。由此，推進系統化

12、改革是必然選擇。(一)市場化改革實現公共服務的市場化或民營化是破解公共服務窘境的有效途徑。在市場化過程中，政府的“服務生產”功能轉向民間部門，使民間力量得到有效地釋放和發揮，從而培育健全發達的公民社會，實現經典理論中權力漸次向社會回歸的設想。· 54 ·特許經營就是這樣一種公共服務的善治方式。特許經營在西方國家已有多年歷史。我國大陸的特許經營興起于上世紀80年代中期。近些年來，基礎設施特許經營在上海、廣東等沿海城市受到青睞，內陸城市如北京等也開始日益重視。2OO3年1月，建設部下發了關于加快市政公用行業市場化進程的意見，明確規定開放市政公用行業，鼓勵社會資金、外國資金參與市

13、政公用設施建設，對供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等經營性項目，采取向社會公開招標的形式選擇經營單位。從最直接的功能看，特許經營是一種投融資手段，而其深遠意義則是公共服務社會化的信號。特許經營意味著政府對公共事業或公益性事業壟斷的打破，政府可以廣泛利用社會資本和技術資源來提升政府的服務能力，以滿足日益增長的社會需求。公共行政不再由政府壟斷，而可以由全社會廣泛參與。這既減輕了政府的財政壓力，又為民間組織或個人參與公共行政提供了機會，符合公共行政民主化、多元化的發展要求。(二)社會化改革在大力推動公共服務供給市場化或民營化的同時，應積極地、適時地引入社會化改革。社會化改革是指將原來由

14、政府提供的社會服務移交給社會組織、事業單位、社區組織及其他非盈利機構。從社會化改革的方向出發，政府提供政策指導和各種資助，支持非政府組織參與提供公共服務。例如實行基層自治，由基層民眾組織社會公共服務等等，從而在整個社會形成一種“多中心治理”的公共服務供給模式。政府應創造有利的環境和條件，努力引導社會組織和公民個人積極提供志愿服務。要開辟多種渠道，制定各種行動計劃方案，構筑志愿服務平臺，讓大量的非政府組織以志愿的方式投身公共服務和公益事業。據民政部二O0三年民政事業統計快報，2003年末，我國共有民辦非企業單位l21萬個，而1999年我國僅有民辦非企業單位06萬個；共有各種社會團體l37萬個，比

15、2OO2年增加04萬個。因而，建立政府與其他公共管理主體共同提供公共服務的多中心治理模式已經具備了必要的組織與資源基礎。(三)行政性運作，“企業化”參照依據公共經濟學，公共服務產品的最大特點是具有共享性和非排他性，這使得公共服務很難禁止他人不付費而坐享其成。由此，在一些有高額成本付出而無法實現盈利、或投資風險大而投資回收期長的公共服務項目上，私人或私有組織缺乏投資興趣和經營熱情。因此，政府要逐步從生產性和市場競爭性的建設項目中退出，轉向這些市場和社會無法提供的公共服務領域及相關事項上。其中，政府對關系國計民生的公益事業必須直接干預，如國防、災害控制、農村醫療、國民教育等等。國家行政學院學報20

16、054決策咨調與一考需要明確的是，公共服務的行政性運作，絕不等同于傳統的“行政包攬”的公共服務方式。傳統的行政包攬，是一種不計成本、無視效率的資源高耗型公共服務模式。而在公共選擇理論和“企業化政府”理論看來，政府提供公共服務，完全應該而且可以依據經濟學原理運作。具體理念和做法包括：奉行“顧客導向”，增強服務“回應性”；引入成本核算概念，全面檢討與反思政府預算和開支范疇，確保開支應用于政府要優先滿足的公共需求，實現資金效益的最大化；省略重復的工序，簡化服務程序，為顧客提供“一站式”服務；全面推行政府“瘦身”計劃，以便公共服務輕裝行進；革新后勤支援服務，變“尾巴拖累”為“尾巴促進”；改革公共部門人

17、力資源管理體制；加強問責制度和服務績效檢討；革新公共服務文化；建設一支“企業家型”的公共官員隊伍等等。可見，建立“準企業化”政府是推行公共服務行政性運作的必然發展方向。(四)政府職能優化兌總體要求是， “創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務”。”1以強化公共服務增強經濟競爭力和社會和諧。良好的公共服務是一國經濟發展的動力，是社會結構的強力膠和潤滑劑。在我國，“必須把為社會提供公共產品和服務作為地方各級政府的核心職能”l4 J，并將建設公共服務型政府作為我國下一步改革的中心和重點。2全面診斷公共服務供給中的疏漏與“盲區”，牢牢掌握公共服務供給的規劃。在大力強調“執

18、政為民、以民為本”的時代背景下，政府有效確認公共服務供給與需求的偏差，同時防范公共服務供應“過度”與“不足”兩種傾向，具有非常現實的意義。在這方面，山西黎城縣的改革舉措是：縣政府在推行鄉(鎮)村為民辦事代理工作制中，本著“想群眾之所想、急群眾之所急”的理念，對鄉村服務代理的范圍和內容加以詳細梳理和界定，突出經濟發展和便民服務兩條工作主線。其中，便民服務類事項包括獨生子女證、計劃生育證、殘疾證、衛生許可證、農民建房、村民建房、種養戶使用集體土地報批等諸多方面，從而力求公共服務代理的全面性和扎實性。值得指出的是，在我國，基于“公民社會”發展的事實和未來預期，今后對“社會生活類”服務事項及其建設加以

19、系統規劃，應當納入到與經濟建設規劃同等重要的位置。比如，在為全社會提供經濟性公共服務方面，政府應該對以下服務內容作出長遠規劃：一是建立以市場為導向的有效的宏觀調控體系，為全社會提供良好的金融環境和經濟發展環境；二是建立和完善公平競爭、統一有序的市場環境；三是實行政府經濟行為和經濟信息的公開化、透明化，提高辦事效率；四是鼓勵科技創新；五是為全社會提供水、電、氣、交通等最基本的基礎設施服務；六是為經濟發展提· 55 ·國家行政學院學報20054決策咨調與_ 考供最重要的制度性公共產品。3培育和扶持多重公共服務供給主體。積極發展各類社會組織，既是社會發展的客觀需要，又是政府有效履

20、行公共服務職能的重要條件。因此要以國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見擴大非公有制經濟成份的“公共準入”為契機，實現公共服務供給主體的多元化，明確各自的地位、權利與義務(特別是政府與非政府組織的法定關系)，促進公共供應關系的正常化、健康化。必須明確的是，在新型的公共服務供給體系中，政府是主導，各種非政府公共服務組織是主體。公共服務主要是以合作協調為基礎、以多元參與為形式，對公眾實行服務和保障。政府在履行該職能過程中，更多的強調實現公民權利，突出政府、第三部門和公眾的共同作用。4加緊制定和出臺有關公共服務質量管理的法規和政策。當前，公共服務改革與發展在實踐中需要深入探索：

21、一是社會管理與公共服務都亟須有一套運作標準、運作原則和運作程序；二是社會管理是公共服務的保證，只有建立有序的、穩態的社會管理秩序，才能為公共服務提供有效的保證。公共服務市場化后，政府要通過制定法律、條例約束市場化后公共服務領域可能出現的問題，如公共服務主體行為不規范、公用事業價格隨意上漲、特許經營權隨意轉讓、公共設施歸屬混亂等問題。推進服務型政府建設，必須確立一個科學的、能夠準確體現服務型政府基本內涵的評價體系，用以衡量公共服務各項目標推進的績效，通過這個評價體系的運行，使服務型政府的各項建設任務真正落到實處。隨著公共服務改革的縱深發展，一些地區對公共服務的管理開始由治標到治本的轉變，由無法可

22、依到有法可依、有法必依的轉變。如，山西長治市人民政府在推行政務改革中，制定了長治市政務大廳引深推行執法責任制和崗位責任制資料，對政務大廳情況、駐廳相關部門的執法依據、工作職責、服務承諾、工作流程、特別是違法責任追究制度等作出明確界定。黎城縣在創新公共服務制度中，全面推行行政審批和便民服務IS09001標準質量管理體系，同時頒布了政務大廳窗口行政效能責任追究辦法等11個制度。這些做法有力地提升了公共服務的法治化和規范化水平，增強了公共服務的品質。5從各地實際出發，積極穩妥地推進公共服務體制和制度變革，著力構建服務型政府的基本框架。中央應下放管理權限，增強地方政府提供公共服務的主動性、積極性和實際功能，在公共服務上促成了地方政府問的潛在競爭。政府是一種組織系統，必須有一定的框架結構。這種結構必須充分體現服務型政府的基本宗旨和主要任務。主要從構建服務型政府的組織、職能框架和公共財政、社會管理框架等方面，推進政府管理創新。 參考文獻1溫家寶在國家行政學院省部級干部政府管理創新與電子政務專題研究班上的講話EBOL新華網20039152楊眉我國行政成本全世界最高，國家主席帶頭壓縮N財經時報，2003693溫家寶十屆全國人大三次會議政府工作報告M北京：人民出版社20O54薄貴利首屆“中國和歐洲國家公