1、關(guān)于民間組織管理工作現(xiàn)狀的調(diào)研完善民間組織治理體制促進民間組織健康發(fā)展隨著我市經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和政府改革的穩(wěn)步推進，民間非營利組織迅速成長并日益壯大起來。文秘114網(wǎng)他們在調(diào)動社會資源、提供公共服務、維護社會穩(wěn)定、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機會等方面發(fā)揮著重要作用，特別是在扶助弱勢群體和開展各種公益性的社會福利服務方面，發(fā)揮著政府與市場所難以取代的積極作用。但是，在其發(fā)育和成長過程中也暴露出一些亟待解決的問題，制約著民間非營利組織的健康發(fā)展。下面我從民間組織的發(fā)展與現(xiàn)狀，近年來我們所做的工作以及存在的問題和建議等方面作一闡述，供調(diào)研組參考。一、民間組織的由來1996年，中央從完善我

2、國社會組織管理格局的角度出發(fā)，決定把民辦非企業(yè)單位（當時的“民辦事業(yè)單位”）交由民政部門進行統(tǒng)一歸口登記。8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出了關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知，肯定了民間組織的作用，明確了民間組織管理工作的一系列方針和原則，提出了民間組織管理工作的任務。這一文件明確了民間組織包括社團和民辦非企業(yè)單位兩種組織，登記管理統(tǒng)一由民政部門負責。1998年6月，在國務院機構(gòu)改革中，批準成立了民政部民間組織管理局。10月，國務院發(fā)布了民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例和修訂的社會團體登記管理條例。這兩個條例對社團和民非單位分別作了界定，確立了各自的組織特征和法律地位；規(guī)定了對

3、社團和民非單位實行登記管理機關(guān)與業(yè)務主管單位雙重負責的管理體制和分級登記管理體制，同時明確了登記管理機關(guān)與業(yè)務主管單位各自的職責；完善了登記條件和登記程序，保障了社團和民非單位的合法權(quán)益；規(guī)范了社團和民非單位的基本行為，強化了以章程為核心的自律管理機制；明確了對違法行為和非法組織的處罰措施。至此，我國民間組織管理有了重要的法規(guī)依據(jù)，走上了日益規(guī)范化的道路。按國務院民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，民辦非企業(yè)單位定性為：企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。二、我市民間組織管理的基本情況加強民間組織管理，維護社會和政治的穩(wěn)定，促進

4、經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，是民間組織管理部門的重要任務。我市現(xiàn)有民辦非企業(yè)單位3200多家（其中市屬民辦非企業(yè)單位282家），涉及教育、勞動、科技、體育、文化、衛(wèi)生、民政、中介服務等多個領(lǐng)域，管理工作任務重、難度大。市民間組織管理局圍繞我市經(jīng)濟建設(shè)，堅持培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重的方針，把工作重心從盲目追求數(shù)量轉(zhuǎn)移到提高民間組織的整體質(zhì)量上來。在做好日常登記管理和年檢的同時，較好地貫徹了民政部、省民政廳有關(guān)文件精神，開展了全市民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設(shè)活動和專項執(zhí)法檢查，促進了民間組織的規(guī)范健康發(fā)展。（一）抓好雙重負責、分級管理的民間組織體制建設(shè)。根據(jù)中央有關(guān)文件規(guī)定，民間組織管理實行登記管理機關(guān)與業(yè)

5、務主管單位雙重負責的管理體制，按民間組織活動地域分級登記管理。登記管理機關(guān)負責對民非單位進行宏觀管理和執(zhí)法監(jiān)督，業(yè)務主管單位負責對民非單位進行日常業(yè)務管理。多年來，我們認真貫徹執(zhí)行有關(guān)民非單位管理的政策法規(guī)，經(jīng)常主動與業(yè)務主管單位溝通情況，各負其責、密切配合，切實加強了民非單位的管理。同時，嚴格按照分級管理的原則，該哪一級登記管理的由哪一級登記管理，明晰責任，該上交的上交，該下放的下放。（二）做好民辦非企業(yè)單位年檢工作。對民非單位進行年度檢查是政策法規(guī)賦予民間組織管理部門的職責和主要管理手段，同時，也是我們掌握民辦非企業(yè)單位運轉(zhuǎn)情況、加強與民間組織聯(lián)系的必要措施。根據(jù)暫行條例的規(guī)定，每年年檢我

6、們主要檢查民間組織的遵紀守法、照章（程）辦事、履行登記手續(xù)、財務管理和從事活動的情況。今年是對民辦非企業(yè)單位進行年檢的第三年和財務審計的第二年，針對不同情況，我們打破常規(guī)，采取了靈活的年檢辦法，區(qū)別情況分類對待，經(jīng)與業(yè)務主管單位協(xié)商，分別牽頭召開了文化、科技、體育、綜合類民非單位年檢動員部署會議，統(tǒng)一發(fā)放了年檢材料、年檢說明和會計師事務所的“明白紙”。通過業(yè)務主管部門、登記管理機關(guān)和會計師事務所三家聯(lián)合講課的方式，將今年年檢的要求、報送時間和有關(guān)事項以及財務審計的情況等有關(guān)內(nèi)容一一說明。對其他未開年檢會的民非單位，通過電話通知的辦法，逐一解釋年檢要求和內(nèi)容。（三）開展全市民辦非企業(yè)單位誠信建設(shè)

7、活動。民間組織管理工作的原則之一就是抓培育發(fā)展，幫助民間組織建立自律機制，依法規(guī)范自己的行為，在章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍內(nèi)開展活動。由于民辦非企業(yè)單位產(chǎn)生和發(fā)展的時間不長，相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策還不夠健全完善，在發(fā)展過程中還存在一些問題，主要表現(xiàn)為：法制觀念淡薄，社會責任和社會公益意識不強，營利化傾向較重，內(nèi)部管理制度不夠完善，組織行為不規(guī)范，自律機制不健全，信譽缺失等。為進一步促進我市民非單位健康持續(xù)發(fā)展，規(guī)范民非單位行為，提高民非單位社會地位，使其逐步走上法制化規(guī)范化的發(fā)展道路，根據(jù)民政部關(guān)于開展民辦非企業(yè)單位自律和誠信建設(shè)活動的通知精神和省廳的安排部署，我們在全市民辦非企業(yè)單位中開展了

8、誠信建設(shè)活動。截至目前，已有100多家市屬民非單位響應了倡議，有的開展了多種形式的社會公益活動，誠信建設(shè)開展得有聲有色。（四）開展民辦非企業(yè)單位管理專項執(zhí)法檢查活動。民間組織管理的另一個重要原則就是抓監(jiān)督管理，依法查處民辦非企業(yè)單位的違法行為，打擊非法民間組織，確保民間組織隊伍的純潔性，確保社會政治穩(wěn)定。為營造良好的民間組織發(fā)展氛圍，根據(jù)國務院民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例和民政部取締非法民間組織暫行辦法，自5月中旬開始，我們會同政策法規(guī)處、縣（市）區(qū)民政局，與有關(guān)業(yè)務主管單位密切協(xié)同，對全市進行了民非單位管理執(zhí)法集中查處活動。共查處200多個民非單位，有效打擊了非法民間組織，進一步規(guī)范了民非

9、單位行為，起到了教育、警示和威懾的作用，受到了社會各界和廣大群眾的好評。省、市多家媒體都進行了報道。（五）舉辦民間非營利組織會計制度培訓班。為貫徹落實財政部、民政部“關(guān)于認真貫徹實施民間非營利組織會計制度的通知”精神和省民政廳民間組織管理局的統(tǒng)一要求，我們將于近期會同財政局對全市民非單位的會計人員進行一次新會計制度的培訓，確保民間組織健康順利發(fā)展。三、存在的問題及建議近年來，通過登記管理機關(guān)和相關(guān)部門的努力，基本理順了民辦非企業(yè)單位的管理體制，扭轉(zhuǎn)了統(tǒng)一歸口登記前政出多門、職責不清、管理無序的局面，初步建立了民辦非企業(yè)單位登記管理的政策法規(guī)體系，進一步完善了民間組織管理格局。但同時，也暴露了一

10、些問題和不足。（一）體制不完善，監(jiān)督管理不到位。2001年批準設(shè)立的市民間組織管理局是全額撥款的事業(yè)單位，隸屬市民政局，是全市民間組織的登記管理機關(guān)，負責全市民間組織的登記和年度檢查，監(jiān)督民間組織活動，依法查處民間組織的違法活動和非法組織。對民間組織進行監(jiān)督管理和開展執(zhí)法活動是登記管理機關(guān)的一項重要職能。行政許可法實施后，雖然是登記管理機關(guān)但卻沒有執(zhí)法權(quán)，缺乏行政執(zhí)法的基本職能，難以做到依法行政，外出執(zhí)法必須協(xié)同政策法規(guī)處一起行動，管理力量薄弱，監(jiān)管不到位，矛盾突出。國家、省級民間組織管理局都是行政部門，青島市民間組織管理局也是行政部門，而濟南不是，管理起來難度較大。為確保上下對口，理順關(guān)系，

11、建議編制部門將民間組織管理局的社團管理處和民非單位登記管理處兩個業(yè)務處并入市民政局，由事業(yè)編制改為行政編制，并成立專門的執(zhí)法督察隊伍。（二）法律法規(guī)不健全、政策環(huán)境不完善。我國雖然制定了民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，但法規(guī)仍然不夠健全，現(xiàn)行登記管理條例在很多具體問題上缺乏明晰的界定和具體可操作性的規(guī)定。一是立法層次比較低。民非單位綜合了社會服務的各個部門，涉及除生產(chǎn)、經(jīng)營領(lǐng)域以外的全部行業(yè)，是一個龐大的社會組織。而有關(guān)民非單位管理方面的法規(guī)只有民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，且是暫行性行政法規(guī)，層次較低，缺乏應有的法律效力。如，暫行條例和民辦教育促進法比較，前者調(diào)整范圍大于后者，而效力卻低于

12、后者，極不協(xié)調(diào)。二是暫行條例滯后，問題重重。其一，暫行條例缺乏關(guān)于民辦非企業(yè)單位培育發(fā)展的具體政策措施。其二，暫行條例與民辦教育促進法在許多問題上不銜接、不統(tǒng)一。民辦教育促進法中規(guī)定所謂社會力量辦學指利用“非財政性教育經(jīng)費”，與暫行條例有沖突之處。財政部頒布的民間非營利組織會計制度中關(guān)于非營利組織得不能有任何經(jīng)濟回報的規(guī)定與民辦教育促進法規(guī)定可以回報、獎勵的規(guī)定沖突。其三，有關(guān)民非單位名稱的問題與教育、衛(wèi)生部門的政策法規(guī)也存在沖突。因此，建議盡快修訂國務院暫行條例或制定作為基本法的民辦非企業(yè)單位法，對民辦非企業(yè)單位的基本問題，如民非單位的設(shè)立、組織和活動、資產(chǎn)與財務管理、管理與監(jiān)督、扶持與獎勵

13、、變更與終止以及違法者的法律責任等，作出明確的規(guī)定，并在有關(guān)立法中加強對民非單位的調(diào)整，明確其法律地位。（三）民辦非企業(yè)單位的界定不準確，缺乏科學的評估標準。暫行條例將民辦非企業(yè)單位界定為“從事非營利性社會服務活動的社會組織”。這種非營利性活動的界定在實際工作中很難把握，沒有一個固定的標準，而且工商部門與民政部門對營利與非營利的理解不一致，管理沖突頻發(fā)，出現(xiàn)了工商行政管理部門查處民政部門登記的民非單位的現(xiàn)象。原因是民非單位的活動有了所謂的“收益”。民非單位無所適從，既不利于管理工作，也不利于民非單位的發(fā)展。事實上，區(qū)分營利與非營利的根本不在是否營利，而在營利如何分配。盡管國家在保證民非單位的“

14、非營利性”的性質(zhì)上，從宏觀角度給予了明確規(guī)定，但登記管理機關(guān)在履行職責時缺乏明顯針對非營利性的有效制度和具體標準，具體工作很難操作。因此，建議逐步建立科學性與可行性兼顧的非營利性評估機制，其中應包括健全的評估制度和詳細的評估標準。（四）缺乏相應的優(yōu)惠政策，阻礙民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。為確保民非單位的非營利性，國家規(guī)定，民非單位的盈余資金不得在成員中分配，只能用于事業(yè)發(fā)展，注銷后財產(chǎn)不得私分，必須全部用于社會公益事業(yè)。但國家又無與企業(yè)相區(qū)別的特殊優(yōu)惠政策，投資者不能取得任何經(jīng)濟回報，不享有資產(chǎn)所有權(quán)，導致了非營利性民辦機構(gòu)和在工商部門登記的經(jīng)營性民辦機構(gòu)難以界定和區(qū)分，嚴重阻礙民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。為促進民非單位的發(fā)展，必須有一定的優(yōu)惠政策。建議盡快完善稅收、土地、社會保障等各項優(yōu)惠政策。（五）設(shè)置民辦非企業(yè)單位雙重管理體制存在不協(xié)調(diào)。民非單位登記管理工作是一項社會系統(tǒng)工程。在當時的背景下，由于民非單位發(fā)展不平衡、自律性差、管理手段不足，單純的依靠業(yè)務主管部門或者登記管理機關(guān)都不能確保管理的效果。因此，當時條件下設(shè)置民非單位