1、西南大學網絡與繼續教育學院論文村民自治存在的問題與對策羅東專業名稱：行政管理學習中心：云南思茅科技培訓學校學號：10109124230052011年8月ii【內容摘要】 村民自治的健康發展，亟待解決以下六個問題：大力 發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題；理順鄉村關系， 解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自 治組織的關系，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組 織動搖黨的領導權威問題；深入開展村民自治示范活動，解決村民自 治缺少經驗和各地工作不平衡問題； 大力發展農村文化教育，解決農 民文化水平低、民主素養差問題；加強農村法治建設，解決村民自治 的社會法

2、治環境差問題。【關 鍵詞】中國農村 村民自治民主政治問題 對策#一、實現村民自治在建設社會主義新農村中具有重要意義1、“社會主義新農村”的內涵“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，是社會主義新 農村成果的具體體現。2、實行村民自治是新時期建設社會主義新農村的重要一環經濟發展、生活殷實、社會和諧、文化繁榮、民主健全。“新農村”的“新”， 就體現在生產發展、生活富裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主。實際上是以生 產發展替代經濟發展；以生活富裕替代生活殷實；以村容整潔替代社會和諧；以 鄉風文明替代文化繁榮；以管理民主替代民主健全。實際上是用農民的話語表達 農村發展目標，從而使話語更樸實

3、，目標更具體，度量更易行。再具體一點，新 農村的新表現在：發展新產業、建設新社區、培育新農民、樹立新風尚、建立新 體制。可以說，這都是從統籌建設物質文明、精神文明、生態文明和政治文明角 度，對建設和諧新農村的高度概括。江澤民同志1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產到戶、鄉鎮企業和 村民自治都是在黨的領導下我國億萬農民的偉大創造。”尤其村民自治更是農村政治體制的偉大創新。村民自治作為國家法律確認的對農村基層民主政治建設的 一種制度安排，已成為現階段具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。二、堅持和完善以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經 營

4、體制，大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題，增 強村民自治的吸引力和凝聚力中國農村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯系十分緊密。因此，集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性。 集體經濟力量為村民自治的正常運作提 供重要的物質支撐；同時集體經濟愈發達，愈需要通過村民自治，擴大村民群眾 的政治參與，保證集體經濟規范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社 會服務。從實踐中看，在缺乏集體經濟實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事 業，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自 治的積極性不高

5、。農村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態的失控村”大多是集體經濟的 空殼村”相反，在一些集體經濟實力較強的村，村干部的報酬、村集體 和鄉政府要求農戶提供的獎金和勞務， 主要由集體組織承擔，農民因集體經濟和 自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強的凝聚力和吸引力。可見，村集體經濟成為制約村民自治運作和發展的物 質基礎。所以，搞好村民自治，必須大力發展農村集體經濟，增強村委會服務功 能和村民自治的吸引力、凝聚力。三、引導農民正確行使民主權利，轉變基層政府對農村的管理方式， 解決村民自治中的 過度自治化”和 附屬行政化”問題，促進 鄉政村 治”格局的長期穩定和規范化運

6、行現階段我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉（鎮）政府的 行政管理權和村民自治權，它們構成了在中國共產黨領導下的農村社會 “鄉政村 治”的總格局。應當說，鄉鎮的行政管理權與村民自治權在最終歸屬和運作目的 上是一致的，法律的規定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉鎮政府的支持 與幫助；村民自治也有利于鄉鎮的行政管理。 但在實際工作中，二者又經常發生矛盾，主要表現為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治 化”，是指村民自治超出了法律規定的范圍， 村自治組織擅自作出不屬于村自治 范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正 當理由，拒不接受鄉鎮政府

7、布置的國家各項任務。所謂“附屬行政化”，是指村 民自治在一定程度上名存實亡，鄉鎮政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組 織，沿用傳統的領導方法進行指揮管理， 或繼續控制村委會的人事權，對經村民 民主選舉產生的干部隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產、 經營 等村務活動橫加干涉，隨意發號施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾 向，對鄉村關系進行適當、有效的整合，必須從以下三個方面進行努力。第一，鄉（鎮）政府及其工作人員要提高認識，轉變觀念，改進工

8、作方式、方法，依法履行“鄉政”職責。政府主動推進是我國村民自治由自發興起到規范發展的重要動力，也是農村基層民主發展的一個重要特點。因此，在鄉村關系中，鄉鎮政府是主導方面。解 決“鄉政”與“村治”的矛盾，從鄉鎮政府方面說，主要是提高認識和改進方法 問題。提高認識，就是充分認識鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系。 這是村委會的性質決定的。村委會是村民自治組織，依法享有自治權利，因此鄉 鎮政府對村委會的關系不應也不有定為領導關系。改進方法，就是鄉鎮政府除采用必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段，在尊重 村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。當前，鄉（鎮）政府

9、在指導村委會工作時特別要注意以下幾點：（1）、指導村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質好、組織能力 強、威信高、群眾信得過的人選到村委會領導崗位上來。當然，也要引導群眾反 對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。（2）、指導村委會獨立負責地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權利，改進領導方法和工作作風， 嚴禁把村委會當成鄉（鎮）政府的下級機關，不得用行政命令的方式干涉村委會 自治權利的行使，要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導的方法、說服教育的方法，而不是行政

10、命令的方法、強制壓服 的方法。（3）、鄉（鎮）政府的各工作部門不要把村委會當作下屬機構，對某些 需要村委會協助完成的工作任務，應當在法律規定它所承擔的范圍之內，并通過 鄉（鎮）政府統一向村委會布置，再由村委會組織群眾協助完成，各部門不要直 接向村委會布置任務。（4）、鄉（鎮）政府及所屬部門要幫助、指導村委會自身 建設，包括健全完善村委會自治組織、 建立健全村委會工作制度、培訓村委會干 部、開展競賽評比活動、幫助村委會協調與村黨支部的關系、 解決工作中遇到的 各種實際困難。第二，加強村民自治組織自身建設，教育農民提高民主意識，增 強自治能力，引導農民學會使用民主權利，自覺協助鄉（鎮）政府做 好各

11、項工作。由于農村經濟文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我 管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農村封建家族意識和宗法勢力 的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉（鎮）政 府產生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治， 認為自治就是想干 什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉政管理對立起來。因此，解決“鄉政”與“村治”的矛盾，必須加強村民自治組織自身建設，教育、引導農民和村 干部學會行使民主權利。要教育、引導農民（包括村委會成員）正確認識村民自治與黨的領導、與 鄉（鎮）行政管理、與國家法律的關系。村民自治是中國共產黨領導農民在建設 社

12、會主義民主政治中的偉大創造，因此，黨領導村民自治是毫無疑義的。“共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。黨的領導與村民自治并不矛盾，村民自治與鄉（鎮）行政 管理也是統一的、一致的。行政管理不等于強迫命令；村民自治不等于不要行政 管理。村導自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規是治國的根本，是全體 公民的行動準則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在黨的領導 下依法成立的，也必須在黨的領導下，在國家法律、法規規定的范圍內，組織村 民自我管理、自我教育、自我服務。要教育、引導農民提高民主法制意識，學會行使民主權利。 一要幫助農民學

13、習和了解民主權利的內容。二要教育農民學會正確使用民主權利的方法， 依法行 使民主權利，堅決防止和杜絕違法違規現象發生。第三，國家政權建設工作部門（主要指各級民政部門）要注意總 結經驗，搞好典型示范，指導各地制定具體的鄉村關系條例，推動完 善村民自治的制度體系。修訂后的村組法對鄉政管理和村民自治之間的關系及各自權限只作了 一般性規定，即鄉政府有權指導村委會的工作，村委會在鄉政府指導下自主管理 本村事務。但由于對鄉政府和村委會的職責權限缺乏明確、 具體的規定，鄉政管 理和村民自治在運作中難以有效銜接。所以，根據村組法原則，從制度上合 理劃分鄉政府和村委會各自的權限，是促使鄉政管理與村民自治有機銜接

14、的重要 環節。為此，一些地方在貫徹村組法過程中，制定了有關鄉（鎮）政府指導 村委會工作的規則，取得了很好的效果。四、正確處理村黨支部與村民自治組織的關系，加強和改善黨對農 村工作的領導，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組 織動搖黨的領導權威問題，將黨組織和村民自治組織的活動納入法律 制度的軌道村黨組織與村民自治組織的關系是否協調和規范，直接影響著村民自治能 否正常有效地運作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關系 是明確和協調的。新修訂的村組法規定：“中國共產黨在農村的基層組織， 按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保 障村民開展自治活

15、動、直接行使民主權利。”這實際上是以國家基本法律的形式， 明確規定了黨組織對村民自治的領導地位和職責及工作方式。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協調仍是一個尚待解決的問題。因為村組法只是明確了黨組織的領導核心地位和基本工作職責，具體的有操作性的方式方法仍需在實 踐中不斷探索、總結和完善。就目前看，二者關系方面存在的問題是：（1）有的村黨組織不適當地干預村民自治。主要表現在操縱甚至非法干預村民委員會的選 舉；在村委會工作中干預太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務的權力 難以得到充分體現和具體落實。（2）有的村民自治組織把自治理解成絕對自由， 不接受村黨組織的正常領導，甚至向黨組織的領導

16、權威發起挑戰。（3）黨組織與村民自治組織的權限范圍尚缺乏具體的界定， 有關規定過于原則化，加上農村基 層黨組織與村民自治組織的關系不同于國家政治系統中各級黨組織和政府的關 系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權限范圍。 解決二者關系問題的對策 思路是：在加強和改善黨對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的 “支 持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規范 運作。如果說鄉村關系中鄉是主導方面的話，那么村黨支部與村委會之間關系則是村黨支部為主導方面。所以，在當前，尤其需要規范村黨組織的職責范圍和

17、工 作方式。就職責范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心， 應盡力 避免行政化傾向，擺脫具體事務。黨組織應將主要精力用于對村的發展方向的把 握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方 面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理， 以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。總之，村級組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內活動。村黨支部書記可以兼任村委會主任， 但必須經過依 法直接選舉才能當選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權，但應以黨內民主充分聽取 群眾意見和不侵犯村

18、民自治權為前提； 對村黨組織及其成員的失當行為，村民和 村民自治組織有權向上級黨組織反映，促其改正。五、以貫徹實施新的村組法為契機，深入開展村民自治示范活 動，摸索經驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促 進農村基層民主由點到面逐步推進因為各種復雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發展方針，村民自治 實施10年來一直平穩推進，但各地情況很不平衡。從領導重視的程度到村民參 與的程度，從村委會換屆選舉的次數到選舉的規范化程度，從村民會議、村民代表會議發揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距， 很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的村組法結

19、束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應以貫徹實施 新的村組法為契機，繼續深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規范 化程度，樹立新的典型，加快農村基層民主化進程。提高村民自治的規范化程度，就是要根據新的村組法的有關規定，圍繞 民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節，健全制度，規范程序，真 正體現“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規范化的 標準和規范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。首先，要完善村委會民主選舉制度。擴大農村基層民主，搞好村民自治，民 主選舉是基礎。這方面的主要工作是：第一，按新的村組法要求，盡快成立 中央政府層面

20、的選舉領導機構以協調和規范全國的民主選舉，尤其要指導各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區、直轄 市人民代表大會常務委員會應盡快制定或修訂符合 村組法精神的具體選舉辦 法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規范化， 要廣泛深入地開展村組法 的學習、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民充分認識村組法規定的直接民 主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規則和程序。第四，逐步規范選舉程序和 標準。根據新的村組法的有關規定，充分體現村民自治的原則精神，村委會 民主選舉的標準應是：民主、平等、公開、競爭、合法。總之，規范化的民主選 舉不僅可以使村干部產生榮譽感、責任感和危機感，也

21、能充分調動村民參與的積 極性和政治熱情，充分體現農民當家作主的主人翁地位和自豪感。其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現民主決策的有效途徑和重 要方式。根據村組法的規定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表 會議；村民議事的基本功能就是民主討論、 民主商議和共同決定。各地在這方面 已經創造出許多新鮮經驗，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。再次，要完善村民民主監督制度，尤其是村務公開制度。實行民主監督制 度，推行財務公開，“這是村民當家作主的真實體現”，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的村組法規定實行村務公開制度，尤其強調 了財務公開的內容及公開的

22、時間，但村組法只規定了村務公開的原則要求、 內容范圍以及不及時實行村務公開或公開內容不真實的法律責任，而關于村務公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規定不詳。當然，這些具體問 題是不能苛求于法律的，應在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得 借鑒。他們制定了“五規范一滿意”的村務公開標準，按照這個標準，群眾對付 委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保 證了村務公開真實有效和村民自治的健康發展。六、大力發展農村文化教育，提高農民（包括村組干部）的文化素質和政治參與意識，解決農民文化水平低、民主素養差的問題，為 發展農村基層民主培養合格的主體村民自治

23、是中國農村的民主政治實踐， 它的運作與村民主體的思想文化狀況 密切相關。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。 文化知識是從事政治活動的 必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。 不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治”。在現實生活中我們可以看到這樣一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、 民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。 由于長期的歷史原因，中國農村人口的整體文化素質尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉村。農村改革后大量文化程度相對較高的農村勞 動力流向城市和其他發達地區務工經商

24、。 這種狀況必然影響農村一般村民參與日 常村務管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農民的思想價值觀念對村民 自治運作的影響更大。目前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村 民自治的健康發展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱 情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與 合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。現階段關于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認為中國農村落后， 不適宜搞村民自治；二是認為村民自治發展太慢，應加速推進。這兩種看法均與 對村民自治的制約因素和變量關系缺乏深入認識和分析相關。前者強調中國農村落后的一面，而沒有看到農村的變化，這一變化要求和推動著村民自治的規范化 運作。后者孤立地看待村民自治，沒有看到村民自治受多種因素的制約和影響， 不可能一蹴而就。所以，大力發展農村社會生產力，壯大集體經濟，發展農村文 化事業，提高農民文化思想水平和民主素養， 是保證村民自治規范運作、健康發 展的一個重要條件和必要的前提。七、加強農村法制建設，為發展農村基層民主，實行村民自治