1、淺論對外地勞動力的管理和控制上海外來流動人員現狀分析 進入90年代以來，上海外來流動人口的增長趨勢十分明顯，1988年有外來流動人員125萬，1993年281萬，1997年出現小幅下降，減少為276萬，但2000年第五次人口普查資料顯示，近期重新回升并增加到387萬。上海現有戶籍人口1300多萬，外來人員數量已經相當于戶籍人口的2/5，形成了相當大的規模。 外來流動人口中，從事經濟活動半年以上的外勞力有284.2萬，占73.3%，其中專業技術人員10.8萬，占3.8%，農林牧副漁業20.7萬，占7.3%，制造加工業73.5萬，占25.8%，建筑施工人員55.5萬，占19.5%，商業餐飲等服務業

2、92.1萬，占32.4%，其他職業不明人員31.7萬，占11.2%（見圖1）。外來流動人口73.3%的勞動參與率，遠遠高于本市居民勞動參與率，充分說明外來人口外出的主要目的是務工經商。本市勞動密集型加工制造、城市建筑、餐飲服務、市場攤販、生活設施維修等勞動強度大或非正規部門的從業人員，絕大部分是外來流動人員。 外來流動人員的年齡結構非常輕。284.2萬外勞力中，基本上以35歲以下的青年勞動力為主，有208萬，占73.2%，比戶籍勞動力高32.1%（戶籍勞動力為41.1%，第五次人口普查10%抽樣調查數據）；35歲以后，隨著年齡增加，人數呈明顯下降趨勢，35歲到39歲35.3萬人，占12.4%，

3、40歲以上40.93萬人，占14.4%，從某種意義上說，與本市勞動力從年齡上形成一定互補關系（見圖2）。他們多集中居住在城鄉結合部地區，以浦東、寶山、閔行、長寧、等邊緣地區最多，占60%以上。在滬居住時間有延長趨勢，居住半年以上五年以下的177.1萬人，占62.3%，居住五年以上的47.6萬人，占16.7%。 外勞力學歷狀況令人擔憂，小學、初中文化水平244.6萬人，占86.1%，85%以上是農民工，對工作、居住環境要求很低，往往只要賺錢（或能生存）都去做，就業領域廣，就業方式五花八門，有些行業或地域的崗位已基本上被外來流動人員占據，如菜場、果品市場、小商品市場及市場“裙帶”地區，80%以上是

4、外來人員。 龐大的外來人員群體，一方面為本市社會經濟發展作出了貢獻，另一方面由于數量及結構不合理，也產生了不少問題： （1）對本市就業形成不可忽視的壓力。單位使用外勞力，每月支付工資一般在400元左右，這個價格與外勞力來源地的工資水平相比，已經比較高了，而單位招用本市勞動力，價格至少是外勞力的1.5-2倍。兩類人群的價格懸殊，使外來人員在那些對勞動力素質要求低、勞動強度大、薪資較低甚至帶有一定危險性的職業領域，形成與本市勞動力競爭的絕對劣勢。同時，外省市農村勞動力基本上處于無限量供給狀態，走掉一批還會新來一批，過量涌進的結果是造成外勞力和本市勞動力之間、外勞力之間的惡性競爭，壓低勞動力價格，導

5、致本市勞動力市場上價格失控，影響勞動者就業。 （2）嚴重干擾勞動力市場秩序。由于供大于求，正常的務工渠道無法實現供求之間的平衡，針對過剩的外勞力供給，本市產生了大量非法勞務中介機構，這些機構抓住外來人員急于尋找工作的心態，利用私營企業、個體工商戶減少成本的動機，靠“一桌一椅一電話”，非法中介外來人員，不但嚴重損害外來人員的合法權益，造成社會隱禍，而且嚴重干擾勞動力市場正常運行。 （3）影響本市城市建設、社會治安和市容市貌。據第五次人口普查統計，本市人口密度高達2588人/平方公里，是北京市的3.1倍，天津市的2.9倍，全國平均數的19.9倍，高居全國之首。中心城區人口更密，每平方公里達到239

6、44人，其中黃浦區46296人，盧灣區40859人，比紐約曼哈頓地區、巴黎市區高3000多人，比東京都市區高1萬多人。人口的過度集中，加大了城市基礎建設和管理的難度。本市一些市容市貌“臟亂差”的地區，往往是外來人員的聚集地，這些場所由于管理薄弱，往往滋生出各種違法亂紀的現象，比如制販假、刑事犯罪等，嚴重影響社會治安和社會穩定。 二、當前外勞力管理體制的利弊分析 當前外勞力管理可分為三大塊，一是人事行政部門，主要管理本科以上學歷、中級以上職稱人員；二是建筑行政部門，主要管理外省市建筑成建制進滬施工隊伍；三是勞動保障行政部門，主要管理單位用工及散落在城市社區的就業人員。由于勞動保障行政部門管理面最

7、廣、人數最多，也最具有代表性，這里僅對其管理體制作出討論。 經過近十年的積累，上海勞動保障系統已基本建立起了以就業證管理為核心、勞動合同和勞務合同雙軌制管理為主要內容的外勞力管理體制，出臺了上海市單位使用外地勞動力管理規定、外地駐滬勞務輸出辦事機構管理試行辦法、關于進一步加強本市外來人員就業管理的意見等一套較為完善的法律法規體系和立法機制，形成了較好的制度環境。但是，已建立起來的制度系統在實施上卻并不完全到位，而出現所謂“規則空置”現象。分析起來，可能主要有以下原因： （一）管理目標定位 當前，開展外勞力管理的根本原則是“本市勞動力優先就業”，也就是說，管理外勞力的主要目的是為了外勞力不影響本

8、市勞動力就業。從本市嚴峻的就業形勢看，這是一個必需的、正確的決策方向。但在操作層面上，由于外勞力已經達到了龐大的規模，在不能與本市勞動力管理并軌的情況下，其本身的就業程式和規則也需要有一套約束機制和一個管理模式。這樣，自覺不自覺中，本市外勞力管理形成了“促進本市勞動力就業”、和“促進外勞力規范、有序就業”的雙重管理目標，且政府部門往往對本市勞動力就業強調的比較多，操作中“促進本市勞動力就業”的目標明顯優于“促進外勞力規范、有序就業”而成為首要管理目標。 然而，本市的客觀現實是，本市勞動力由于觀念、收入、上班路程、工作強度等一系列原因，對“本市勞動力優先”政策下派生的就業崗位并不十分珍惜。在“單

9、位需要招聘外勞力的，必須先到本市公益性職業介紹所”政策實施的前兩個月（這兩個月沒有規定單位必須從應聘人員中錄用相應比例），單位上網招聘17476多個崗位，只有1171多個本市勞動力前來報名，最后單位僅錄用9人這一事例，從某個側面說明了這一問題。同濟大學等單位也反映，現在使用外勞力的崗位換了本市勞動力，做不了一個月準“跑人”，也是這一結果的體現。從外勞力結構看，部分工作并不沖突。如果這種管理目標造成的結果僅僅是很少的本市勞動力替代了外勞力，也沒什么可爭議的，問題在于多年來對這一目標的堅持，造成外勞力管理的無序和混亂。按今年發放就業證的最新數據85萬外勞力計算，納入勞動保障行政部門管理的外勞力只占

10、全市外勞力總數的30%，即使扣除人事和建筑部門“割掉”的兩塊兒，管理人數也只占應納入管理數的50%。 （二）“條塊結合”的管理體制 “條塊結合”產生的主要問題是實施一體化的“就業證”規范管理要求與縱向管理職能分工的不整合。“就業證”作為勞動保障部門實施規范化外勞力管理的基本手段之一。按照規定，來滬“打工者”在找到工作單位后，單位必須在15天內為“打工者”申領“就業證”，繳納外勞力管理費等相關費用。這種管理辦法的基本制度安排，實施的基本條件是必須實施網絡式的管理，實現相關功能的一體化。但是，目前勞動保障部門的“條條”和“塊塊”關系，摻合著部分部門利益，卻一定程度上造成了功能分割，使得制度執行的連

11、續性被阻斷。 本市外勞力管理系統在市和區縣兩級政府領導下，主要由三部份構成，第一是市勞動保障局，第二是區縣勞動局，第三是街道、鄉鎮勞動服務所或辦事處。三部份的基本關系是，市勞動保障局對區縣勞動局為業務指導關系，而無直接領導關系；街道、鄉鎮勞動服務所則隸屬街道辦事處或鄉鎮政府，在業務上完全獨立。而在各部份之間的管理權限上也有劃分，市局管理市屬大型企業，區縣局管理區縣屬企業和屬地內市屬企業（后者2001年由市委托區縣操作），街道、鄉鎮服務所則受區縣委托管理散落在社區的就業人員。這樣一種管理權限分割的局面嚴重制約了制度的操作，無法形成與外勞力強流動性相適應的運轉有序的管理系統，也使得勞動保障管理部門

12、一方面難以實現常規化的規范管理，另一方面又難以實現政府職能部門應有的市場宏觀調控，直接表現是制度實施的軟弱和效率低下。勞動監察中多次發現，用工單位存在外勞力“少報多用”、“收費不發證”現象，如2001年6月外勞力專項監察統計，所檢查的1712戶使用外勞力單位中，存在各種問題的730戶，占檢查單位總數的42%；實際使用外勞力79395人，其中經批準使用的53871人，占實際使用人數的68%；未辦理就業證（或正在申請辦理）人數34000多人，占批準使用總數的63%；擅自招用（含少報多用）外地勞動力7468人，占總數的10%。 （三）雙重目標下政府主導型管理方法 從以上分析也可以看出，在雙重約束下目

13、標下，本市外勞力管理表面上十分強調市場的調節、調控作用，但實際上還是主要以政府強制性規定，如部分工種限制使用外勞力、上網招聘必須在本市應聘人員中錄用相應比例等為主要約束手段，法律和經濟手僅能稱作輔助手段，這里，我們將這種管理辦法簡稱為“政府主導型管理”。 在我國社會尚處在轉型階段，社會主義市場經濟制度、經濟秩序尚處在建設過程中，且中西部發展十分不平衡的前提下，相對發達的東部沿海地區適當采用行政手段宏觀調控外勞力，是政府必要的選擇。但是，隨著經濟改革的深入和加入WTO，市場將會越來越開放，市場機制將在資源配置中發揮越來越大的作用，勞動力資源作為勞動力市場的重要組成部分，流動將是不可阻撓的趨勢。政

14、府主導型管理外勞力管理的結果，要么是花費巨額成本，要么是“規則空置”，管理效率低下。北京、上海等省市原來普遍推行的工種分類管理辦法落空，便是證明。今年本市將工種分類管理壓縮為控制五類工種使用外勞力后，效果稍微好了一點兒，但據實地考察，除非有組織地進行頂崗，清退外勞力的崗位真正被本市勞動力頂上去的，并非象想象的那么樂觀。 三、加強外勞力管理與控制的思考 （一）重新思考和設置管理目標 考慮上海產業結構調整力度大、下崗失業人員較多的現實，外勞力管理應當“促進外勞力規范、有序就業”和“促進本市勞動力優先就業”雙重目標舉頭并進，但在兩個目標的優先順序上可以做適當調整，應該把“促進外勞力規范、有序就業”放

15、在首位，在把外勞力“管好”的基礎上來考慮通過“騰崗”、“清崗”促進本市勞動力就業，從而實現把外勞力“管住”的最終目標。這樣做起碼可以避免以下兩個問題： 一是避免怕影響本市勞動力就業而放棄外勞力管理機會。前幾年本市外勞力管理人數一直徘徊在35萬左右，遠比北京和廣州管理的人數少，最深刻的原因恐怕就在于此。今年初將管理目標向擴大外勞力覆蓋面調整后，收到了初步效果，但尚未從根本上扭轉管理局面。 二是避免影響企業正常生產經營活動。先“促進外勞力規范、有序就業”，摸清外勞力就業的情況，然后根據本市勞動力的崗位需求，一個一個地清退，確保企業生產經營崗位上有工人，是促進雙重管理目標有效實施的唯一途徑。今年本市

16、對就業困難對象進行摸底，全面調研他們的崗位需求，年底對“五類禁止使用外勞力崗位”清退工作進行調整，允許先有“頂崗人”后清退等舉措，都是非常好的方向，為調整外勞力管理目標打下了的基礎。 （二）管理中心進一步下移，充分發揮基層管理力量的作用 根據管理工作需要，從去年開始，本市已經把部分市屬單位委托給區縣勞動部門管理，但從政策規定看，區縣屬用工單位的管理權限并沒有下移，依然掌握在區縣勞動部門手中。在這種制度安排下，要實現網絡化管理，一個思路是無限量增加區縣勞動部門外管力管理力量，另一個思路是將管理權限適當下放給街鎮。目前，區縣外勞力管理部門多的十幾人，少的只有二三人，無限量增加管理人員因受到機構改革

17、等一系列政策性因素限制，顯然是不可能的，那么唯一的選擇只有將管理權限適當下放，把大量具體的事務性工作交給基層同志，市和區縣勞動部門主要負責制訂“游戲規則”和監督“游戲規則”的實施。這樣做，將會有利于外勞力管理工作效率和質量進一步提高。部分地域比較大的區縣，如浦東新區、閔行將鄉鎮企業下放給街鎮管理，充分發揮街鎮社區保安隊勞動監督分隊的作用，已經收到了比較明顯的效果。 當然，在將一般權力下放和充分調動基層工作靈活性和積極性的同時，要加強監督和獎罰機制，這樣才能做到效率和公平兼顧。 （三）建設市場，完善法規，逐步建立市場主導型的管理機制 經過20多年的改革開放，對外來勞動力，沿海城市無論承認與否，都

18、必須真正將他們視為社會結構的有機群體，而不是視作“招之即來，揮之即去”的邊緣群體，這樣，一個更具開放性和吸納能力的勞動力大市場體系，是保證本市城市社會經濟持續發展的必備條件。 特別是隨著入世以后政府職能的轉變，政府應從側重管理到更多地提供服務，在勞動力市場上也同樣如此。比如當前在政府控制下提供勞動力供需渠道就存在明顯不足，因為沒有完全開放的外勞力市場，企業無法及時地對希望招用的外勞力進行對比、挑選，對有就業需求的外勞力來說，因處于信息不完全的劣勢地位，就業時也十分較盲目，雙方交易成本都很高。而從世界發達國家的歷程看，經濟發展是不能承受一個自由放任的無序市場所帶來的高結構成本的，而要求一個規則明晰、運行規范的有序市場。 因此，